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摘要：从1970年开始，在国家财政资金紧张、问责制制度逐渐推行并且应用的大环境下，美国各级政府开始对本辖区内高等教育的绩效考核问题倍加关注，因此，高等教育领域迎来了绩效拨款的先例。田纳西州作为该体系的创立者与实行者，是最早开始实行高等教育绩效拨款政策的，特色明显，效果显著。文章主要对美国公立高校绩效拨款体系进行分析，并且以田纳西州高等教育领域绩效拨款政策为例，分析田纳西州绩效拨款指标体系，提炼并分析田纳西州绩效拨款政策演变的特点，深入研究并分析绩效拨款政策变背后的种种原因，期冀对我国的高等教育的绩效改革有所借鉴。
关键词：美国公立高校 绩效拨款 田纳西州
中图分类号：G649 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2019）07-0163-03
一、美国公立高校绩效拨款的缘起
从1970年开始，在国家财政资金紧张、问责制制度逐渐推行并且普遍应用的大环境下，美国各级政府开始对本辖区内高等教育的绩效考核问题倍加关注。田纳西州最早关注高等教育绩效问题，并对此实行有效措施予以回应。1979年，在田纳西州高等教育委员会的推动下，高等教育绩效拨款首先在田纳西州率先进行试点，并且取得了令人赞叹的成绩。在高等教育现实财政困境的现实冲突下，在田纳西州绩效拨款政策的成功示范推动下，上世纪90年代初，在田纳西州、密苏里州、南卡罗来纳州和佛罗里达州等州也相继实行了绩效拨款政策。[1]
截至2018年6月，美国已经有26个州推行了高等教育绩效拨款政策。每个州都根据国家的具体政治、经济和文化背景，采用田纳西州高等教育绩效拨款政策作为基础，逐步形成多元化的高等教育绩效拨款政策体系，在政策启动、政策实施、评估指标和筹资方式等方面呈现出不同的特点，如表1所示。
如果从政策的啟动和实施情况来看，高等教育绩效拨款政策主要分为两种类型——委托授权型（规定型）和非委托授权型（非规定型）。在委托授权型（规定型）的州，国家的法律机构对高等教育绩效拨款制度有着至高无上的行使权，国家的法律机构制约着绩效拨款数额以及绩效评价指标体系的制订，仅仅把一些无关轻重的方面留给各个州进行自我制订，高等教育方面管理机构和大学校长并没有实质性的权利。如南卡罗来纳州和佛罗里达州等。在非委托授权型（非规定型）的州，不需要国家法律机构的制约与授权，高等教育管理机构、系统官员和大学校长等可以自主制订政策和进行绩效考核指标的确立，有着相当的自由权利，可以进行独立拨款，自己决定着拨款的数额，主要代表是田纳西州和密苏里州等。
就评价指标来说，有一些州的评价主体为高等教育协调机构和高校代表，如南卡罗来纳州和佛罗里达州等。有一些州的评价主体为高等教育协调机构、企业和立法机构代表，如田纳西州和密苏里州等。适用范围均为4年制和2年制高校指标分类设计。评价成功标准也不一致。
就财政拨款的分配特点而言，绩效拨款可以分为下列三种类型，分别为竞争型、非竞争型和混合型。竞争型绩效拨款方式的典型代表是南卡罗来纳州，也就是说，在州政府财政拨款数额一定的情况下，绩效考核较好的学校获得的资金相对较多，反之则会减少，因此竞争性的特点在该州的学校之间体现较为明显。而田纳西州则采取非竞争型的绩效拨款方式，绩效拨款的奖励性质更为突出。还有一些州的绩效拨款属于混合型绩效拨款，也就是说高等教育绩效拨款资采取组合方式，由竞争型项目和非竞争型项目共同构成。
二、美国田纳西州公立高校绩效拨款体系
（一）田纳西州绩效拨款的历史沿革
1979年，田纳西州成为第一个将一部分国家高等教育资金用于高等教育的州，其不是基于学生人数，而是基于机构绩效，特别是在提高学生学习成果方面。在那一年，田纳西州高等教育委员会制订了一项政策，允许公立两年和四年制学校有机会获得高达教育教学部分和一般预算2%的预算补充，以开展以下活动：（1）获得可认证的认证学术课程；（2）调查应届生、应届毕业生和/或社区成员/雇主评估他们对学院的学术课程和学生服务的满意度；（3）对学院的学术课程进行同行评审。
