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中国的经济改革像乘上了直升机，印度的经济改革像老牛拉车。有人认为，造成如此巨大差别的一个重要原因是印度的联邦制使得联邦政府的改革措施在地方有令不行，据此而埋怨联邦制不利于印度的经济改革。我认为，应该全面评价印度联邦制对印度经济改革的影响。
应该承认，印度联邦制的确使得印度经济改革的进程比较缓慢。在印度议会民主制的联邦制下，各个邦政府的立法、行政、司法等权限比较大，再加上经济改革的一个重要内容就是分权授权，更增加了邦政府手中的权力。恰恰时光进入上世纪90年代，国大党一统天下的局面彻底结束，很多邦政府掌握在与国大党持不同政见的非国大党手中，所以，国大党拉奥政府的很多改革措施在地方得不到迅速的贯彻实施。1991年开始的改革直到1994年后才在全国形成气候。就管理体制的改革来讲，改革一年以后，邦政府也没有采取相应的措施，许多工业家观察到，在邦一级根本没有自由化的征兆。在经济改革的头两年，反对经济改革的声音非常刺耳，不断发生反对经济改革的群众抗议。直到1994年，全印实用经济研究会在其调查报告中认定，在全印只有两个邦，马哈拉施特拉和古吉拉特，把自由化放在头等重要的位置。直到1995年，生活在偏僻角落的人民似乎没有受到联邦政府经济改革的些许影响，从而使偏远地区少数部族的自治运动没有能够通过经济改革得到缓解。而且，直到1996年，人们在印度各邦所看到的“经济改革的全部含义也只是围绕着一个主题——投资”。
而且，联邦制使得某些改革措施变形扭曲，甚至使联邦政府的良好愿望在基层落空。如义务教育、社会福利安全网、扫贫等基础设施建设的计划补贴资金，往往半数以上被邦政府挪用，引起人民对改革的误会和不满，认为拉奥改革只顾增长不管公正，只为中上层资产阶级服务。其实，在1993年上半年之前，拉奥政府也没有忽视穷人，但由于各邦财政赤字在改革后加重，联邦政府的财政拨款往往被挪作他用，没有达到联邦政府的目的。在拉奥政府执政的后三年，国家对乡村发展的财政拨款比头两年增加了两倍至三倍。然而政治腐败又一次使联邦政府的良好愿望落空。结果，拉奥下台时，全国上下一致抱怨拉奥政府的经济改革忽视穷人，没有实现联合国号召的“人的面孔的改革”。
但是，细心地观察一下印度经济改革的进程，我们可以发现，联邦制是有利于自由化经济改革的。
第一，在印度半集权式的联邦制下，有些时候，邦政府不得不接受联邦政府的任何决策，承担经济改革的政治负担，不可能完全抵制中央的决定。因为邦政府作为邦内各种利益集团的协调者以及联邦政府利益与邦政府利益的协调者，他们必须发挥平衡的作用，他们不可能激烈地反对或赞同联邦政府的经济改革，但是他们必须接受联邦政府的政策，应付中央政策在邦内带来的各种问题和各方面影响。例如，1993年上半年联邦政府宣布实行公路运输的商品化，提高汽油价格以相对减轻政府的补贴，引起全国范围的卡车司机大罢工，由于司机关心的主要问题是邦际过境税，而邦政府最接近基层人民，所以．司机罢工的怒火基本上是朝向各个邦政府的，是由各个邦政府替联邦政府承担解决的。
第二，自由化的经济改革使各个邦政府均有利可得。因为改革措施的具体实行毕竟要靠邦政府，中央权力必然随之下放，所以，尽管各邦对联邦政府的独断颇有微词，但他们却可以利用下放的权力自行其是，还是乐意接受联邦政府的自由化改革政策。此外，联邦政府通过为某些邦的某些政治精英提供新的发财致富的机会，以买得和平与改革措施的推行。当然这在某种程度上助长了腐败，导致拉奥时期腐败的加剧。如，1992年石油部决定将汽油产品和家用煤气的零售商的选择权下放，1993年拉贾斯坦邦石油筛选局由此而诞生，但不久就被指控腐败。然而此项改革措施已经由此在该邦推行了下去，并对其他邦起了一种示范效应。
