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为保证建设中国特色社会主义总布局的展开，总任务的实现，面对当前国家由建设小康社会向全面建成小康社会转型所面临的改革、发展、稳定的严峻考验，继十一届三中全会、特别是党的十五大将依法治国作为党的治国方略，依法治国逐步得到推进后，党的十八大继往开来，不仅对全面推进依法治国进行了全面部署，同时，对领导者执政能力的提升提出了更高的要求，即领导者要提高“运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。从某种意义上说，能否在理论上和认识上充分把握十八大的精神实质，对于切实推动领导者执政思维的转变、执政能力的提升，全面推进依法治国，巩固好改革开放的成果，有效化解“四大危险”，实现经济社会的转型，具有重大的现实意义。为此，我们必须充分认识十八大提出提高领导者运用法治思维能力的必要性和紧迫性，深入理解“法治思维”所蕴含的深刻内涵，探索提高领导者运用法治思维和法治方式的根本途径和方法。
一、法治思维是衡量领导者执政能力的新要求、新高度
1.法治思维能力是顺应人民意愿对领导者执政能力提出的新要求、新高度。党的十八大中关于“提高领导者善于运用法治思维和法治方式的能力”的要求，是依据全面建成小康社会的目标和人民意愿对领导者执政能力提出的新要求。十八大明确将科学发展观同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想一道，作为党必须长期坚持的指导思想。与传统的经济社会发展模式相比，科学发展在更大程度依赖于法治，其必然要求领导者的法律思维和法律素质与法治建设的进程相协调，与经济社会发展的需要相适应。科学发展中的“以人为本”，不是“人治”传统中的“民为邦本”，而是法治意义上的以人民为本，即发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。科学发展要求领导者从传统的“人治”思维模式中彻底解放出来，深刻理解社会主义法治理念的价值内涵，深刻认识社会主义法治的实质是人民依法治权，自觉提高运用法律思维和法律方式的能力，以顺应时代的要求、人民意愿的要求。
2.法治思维能力是破解改革、发展、稳定难题之道。改革、发展、稳定是转型关键期各级党员领导干部在工作中面临的三大考验。长期以来，如何把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度有机统一起来是领导者面临的执政难题和挑战。实践表明，改革、发展、稳定三者关系处理得当，就能总揽全局，保证经济社会的顺利发展；处理不当，则可能导致发展止步、改革倒退、社会动荡。当前，我国经济社会既处于“黄金发展期”、“转型关键期”，又处在“矛盾凸显期”，改革发展稳定总体局势良好，但也面临着许多新情况新问题，尤其面临着两个“失衡”的考验，即自然生态失衡和社会政治生态失衡，改革进入深水区，各种利益面临调整。要化解发展、改革与稳定的矛盾，推动经济社会又好又快地协调发展，必须将发展、改革、稳定统一于法治之下。法治是民主政治的制度化，法律的制定过程就是一个充分博弈的过程，法律的实施过程也就是一个实现公平与正义的过程。法治才能使改革中不同利益的博弈取舍无限接近公平合理的最佳目标，进而为经济社会的发展提供稳定、和谐的发展环境。因此，能否协调好、处理好发展、改革、稳定的关系，关键是领导干部能否真正掌握法治思维与法治方式，通过建立完善和严格执行法律制度实现民主决策、依法决策、科学决策，让人民群众更多地参与到经济社会发展的各项决策中来，让政府的决策更多地体现法治的精神和法治的要求。从这个意义上说，法治思维和法治方式才是领导者破解改革、发展、稳定难题之道。