田纳西州绩效资金的标准自1979年以来已进行了多次修订，进行了为期8次的考核，每5年为一个周期，除了1997年到2000年是特例为一个周期。随着委员会对其自愿绩效资金计划在促进提高机构质量方面的价值越来越有信心，与该政策相关的预算补充从每个机构年度教学预算的2%，1983年增加到5%，1987年提升至达到5.45%。
由于田纳西州高等教育委员会首次提出了针对学生学习和课程质量证据的财政激励措施，其他四分之三的州和所有区域认证协会都呼吁各机构证明其对使用公共资金的责任。
（二）田纳西州高等教育绩效拨款评价指标体系
美国高等教育绩效拨款政策评估指标体系作为评估实施和拨款计算的直接依据以及绩效拨款政策的核心内容，能够直接反映绩效政策的目标价值。田纳西州因其推行绩效政策时间最早，田纳西州绩效评价指标体系被其他各州效仿。因此，本文首先考察田纳西州高等教育绩效拨款评价指标体系的嬗变过程，以例证说明美国高等教育绩效评价体系的变迁。
田纳西州历年高等教育绩效指标评价体系由专业检查、通识教育测评、专业认证、满意度调查、专业教育测评、学生转学、交接情况、州战略计划和目标、就业情况以及质量提升举措等15项指标组成。[2]其中，4个核心项目包括专业认证、专业教育测评、通识教育测评和满意度调查。[3]这些绩效指标项目基础为量化的数据，并由第三方专业评估机构进行评价，因此，所得到的结果较为客观、真实，具有较强的可靠性，明显的区分度，并且能够较真实可靠地体现高等学校的产出成果。
其次，有些指标的权重发生了明显的变化，例如高校需要服务地方这一指标的权重得到重视，分数也由原来的5分激增至25分，该项指标的变化表明地方政府需要高校去服务地方的期待更加强烈，与此同时，也可以明显地看出地方政府对高校的控制权是很强烈的，并且控制的力度也在逐步增强。 第三，绩效考核指标体系的针对性不断提高。田纳西州绩效考核政策于1979年开始实施，当时只有1套绩效考核指标体系，考核既适用于四年制高校，又适合于两年制高校。这样的考核指标缺少针对性。所以在1982—1987年这一周期中及其之后的各轮考核周期中，对于四年制的高校和两年制的高校分别设计了绩效考核指标体系，进行了分类管理。[4]
田纳西州绩效考核指标体系是第一个实际应用于现实高校中的考核体系，因此之后进行绩效考核的州政府都会参考田纳西州政府绩效考核指标体系。田纳西州绩效拨款政策的成功，主要就是由于田纳西州绩效考核指标体系的设计科学化、系统化，并且不断地优化绩效拨款政策，使其发挥绩效拨款的最大化、最优化。
三、美国公立高校绩效拨款体系对我国的启示
田纳西州绩效拨款指标体系的不断优化，以及绩效拨款政策变迁背后的原因分析，体现了高校绩效拨款政策可以有效促进高校的竞争，让高校不断地发展和壮大。田纳西州高等教育绩效拨款政策的成功经验，对于我国高等教育绩效拨款政策的制订、执行、考核和应用具有十分重要的借鉴意义。
（一）高等教育的发展要坚持内部问责和外部问责有机统一
事物的发展是内外因共同作用的结果，内因通过外因起作用。高等教育的发展离不开外界环境的监督和制约，然而最重要的还是要在高等教育机构内部形成有效的问责机制。通过绩效拨款的形式，虽然在一定程度上能够促进高校改革教学方法、提高教学质量和教学效率，但是它只是一种外在的客观的被动的问责形式，外因还需要通过内在的自覺的主动的内部问责产生更好的效果。然而，任何新生事物都会面临质疑和非议，美国高等教育领域在实施绩效拨款的初期，也受到了诸多质疑，认为高等教育领域的外部问责和内部提升、教学效率和教学质量之间存在着不可调和的鸿沟，教学效率的提升显然会降低教育教学质量。然而，从实质上讲，外部问责和内部问责虽然在外在的形式上有所区别，但是其内在的目标却表现出高度的一致性，两者都是为了促进高校教育教学质量的进一步提升。在拟定绩效拨款政策阶段，要充分做好与高校之间的沟通和宣传工作，让各高校行政工作人员、教师等利益相关者清楚地了解到绩效拨款政策的实施是与学校改进质量、提高效率、兼顾公平一脉相承的。
（二）建立并完善有第三方参与的高等教育绩效拨款机制