第三，联邦制下，不同利益集团的分化有利于联邦政府改革政策的推行。某些政策可能对某个邦有利，而对别的邦则不利，但至少每一个邦都可以在某些改革领域获得收益(一般来讲，一项改革措施只有一两个邦受益)。利益的不一致尽管使改革措施遇到了阻力，但最终妨碍了各邦的联合，使得地方反对改革的力量成不了气候。西孟加拉邦共产党政府的态度的变化最可以鲜明地说明这一点。改革之初，拉奥政府废除货运衡平法时，该邦首席部长巴苏在1992年10月23日牵头召集了一次邦首席部长会议要联合反对拉奥政府的经济改革政策，被拉奥和国大党的首席部长们看做是一次潜在的政治叛乱。然而到1995年联邦政府的钢铁增殖税法推出，西孟加拉受益颇丰，于是，巴苏致信给其他非国大党邦政府，言称每个邦都应该保护和追求自己的利益，而不应该联合其他邦来反对联邦政府的改革政策，同年，巴苏宣布降低西孟加拉的邦际货物过境税。再比如，咖啡业的市场化改革，1992年允许咖啡种植者在自由市场上出售其30％的收成，1993年自由出售的比例上升到50％，1995年完全自由化，在这个过程中，逐步尝到甜头的邦如卡那塔卡对此项改革越来越欢迎，改革的阻力也就越来越小。由此可见，利益的分化使联邦政府循序渐进地将改革措施推行下去。
而且，联邦制能够促进自由化经济改革。
首先，各邦意见不一、邦际纷争的混乱，有利于联邦政府当机立断，做出大胆的改革决定。比如，拉奥政府的自由化经济改革决心把印度纳人全球化的发展潮流，1992年准备签署乌拉圭回合谈判的协议，由以前关贸总协定的合同国之一，变成即将成立的世界贸易组织的正式成员国之一。结果，各邦反应不一，一些经济较发达的邦热烈拥护，一些经济落后的邦坚决反对。1992年12月卡那塔卡地区的1000多名农场主有组织地袭击了当地的种子局，并向当地的跨国公司发出最后通牒，要他们关闭价值7000万卢比的种子生产厂。一个月以后，他们又向其他五家从事种子业务的跨国公司发出通碟。这些行动使拉奥政府遭到了美国大使的抗议，他要求拉奥政府向他们道歉。这些运动自称“种子坚持真理运动”。1993年7月12日他们又袭击了卡吉尔的种子工厂，坚持司瓦德西运动是惟一的答案。然而，马哈拉施特拉邦和旁遮普邦的大农场主认为，印度加入世贸组织可以使他们以国际市场的价格出口农产品，所以，公开支持拉奥政府的决定。1993年3月他们有成千上万的人在新德里集会，声援当可尔(Dunkel)农业协议中的自由贸易条款，指责那些全盘否定当可尔协议的人不是真正的农场主，是一些既得利益者。在这纷乱争执不休的时刻，1994年拉奥政府当机立断，自行决定印度签署乌拉圭回合协议，加入世贸组织。
其次，印度的联邦制可以纠正联邦政府某些经济改革政策的偏颇，使得改革平稳进行下去。这一点又突出表现在各邦对拉奥全球化改革行动的反应上。全球化是一把双韧剑，既给发展中国家带来很多机遇，也给发展中国家带来很大的挑战，1996年的亚洲金融危机就是全球化给亚洲国家带来的祸害。这场危机严重冲击了亚洲国家的经济发展，东南亚首当其冲，因为东南亚完全融入了全球化的发展浪潮，印度所受冲击非常轻，这不能不归功于印度政府对全球化的谨慎态度。印度政府能够采取谨慎态度的一个重要原因就是许多邦政府对全球化的怀疑和抵制。1994年关贸总协定的乌拉圭回合谈判结束，拉奥政府决定印度加入世界贸易组织。1995年拉奥总理试图说服人民院同意修改印度的专利法，以使印度的知识产权法符合世贸组织的条例，但失败了。在印度，立法必须通过人民院和邦立法会的同意，人民院是由邦立法会成员选举组成，而1995年国大党在很多邦的选举失利，所以，拉奥要修改一项很有争议的法案是非常困难的。