3.法治思维能力是党的执政方式转变对执政能力提出的新要求。进入新世纪，随着世界范围的经济现代化、全球化、政治民主化进程的推进，随着中国改革的深入和社会主义市场经济的深化，中国社会发生着深刻而巨大的变化，党的执政环境面临着重大考验。从国家层面看，在现代化转型过程中，一方面，国家推动了现代化的进程，促进了经济的增长。另一方面，由于利益格局和社会结构的大变动，不仅使原来的各种社会矛盾集中暴露，同时也滋生着新的矛盾与冲突。而且，问题的复杂性在于，现代化进程不仅破坏传统结构、拉开贫富差距、加剧社会分化，还往往唤醒民众的自我意识，使之在不断扩大的规模上被动员起来。它不断地提高着民众的期望值和需求标准，以致远远超出了经济发展所能给予满足的现实能力和基本限度。这个时候，依靠传统政治权威的力量来驾驭和掌控国家的政治全局，从而实现社会变革中保持政治稳定已远远不行，而必须建立以理性的法治为合法性基础的现代政治权威。[1]近代政治发展的经验表明，宪政民主已成为文明国家政治建设与发展的价值取向，宪政已成为人类治理国家的最佳模式选择。建立起以理性的法治为合法性基础的现代政治权威，是使政治发展走向稳定变迁轨道的选择。走向依法治国，全面推进依法治国，是我们党面对执政环境的变化作出的顺应形势、顺应社会发展的执政方式的转型，也是党的历史责任和使命。可以说，提出确立依法执政的领导方式，是中国共产党的领导走向现代化、民主化、法治化的一个伟大里程碑，同时也是对全党提出的历史性战略任务。党的执政方式的转变，必然要求党和政府的各级领导者必须树立法治意识，学会并善于运用法治思维和法治方式推动改革的深化，处理各种复杂的矛盾。因此，法治思维能力是党的执政方式转变对领导者执政能力提出的更高、更新的要求。
二、领导干部的法治思维能力亟待再提升
改革开放30多年来，我国在推进依法治国、建设法治政府方面取得了长足的进步，2010年社会主义法律体系的建立，使有法可依的问题基本上得到解决，领导干部群体的法治意识也有了很大的提高。但同时，随着我国经济社会发展进入转型的关键期，在处理经济社会发展转型中出现的各种困难和复杂矛盾时，也暴露出有法不依、执法不严、违法不究的问题，存在领导干部法治意识与社会转型形势不相适应，法治思维尚未成为一种自觉，需要进一步提高的问题。从2010至2012年笔者持续对县处级领导干部进行的法治意识问卷调研（有效样本1000份），以及近年被曝光的政府部门个别领导干部履行职责时违法甚至犯罪的案件，部分领导干部发表的诸如“没有强拆就没有新中国”、“不要拿法律当挡箭牌”的雷人语录中不难看出，领导干部的法治思维能力亟待进一步提高。突出表现在： 1.法律虚无主义和法律工具论在领导干部中仍有一定的市场。长期以来，受封建法律文化和前苏联的法律文化的影响，在对待法的本质和作用问题上，一直存在着简单的、实用主义工具论的观念，加之现行法律对权力监督的有限性，使一些领导干部对法律还缺乏全面、正确的认识；在对待权与法的关系上，有相当部分领导干部，不论是在认识上，或是不自觉的行为表现上都反映出，把法律视为约束普通人的行为、限制其权利的工具，而对于权力者来说是辅助其管理的工具。这极大地曲解了法治的应有之意，放大或夸大了法律的工具论价值，忽略甚至否定了法的公平正义的本质价值，直接导致在行使公权力中，部分领导干部漠视公理以及人们最基本的权利存在，使正当利益得不到保护，甚至遭到损害，如花钱买平安，为了追求政绩，为了发展经济不惜以牺牲环境与公民的健康为代价等等。
2.权力本位，忽视公民的基本权利。由于对法及法治理念缺乏宏观的、整体性把握，同时，缺乏法治精神，加之受特权思想的影响，有些领导干部权力本位思想根深蒂固，对公民基本权利不够尊重甚至漠视。具体表现是：只对“上”负责（“上”代表上级领导即权力），不对“下”负责（“下”代表普通公民即权利），领导干部脱离群众，甚至有时官与民的矛盾激化。[2]
3.有相当部分领导者尚未建立起对法律的信仰。从笔者2010-2012年对县处级领导干部的法治意识调研问卷反映，有39.5% 的被调查者仍然认为“法律不管用”，而其余多数人对实现法治国家寄期望较高，但对当前法制建设实践的评价不高，表现出对法治发展的未来深深的忧虑；还有5.1%的被调查者认为依法办事只是口号，实际工作中坚持不了；15.5%的被调查者表示会迎合领导意图办事。法律信仰是人们对法的一种认同感和归依感，是法律得以存在的灵魂。它既是提高公民法律素质的前提，也是法治社会建立的前提。一个国家要实现法治化，就必须有足够的社会公众尊重、认可和接受法律，没有社会公众的尊重、认可和接受，即没有社会公众对法律的信仰，法律就会丧失稳定性、权威性，犹如一纸空文，法治就会沦为人治。而法律信仰和法律信心的缺乏直接导致了领导干部在遇到其他压力时，坚持依法办事的原则性不强，遇到外来压力时往往放弃适用法律。[3]