在制订和执行绩效拨款政策的过程中，要积极建立并完善有第三方参与的体制机制，积极引导社会力量参与其中。美国公立高校绩效拨款的顺利开展其主要原因之一就是教育中介机构和慈善机构的大力推进，他们直接参与了绩效拨款的2.0版本制订与实施。在我国，伴随着政府职能的转变及教育领域“管办评”的分离，我们需要重新厘定大学、社会、政府之间的关系，规范政府对高等教育的治理边界，引导利益相关者是高校的合理期待，合理规范不同层次、不同类型大学所担负的使命。除此以外，我国高等教育发展中，社会力量的参与显得较为单薄，虽然有部分高等教育的中介机构，其也是仅仅停留在学术沟通与交流层面，对大学的内部管理也是很少参与。
（三）绩效拨款政策的制订要确保政策的稳定性和灵活性
高等教育政策是高等教育治理体系当中的重要一环，其政策本身具有稳定性和灵活性的特点。现行的高等教育政策要想更好地服务于高等教育发展，必须合理把握稳定性和灵活性之间的关系。高等教育政策对高等教育的发展具有极强的导向性，因此，在制订政策之前要做好充分的调研和科学的论证，同时还要有一定的预测性，如此便能使高校真正理解政策的深刻内涵，调动所有资源，集中发力，实现目标。除此之外，高等教育政策还具有灵活性的特征。高等教育体系要依据外部环境的变化适时进行相应的调试，尽可能发挥整体系统的最大效用。当然，高等教育政策的稳定性是灵活性的前提和基础，稳定的政策是促进高等教育内涵式发展的有力保障。
参考文献：
[1]罗新祜，陈亚艳.美国高等教育绩效拨款政策的变迁——基于支持者联盟框架的分析[J].比较教育研究，2017（5）：79-87.
[2]罗新祜，陈亚艳.美国高等教育绩效拨款政策：缘起、主要内容和面临的挑战[J].中国高等教育评估，2015（3）：56-62.
[3]DAUGHTER K J，NATOW R S，JONSES S M. The Politic origins of Performance Funding 2.0 in Indiana，Ohio and Tennessee：Theoretical Perspective and Comparisons with Performance Funding 1.0[EB/OL].（2009-05-06） [2015-08-28].Http：//ccrc.tc.columbia.edu/media/k2/.attachments/political-origns-performance-funding-2.0.pdf.
[4]罗新祜，陈亚艳.高等教育绩效拨款政策的历史嬗变：以美国两个州为例[J].复旦教育论坛，2016（2）：99-106.
责任编辑：景辰
关键词：美国公立高校 绩效拨款 田纳西州
中图分类号：G649 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2019）07-0163-03
一、美国公立高校绩效拨款的缘起
从1970年开始，在国家财政资金紧张、问责制制度逐渐推行并且普遍应用的大环境下，美国各级政府开始对本辖区内高等教育的绩效考核问题倍加关注。田纳西州最早关注高等教育绩效问题，并对此实行有效措施予以回应。1979年，在田纳西州高等教育委员会的推动下，高等教育绩效拨款首先在田纳西州率先进行试点，并且取得了令人赞叹的成绩。在高等教育现实财政困境的现实冲突下，在田纳西州绩效拨款政策的成功示范推动下，上世纪90年代初，在田纳西州、密苏里州、南卡罗来纳州和佛罗里达州等州也相继实行了绩效拨款政策。[1]
截至2018年6月，美国已经有26个州推行了高等教育绩效拨款政策。每个州都根据国家的具体政治、经济和文化背景，采用田纳西州高等教育绩效拨款政策作为基础，逐步形成多元化的高等教育绩效拨款政策体系，在政策启动、政策实施、评估指标和筹资方式等方面呈现出不同的特点，如表1所示。
如果从政策的啟动和实施情况来看，高等教育绩效拨款政策主要分为两种类型——委托授权型（规定型）和非委托授权型（非规定型）。在委托授权型（规定型）的州，国家的法律机构对高等教育绩效拨款制度有着至高无上的行使权，国家的法律机构制约着绩效拨款数额以及绩效评价指标体系的制订，仅仅把一些无关轻重的方面留给各个州进行自我制订，高等教育方面管理机构和大学校长并没有实质性的权利。如南卡罗来纳州和佛罗里达州等。在非委托授权型（非规定型）的州，不需要国家法律机构的制约与授权，高等教育管理机构、系统官员和大学校长等可以自主制订政策和进行绩效考核指标的确立，有着相当的自由权利，可以进行独立拨款，自己决定着拨款的数额，主要代表是田纳西州和密苏里州等。