而且，乌拉圭回合的协议不仅仅涉及贸易，而且涉及与贸易相关的服务、投资、知识产权、环境、劳动力等其他方面。这其中，很多地方涉及到邦的权限，这在印度上下引起了激烈的反应，三个邦：拉贾斯坦、奥里萨、泰米尔那，都以联邦政府侵犯了他们所独有的权利、违背了宪法的基本原则而起诉到高等法院。他们的行动得到了一个以退休法官为主体的组织——公民委员会的支持，该委员会认为联邦政府的行为的确违背了宪法关于条约签署权的分权规定。结果，在法院的判决还没有下来之前，印度人民院就已经拒绝通过某些协定的执行立法，激起美国的不满。在90年代，美国多次单方面使用惩罚性的超级301和特级301条款制裁不严格执行专利保护制度的印度，印度政府也多次据理力争。
直到1996年亚洲金融危机爆发，高等法院也没有就各邦的上诉作出判决结果，很多邦没有认真执行世贸组织的协议，印度也就没有完全陷入全球化的浪潮。联邦制的运转机制避免和减轻了印度的一场灾难，使改革不至于大起大落，稳健地继续下去。
最后，最为重要的是，联邦制在促使印度经济改革的持续、完整性方面，发挥了关键的作用。直至21世纪，拉奥起始的轰轰烈烈的经济改革几经几届不同政党执政的政府仍然在继续。在联合国向发展中国家推出的结构调整计划的实施中，非洲国家不是半途而废，就是几乎完全失败，而印度的结构调整计划持续的时间之长是非常突出的，而且也是比较富有成效的。对此，印度的联邦制功不可没。从拉奥政府推行经济改革的方式来看，联邦制还是有利于经济改革政策的推行的。经济改革没有邦政府的支持是无法成功的。对这一点拉奥政府还是能够认识到的。根据一些印度学者的研究，与拉吉夫时期的改革相反，拉奥的自由化改革在国大党内遇到的阻力很小，几乎是消失了。
但是，拉奥执政时期，国大党控制的邦政府很少，不过半数，在这种情形下，虽有犹豫但已决心改革的拉奥政府不能等取得各邦的一致同意再进行经济改革，所以，拉奥没有召集各邦首席部长及相关部长的会议、没有书面征求各邦对改革政策的意见，也没有到人民中间去做大规模的宣传鼓动工作，在通过政府内阁的批准后就单方面从中央级强制向全印推行自由化经济改革。
拉奥政府这种带有强迫性的自上而下的方式严重挫伤了邦政府、尤其是地方精英、反对党的自尊心，使得地方上的人民更加不理解、不接受，结果自由化改革应该带来的积极性没有出现，前期的经济改革在邦内遇到了很大的阻挠。但是，1993年下半年后，拉奥政府的经济改革从表面来看似乎力度和幅度均减小，改革的进程缓慢下来，与此相反，各邦政府的改革却活跃起来，各反对党包括印共和印度人民党等在各邦竞选中纷纷明确表示支持并继续进行经济改革。1993年下半年尤其是1994年，印度很多报刊杂志刊载了各邦首席部长支持并推行经济改革的讲话，有的政党如民众党在邦的议会选举中将全球化纳入其竞选的象征，对改革速度的缓慢不满，这就证明联邦制的体制使拉奥的经济改革已经深入人心。1996年拉奥下台，印度政府几经更换，然而经济改革的道路一直没有改弦更张。时至今日，印度人民党执政的联邦政府仍然是沿着拉奥经济改革的道路在深入。
事实胜于雄辩。90年代印度的经济增长率像竹子一样年年拔高，从1％到7％，经济实力稳步增强。进入21世纪，印度彻底了摆脱了“印度式的增长率”，要使21世纪的最初十年成为“印度发展的十年”。
总之，对于联邦制对印度经济改革的影响，我们既不能全盘否定，也不能全盘肯定。应该说，无论从眼前还是从长远的观点来看，联邦制对印度经济改革的影响是利大于弊的，其作用是积极的；联邦制尽管使得联邦政府的改革政策有可能被扭曲或变形，也不可能在全印迅速统一实行，造成经济改革的进展比较缓慢，但扭曲的同时可能纠正联邦政府指导的某些偏颇和脱离各邦实际的弊病，而且，邦政府根本不可能扭转也不会背离改革的基本原则和方向，联邦政府的改革政策在全印的实行也只是时间问题。时间换来了印度的民主和稳定发展。