4.领导干部群体对法律知识的掌握跟不上形势发展的需要。总体看，当前领导干部已经充分认识到法律知识对于做好领导工作的重要性，认为有必要把具备相应的法律素质作为任用干部的基本条件。但是，对要求领导干部必须学习法律和应掌握的法律法规重视还不够。对法律知识的学习不深入，特别是对宪法、立法法等涉及法治根本问题的认识不够，对有些重要问题的理解存在严重的偏差，不扎实，有重形式而轻实效的倾向。
5.领导干部法律意识有所提高，但观念尚显落后，自觉运用法治思维和法治方式的习惯尚未养成。经过多年的普法教育和法制建设的实践，领导干部的法律心理渐趋成熟，在立法目的、守法的内涵等一些重要问题上，有了较为理性的认识。但是，就高层次的法律意识——法律观念来讲，情况还不尽如人意。笔者调查中，接受调查的领导干部中仅有67.3%的人认为，在依法治国的前提下应该树立宪法和法律的最高权威，还有比例不小的人（8%）持有“法律的权威不能大于人的权威，尤其不能大于最高领导人的权威”这样一种人治论的观点。对于权与法的关系，仍有30.5% 的领导干部认为“权大于法”或“平分秋色”；而对于“党性”和“法律意识”的关系，有11.4% 的领导干部认为“党性”应高于“法律意识”，另有37.3% 的党员干部认为“党性”应与“法律意识”并重。这表明很多领导干部心目中尚未树立起法律权威，权大于法、党大于法的思想在部分领导干部群体中仍存在。可见，“中华人民共和国的一切权力属于人民”的宪法原则，以及“国家公务员手中的权力是人民通过法律授予的”这样的法治观念在一些领导干部心目中还有待加强。
三、领导者法治思维建构的基本法治理念再认识
所谓“法治思维”，是指执政者在法治理念的基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程。法治思维建立在对法治的内涵、理念的明确认识和深刻理解的基础上，是以合法性为判断起点而以公平正义为判断重点的一种逻辑推理方式。执政者只有具备法治思维，才具有自觉地运用法治方式治国理政的能力。针对上述表现，结合全面建成小康社会、建设法治国家，以及夺取中国特色社会主义新胜利的基本要求，现代领导者应重点提高对以下几方面法治理念的认识：
1.“宪法法律至上”理念。从“风能太阳能国有化”、“乌木之争”等事件所引发的热议，我们不仅看到了立法方、司法方、舆论以及民众在公共资源领域的博弈中，社会公众的法治意识和维权意识的迅速提升；另一方面，我们也看到了公权力在行使立法权、执法权、司法权等各环节中对宪法法律的忽视。“宪法法律至上”是法治的内在要求，这是由我国人民代表大会的基本制度所决定的，是确认和保障人民意志和利益的必然要求。在社会主义国家，人民当家作主，人民的意志和利益高于一切，我国的宪法法律体现着人民的共同意志和利益，把宪法法律放在“至上”的地位是理所当然的。否则，人民当家作主的地位就得不到保障，党的事业所追求和捍卫的人民的利益就会落空，所以，宪法法律是党的主张和人民意志的统一，是建立既有自由又有纪律、既有民主又有集中的社会制度和社会秩序的必要条件，是维护国家权力正常、合理运转，防止国家权力滥用的重要保证。2007年胡锦涛在同全国政法工作会议代表、全国大法官、大检察官座谈时提出，要坚持“宪法法律至上”的原则，这是在新的历史条件下，对社会主义法治理论的进一步深化和升华，是对马克思主义法律观的坚持、创新和新的发展。宪法法律至上，就是法律的权威至高无上，其反对的是权大于法。费孝通曾说过，“所谓人治和法治之别不在于人和法两个字上，而是在维持秩序所用的力量所依据的规范的质”。[4]人治实质是个人的意志凌驾于法律之上，个人的权威超越法律的权威。树立宪法法律至上意识，要求领导干部要切实维护国家法律的统一，坚决反对从本地区、本部门利益出发，制定和推行违反法治原则和法律具体规定的土政策、土办法，严格依法办事。 2.“尊重和保障人权”理念。保障人权是法治国家的基本义务和责任，也是各级领导干部必须履行的法律义务和责任。我国国家权力是公民权利让渡的产物，国家权力存在的价值和目的，就是为人民谋利益，保障公民权利，保障人权。进入新世纪以来，党中央提出了以人为本的科学发展观和构建社会主义和谐社会的重大战略思想，将尊重和保障人权提到了空前的高度，尊重和保障人权被庄严地载入现行宪法，成为党执政兴国的重要理念、国家根本大法的重要内容。因此，“以人为本、保障人权”是法治政府全部工作的出发点和落脚点。我国建设社会主义法治国家，就必须确立公民权利本位的价值取向，大力培育保障人权的观念。领导干部在工作中，应切实保障公民的各项法定权利，尊重人的人格与尊严，推进和加强各方面的人性化管理，解决好各种利益的相互冲突。