就评价指标来说，有一些州的评价主体为高等教育协调机构和高校代表，如南卡罗来纳州和佛罗里达州等。有一些州的评价主体为高等教育协调机构、企业和立法机构代表，如田纳西州和密苏里州等。适用范围均为4年制和2年制高校指标分类设计。评价成功标准也不一致。
就财政拨款的分配特点而言，绩效拨款可以分为下列三种类型，分别为竞争型、非竞争型和混合型。竞争型绩效拨款方式的典型代表是南卡罗来纳州，也就是说，在州政府财政拨款数额一定的情况下，绩效考核较好的学校获得的资金相对较多，反之则会减少，因此竞争性的特点在该州的学校之间体现较为明显。而田纳西州则采取非竞争型的绩效拨款方式，绩效拨款的奖励性质更为突出。还有一些州的绩效拨款属于混合型绩效拨款，也就是说高等教育绩效拨款资采取组合方式，由竞争型项目和非竞争型项目共同构成。
二、美国田纳西州公立高校绩效拨款体系
（一）田纳西州绩效拨款的历史沿革
1979年，田纳西州成为第一个将一部分国家高等教育资金用于高等教育的州，其不是基于学生人数，而是基于机构绩效，特别是在提高学生学习成果方面。在那一年，田纳西州高等教育委员会制订了一项政策，允许公立两年和四年制学校有机会获得高达教育教学部分和一般预算2%的预算补充，以开展以下活动：（1）获得可认证的认证学术课程；（2）调查应届生、应届毕业生和/或社区成员/雇主评估他们对学院的学术课程和学生服务的满意度；（3）对学院的学术课程进行同行评审。
田纳西州绩效资金的标准自1979年以来已进行了多次修订，进行了为期8次的考核，每5年为一个周期，除了1997年到2000年是特例为一个周期。随着委员会对其自愿绩效资金计划在促进提高机构质量方面的价值越来越有信心，与该政策相关的预算补充从每个机构年度教学预算的2%，1983年增加到5%，1987年提升至达到5.45%。
由于田纳西州高等教育委员会首次提出了针对学生学习和课程质量证据的财政激励措施，其他四分之三的州和所有区域认证协会都呼吁各机构证明其对使用公共资金的责任。
（二）田纳西州高等教育绩效拨款评价指标体系
美国高等教育绩效拨款政策评估指标体系作为评估实施和拨款计算的直接依据以及绩效拨款政策的核心内容，能够直接反映绩效政策的目标价值。田纳西州因其推行绩效政策时间最早，田纳西州绩效评价指标体系被其他各州效仿。因此，本文首先考察田纳西州高等教育绩效拨款评价指标体系的嬗变过程，以例证说明美国高等教育绩效评价体系的变迁。
田纳西州历年高等教育绩效指标评价体系由专业检查、通识教育测评、专业认证、满意度调查、专业教育测评、学生转学、交接情况、州战略计划和目标、就业情况以及质量提升举措等15项指标组成。[2]其中，4个核心项目包括专业认证、专业教育测评、通识教育测评和满意度调查。[3]这些绩效指标项目基础为量化的数据，并由第三方专业评估机构进行评价，因此，所得到的结果较为客观、真实，具有较强的可靠性，明显的区分度，并且能够较真实可靠地体现高等学校的产出成果。
其次，有些指标的权重发生了明显的变化，例如高校需要服务地方这一指标的权重得到重视，分数也由原来的5分激增至25分，该项指标的变化表明地方政府需要高校去服务地方的期待更加强烈，与此同时，也可以明显地看出地方政府对高校的控制权是很强烈的，并且控制的力度也在逐步增强。 第三，绩效考核指标体系的针对性不断提高。田纳西州绩效考核政策于1979年开始实施，当时只有1套绩效考核指标体系，考核既适用于四年制高校，又适合于两年制高校。这样的考核指标缺少针对性。所以在1982—1987年这一周期中及其之后的各轮考核周期中，对于四年制的高校和两年制的高校分别设计了绩效考核指标体系，进行了分类管理。[4]
田纳西州绩效考核指标体系是第一个实际应用于现实高校中的考核体系，因此之后进行绩效考核的州政府都会参考田纳西州政府绩效考核指标体系。田纳西州绩效拨款政策的成功，主要就是由于田纳西州绩效考核指标体系的设计科学化、系统化，并且不断地优化绩效拨款政策，使其发挥绩效拨款的最大化、最优化。