（作者单位：山东省人事厅）
应该承认，印度联邦制的确使得印度经济改革的进程比较缓慢。在印度议会民主制的联邦制下，各个邦政府的立法、行政、司法等权限比较大，再加上经济改革的一个重要内容就是分权授权，更增加了邦政府手中的权力。恰恰时光进入上世纪90年代，国大党一统天下的局面彻底结束，很多邦政府掌握在与国大党持不同政见的非国大党手中，所以，国大党拉奥政府的很多改革措施在地方得不到迅速的贯彻实施。1991年开始的改革直到1994年后才在全国形成气候。就管理体制的改革来讲，改革一年以后，邦政府也没有采取相应的措施，许多工业家观察到，在邦一级根本没有自由化的征兆。在经济改革的头两年，反对经济改革的声音非常刺耳，不断发生反对经济改革的群众抗议。直到1994年，全印实用经济研究会在其调查报告中认定，在全印只有两个邦，马哈拉施特拉和古吉拉特，把自由化放在头等重要的位置。直到1995年，生活在偏僻角落的人民似乎没有受到联邦政府经济改革的些许影响，从而使偏远地区少数部族的自治运动没有能够通过经济改革得到缓解。而且，直到1996年，人们在印度各邦所看到的“经济改革的全部含义也只是围绕着一个主题——投资”。
而且，联邦制使得某些改革措施变形扭曲，甚至使联邦政府的良好愿望在基层落空。如义务教育、社会福利安全网、扫贫等基础设施建设的计划补贴资金，往往半数以上被邦政府挪用，引起人民对改革的误会和不满，认为拉奥改革只顾增长不管公正，只为中上层资产阶级服务。其实，在1993年上半年之前，拉奥政府也没有忽视穷人，但由于各邦财政赤字在改革后加重，联邦政府的财政拨款往往被挪作他用，没有达到联邦政府的目的。在拉奥政府执政的后三年，国家对乡村发展的财政拨款比头两年增加了两倍至三倍。然而政治腐败又一次使联邦政府的良好愿望落空。结果，拉奥下台时，全国上下一致抱怨拉奥政府的经济改革忽视穷人，没有实现联合国号召的“人的面孔的改革”。
但是，细心地观察一下印度经济改革的进程，我们可以发现，联邦制是有利于自由化经济改革的。
第一，在印度半集权式的联邦制下，有些时候，邦政府不得不接受联邦政府的任何决策，承担经济改革的政治负担，不可能完全抵制中央的决定。因为邦政府作为邦内各种利益集团的协调者以及联邦政府利益与邦政府利益的协调者，他们必须发挥平衡的作用，他们不可能激烈地反对或赞同联邦政府的经济改革，但是他们必须接受联邦政府的政策，应付中央政策在邦内带来的各种问题和各方面影响。例如，1993年上半年联邦政府宣布实行公路运输的商品化，提高汽油价格以相对减轻政府的补贴，引起全国范围的卡车司机大罢工，由于司机关心的主要问题是邦际过境税，而邦政府最接近基层人民，所以．司机罢工的怒火基本上是朝向各个邦政府的，是由各个邦政府替联邦政府承担解决的。
第二，自由化的经济改革使各个邦政府均有利可得。因为改革措施的具体实行毕竟要靠邦政府，中央权力必然随之下放，所以，尽管各邦对联邦政府的独断颇有微词，但他们却可以利用下放的权力自行其是，还是乐意接受联邦政府的自由化改革政策。此外，联邦政府通过为某些邦的某些政治精英提供新的发财致富的机会，以买得和平与改革措施的推行。当然这在某种程度上助长了腐败，导致拉奥时期腐败的加剧。如，1992年石油部决定将汽油产品和家用煤气的零售商的选择权下放，1993年拉贾斯坦邦石油筛选局由此而诞生，但不久就被指控腐败。然而此项改革措施已经由此在该邦推行了下去，并对其他邦起了一种示范效应。
第三，联邦制下，不同利益集团的分化有利于联邦政府改革政策的推行。某些政策可能对某个邦有利，而对别的邦则不利，但至少每一个邦都可以在某些改革领域获得收益(一般来讲，一项改革措施只有一两个邦受益)。利益的不一致尽管使改革措施遇到了阻力，但最终妨碍了各邦的联合，使得地方反对改革的力量成不了气候。西孟加拉邦共产党政府的态度的变化最可以鲜明地说明这一点。改革之初，拉奥政府废除货运衡平法时，该邦首席部长巴苏在1992年10月23日牵头召集了一次邦首席部长会议要联合反对拉奥政府的经济改革政策，被拉奥和国大党的首席部长们看做是一次潜在的政治叛乱。然而到1995年联邦政府的钢铁增殖税法推出，西孟加拉受益颇丰，于是，巴苏致信给其他非国大党邦政府，言称每个邦都应该保护和追求自己的利益，而不应该联合其他邦来反对联邦政府的改革政策，同年，巴苏宣布降低西孟加拉的邦际货物过境税。再比如，咖啡业的市场化改革，1992年允许咖啡种植者在自由市场上出售其30％的收成，1993年自由出售的比例上升到50％，1995年完全自由化，在这个过程中，逐步尝到甜头的邦如卡那塔卡对此项改革越来越欢迎，改革的阻力也就越来越小。由此可见，利益的分化使联邦政府循序渐进地将改革措施推行下去。
而且，联邦制能够促进自由化经济改革。
首先，各邦意见不一、邦际纷争的混乱，有利于联邦政府当机立断，做出大胆的改革决定。比如，拉奥政府的自由化经济改革决心把印度纳人全球化的发展潮流，1992年准备签署乌拉圭回合谈判的协议，由以前关贸总协定的合同国之一，变成即将成立的世界贸易组织的正式成员国之一。结果，各邦反应不一，一些经济较发达的邦热烈拥护，一些经济落后的邦坚决反对。1992年12月卡那塔卡地区的1000多名农场主有组织地袭击了当地的种子局，并向当地的跨国公司发出最后通牒，要他们关闭价值7000万卢比的种子生产厂。一个月以后，他们又向其他五家从事种子业务的跨国公司发出通碟。这些行动使拉奥政府遭到了美国大使的抗议，他要求拉奥政府向他们道歉。这些运动自称“种子坚持真理运动”。1993年7月12日他们又袭击了卡吉尔的种子工厂，坚持司瓦德西运动是惟一的答案。然而，马哈拉施特拉邦和旁遮普邦的大农场主认为，印度加入世贸组织可以使他们以国际市场的价格出口农产品，所以，公开支持拉奥政府的决定。1993年3月他们有成千上万的人在新德里集会，声援当可尔(Dunkel)农业协议中的自由贸易条款，指责那些全盘否定当可尔协议的人不是真正的农场主，是一些既得利益者。在这纷乱争执不休的时刻，1994年拉奥政府当机立断，自行决定印度签署乌拉圭回合协议，加入世贸组织。
其次，印度的联邦制可以纠正联邦政府某些经济改革政策的偏颇，使得改革平稳进行下去。这一点又突出表现在各邦对拉奥全球化改革行动的反应上。全球化是一把双韧剑，既给发展中国家带来很多机遇，也给发展中国家带来很大的挑战，1996年的亚洲金融危机就是全球化给亚洲国家带来的祸害。这场危机严重冲击了亚洲国家的经济发展，东南亚首当其冲，因为东南亚完全融入了全球化的发展浪潮，印度所受冲击非常轻，这不能不归功于印度政府对全球化的谨慎态度。印度政府能够采取谨慎态度的一个重要原因就是许多邦政府对全球化的怀疑和抵制。1994年关贸总协定的乌拉圭回合谈判结束，拉奥政府决定印度加入世界贸易组织。1995年拉奥总理试图说服人民院同意修改印度的专利法，以使印度的知识产权法符合世贸组织的条例，但失败了。在印度，立法必须通过人民院和邦立法会的同意，人民院是由邦立法会成员选举组成，而1995年国大党在很多邦的选举失利，所以，拉奥要修改一项很有争议的法案是非常困难的。而且，乌拉圭回合的协议不仅仅涉及贸易，而且涉及与贸易相关的服务、投资、知识产权、环境、劳动力等其他方面。