三、美国公立高校绩效拨款体系对我国的启示
田纳西州绩效拨款指标体系的不断优化，以及绩效拨款政策变迁背后的原因分析，体现了高校绩效拨款政策可以有效促进高校的竞争，让高校不断地发展和壮大。田纳西州高等教育绩效拨款政策的成功经验，对于我国高等教育绩效拨款政策的制订、执行、考核和应用具有十分重要的借鉴意义。
（一）高等教育的发展要坚持内部问责和外部问责有机统一
事物的发展是内外因共同作用的结果，内因通过外因起作用。高等教育的发展离不开外界环境的监督和制约，然而最重要的还是要在高等教育机构内部形成有效的问责机制。通过绩效拨款的形式，虽然在一定程度上能够促进高校改革教学方法、提高教学质量和教学效率，但是它只是一种外在的客观的被动的问责形式，外因还需要通过内在的自覺的主动的内部问责产生更好的效果。然而，任何新生事物都会面临质疑和非议，美国高等教育领域在实施绩效拨款的初期，也受到了诸多质疑，认为高等教育领域的外部问责和内部提升、教学效率和教学质量之间存在着不可调和的鸿沟，教学效率的提升显然会降低教育教学质量。然而，从实质上讲，外部问责和内部问责虽然在外在的形式上有所区别，但是其内在的目标却表现出高度的一致性，两者都是为了促进高校教育教学质量的进一步提升。在拟定绩效拨款政策阶段，要充分做好与高校之间的沟通和宣传工作，让各高校行政工作人员、教师等利益相关者清楚地了解到绩效拨款政策的实施是与学校改进质量、提高效率、兼顾公平一脉相承的。
（二）建立并完善有第三方参与的高等教育绩效拨款机制
在制订和执行绩效拨款政策的过程中，要积极建立并完善有第三方参与的体制机制，积极引导社会力量参与其中。美国公立高校绩效拨款的顺利开展其主要原因之一就是教育中介机构和慈善机构的大力推进，他们直接参与了绩效拨款的2.0版本制订与实施。在我国，伴随着政府职能的转变及教育领域“管办评”的分离，我们需要重新厘定大学、社会、政府之间的关系，规范政府对高等教育的治理边界，引导利益相关者是高校的合理期待，合理规范不同层次、不同类型大学所担负的使命。除此以外，我国高等教育发展中，社会力量的参与显得较为单薄，虽然有部分高等教育的中介机构，其也是仅仅停留在学术沟通与交流层面，对大学的内部管理也是很少参与。
（三）绩效拨款政策的制订要确保政策的稳定性和灵活性
高等教育政策是高等教育治理体系当中的重要一环，其政策本身具有稳定性和灵活性的特点。现行的高等教育政策要想更好地服务于高等教育发展，必须合理把握稳定性和灵活性之间的关系。高等教育政策对高等教育的发展具有极强的导向性，因此，在制订政策之前要做好充分的调研和科学的论证，同时还要有一定的预测性，如此便能使高校真正理解政策的深刻内涵，调动所有资源，集中发力，实现目标。除此之外，高等教育政策还具有灵活性的特征。高等教育体系要依据外部环境的变化适时进行相应的调试，尽可能发挥整体系统的最大效用。当然，高等教育政策的稳定性是灵活性的前提和基础，稳定的政策是促进高等教育内涵式发展的有力保障。
参考文献：
[1]罗新祜，陈亚艳.美国高等教育绩效拨款政策的变迁——基于支持者联盟框架的分析[J].比较教育研究，2017（5）：79-87.
[2]罗新祜，陈亚艳.美国高等教育绩效拨款政策：缘起、主要内容和面临的挑战[J].中国高等教育评估，2015（3）：56-62.
[3]DAUGHTER K J，NATOW R S，JONSES S M. The Politic origins of Performance Funding 2.0 in Indiana，Ohio and Tennessee：Theoretical Perspective and Comparisons with Performance Funding 1.0[EB/OL].（2009-05-06） [2015-08-28].Http：//ccrc.tc.columbia.edu/media/k2/.attachments/political-origns-performance-funding-2.0.pdf.
[4]罗新祜，陈亚艳.高等教育绩效拨款政策的历史嬗变：以美国两个州为例[J].复旦教育论坛，2016（2）：99-106.
责任编辑：景辰