这其中，很多地方涉及到邦的权限，这在印度上下引起了激烈的反应，三个邦：拉贾斯坦、奥里萨、泰米尔那，都以联邦政府侵犯了他们所独有的权利、违背了宪法的基本原则而起诉到高等法院。他们的行动得到了一个以退休法官为主体的组织——公民委员会的支持，该委员会认为联邦政府的行为的确违背了宪法关于条约签署权的分权规定。结果，在法院的判决还没有下来之前，印度人民院就已经拒绝通过某些协定的执行立法，激起美国的不满。在90年代，美国多次单方面使用惩罚性的超级301和特级301条款制裁不严格执行专利保护制度的印度，印度政府也多次据理力争。
直到1996年亚洲金融危机爆发，高等法院也没有就各邦的上诉作出判决结果，很多邦没有认真执行世贸组织的协议，印度也就没有完全陷入全球化的浪潮。联邦制的运转机制避免和减轻了印度的一场灾难，使改革不至于大起大落，稳健地继续下去。
最后，最为重要的是，联邦制在促使印度经济改革的持续、完整性方面，发挥了关键的作用。直至21世纪，拉奥起始的轰轰烈烈的经济改革几经几届不同政党执政的政府仍然在继续。在联合国向发展中国家推出的结构调整计划的实施中，非洲国家不是半途而废，就是几乎完全失败，而印度的结构调整计划持续的时间之长是非常突出的，而且也是比较富有成效的。对此，印度的联邦制功不可没。从拉奥政府推行经济改革的方式来看，联邦制还是有利于经济改革政策的推行的。经济改革没有邦政府的支持是无法成功的。对这一点拉奥政府还是能够认识到的。根据一些印度学者的研究，与拉吉夫时期的改革相反，拉奥的自由化改革在国大党内遇到的阻力很小，几乎是消失了。
但是，拉奥执政时期，国大党控制的邦政府很少，不过半数，在这种情形下，虽有犹豫但已决心改革的拉奥政府不能等取得各邦的一致同意再进行经济改革，所以，拉奥没有召集各邦首席部长及相关部长的会议、没有书面征求各邦对改革政策的意见，也没有到人民中间去做大规模的宣传鼓动工作，在通过政府内阁的批准后就单方面从中央级强制向全印推行自由化经济改革。
拉奥政府这种带有强迫性的自上而下的方式严重挫伤了邦政府、尤其是地方精英、反对党的自尊心，使得地方上的人民更加不理解、不接受，结果自由化改革应该带来的积极性没有出现，前期的经济改革在邦内遇到了很大的阻挠。但是，1993年下半年后，拉奥政府的经济改革从表面来看似乎力度和幅度均减小，改革的进程缓慢下来，与此相反，各邦政府的改革却活跃起来，各反对党包括印共和印度人民党等在各邦竞选中纷纷明确表示支持并继续进行经济改革。1993年下半年尤其是1994年，印度很多报刊杂志刊载了各邦首席部长支持并推行经济改革的讲话，有的政党如民众党在邦的议会选举中将全球化纳入其竞选的象征，对改革速度的缓慢不满，这就证明联邦制的体制使拉奥的经济改革已经深入人心。1996年拉奥下台，印度政府几经更换，然而经济改革的道路一直没有改弦更张。时至今日，印度人民党执政的联邦政府仍然是沿着拉奥经济改革的道路在深入。
事实胜于雄辩。90年代印度的经济增长率像竹子一样年年拔高，从1％到7％，经济实力稳步增强。进入21世纪，印度彻底了摆脱了“印度式的增长率”，要使21世纪的最初十年成为“印度发展的十年”。
总之，对于联邦制对印度经济改革的影响，我们既不能全盘否定，也不能全盘肯定。应该说，无论从眼前还是从长远的观点来看，联邦制对印度经济改革的影响是利大于弊的，其作用是积极的；联邦制尽管使得联邦政府的改革政策有可能被扭曲或变形，也不可能在全印迅速统一实行，造成经济改革的进展比较缓慢，但扭曲的同时可能纠正联邦政府指导的某些偏颇和脱离各邦实际的弊病，而且，邦政府根本不可能扭转也不会背离改革的基本原则和方向，联邦政府的改革政策在全印的实行也只是时间问题。时间换来了印度的民主和稳定发展。
（作者单位：山东省人事厅）