3.“权力有限”理念。现代法治的精髓和核心就是权力与权利均衡观，“依法控权”和“依法治官”。领导干部应当充分认识到，其代行之权力是人民授予的，整体上应受人民权利的限制，任何国家权力相对于人民权利都仅仅是一种执行权，即使在具体执法中法律授予代行权力人自由裁量权也不能否定其执法的性质；整个国家的权力配置应当和公民权利的总量保持大体平衡；领导干部在行使权力时必须树立“一切权力属于人民”、“权力有限”的观念，始终不忘权力的人民性。权力为人民所给，当为民所用，当受人民监督，为人民服务。因此，权力的行使以法律的明确授予为限，权力合法性的依据由法律认可。政治权力只有采取法律形式才具有合法性，保护民主与人权的手段不仅仅采用一般化的权力限制——选举制度和权力分立制衡制度，更重要的是在权力实际运行中形成公民权利对权力的约束机制。
4.“民主与公众参与”理念。马克思有句名言：“在民主的国家里，法律就是国王；在专制的国家里，国王就是法律。”实践证明，民主是最有利于防止由于个人专断而出现决策失误的方式和途径。民主是法治的政治基础，是社会主义法治应有之意。是否具有民主意识，可以说是衡量领导干部现代治理能力的重要价值标准。从“尊重和保障人权”写入宪法和刑事诉讼法，到形成中国特色社会主义法律体系；从扎实开展基层群众自治到实现城乡按相同人口比例选举人大代表；从积极推进政务公开到大力推进行政审批制度改革……。我国通过不断发展生产力和社会主义民主政治，有力促进了社会民主政治的发展。随着社会文化、价值观念、生活方式、制度建设、精神面貌、文明程度等方面所出现的较大变化，民主意识的逐渐深入人心，公众政治参与意识和能力的逐步提高，传统的政治和社会管理意识和方式已显得越来越不适应。因此，领导干部尤其是一把手的民主意识、民主作风、民主素质和民主能力，因直接影响到干部队伍民主意识的提高和各项民主权利的实现，直接关系到政治文明的现代化，必须与时俱进，有所改观，应将民主与公众参与的理念植根于其观念深处，从而切实以法治思维提升领导者的执政能力。
四、提高领导者法治思维能力之途径
历史经验表明，法令行则国治，法令弛则国乱。保持稳定最根本、最靠得住的是法治。因此，领导者作为推进法治实现的关键，正确的法治意识、深厚的法律知识和良好的法治思维方式是其履行领导职责的基础。领导者只有不断提高运用法治思维和法治方式的能力，才能把握形势、驾驭复杂局面，才能适应新形势、新任务的客观要求，更好地履行领导职责，解决前进中遇到的新情况、新问题、新矛盾，保证社会主义市场经济的健康发展，推动中国特色社会主义建设取得新成就。领导者提高运用法治思维能力的途径很多，主要应突出以下几个方面：
1.加强法律学习，注重法治精神养成，培育法治文化。市场经济是法治经济，在市场经济条件下，不论是价值规律的调节作用，还是政府的宏观调控作用，都离不开法律的作用，没有法治观念就难以领导好市场经济。因此，领导干部在实践中，首先，要注重法律知识和法治理论的学习。学法、知法是守法、执法的前提。加强法律知识和法治理论的学习，提高依法办事的能力，是转型关键期领导干部能否胜任工作的重要条件；其次，要注重法治精神、法治思维的养成，自觉摒弃封建专制思想，强化运用法律手段进行领导的意识，克服“以言代法”、“以权代法”的错误做法；其三，要注重法治文化的培育。培育法治文化是建设社会主义法治社会的基石。法治文化是与人治文化相对立而存在的进步文化形态，其实质和核心是一种现代人的法文化共识、价值取向和行为方式。应当通过建立依法办事的激励机制，强化尚法理念，倡导追求正义，维护正义、守法精神，使领导干部在思想上实现从“权力至上”向“宪法法律至上”的转变，尊重法律、遵守法律、信赖法律，行为上实现从人治向法治的转变。
2.注重法治观念的更新。“十二五”规划首先强调了三个转变，即从生存型向发展型的转变，从增长型向协调型的转变，从规模型向质量型的转变。这种转变提出的法律问题之一就是要解决社会发展观的正当性问题，要回答为谁服务、为谁发展、由谁分享发展的成果这些根本性问题。如果一个社会中国家制度的发展缺乏基本价值观的指引，或者仅仅从“物”的角度看问题，则有可能失去制度发展的道德基础。长期以来，我们在社会发展模式上，盲目地追求经济增长，而忽视了增长背后存在的价值观与政治道德问题。于是，借发展的名义，出现了公权力侵犯公民基本权利的现象，造成公权力与私权利的冲突，有些冲突引发了社会矛盾，甚至群体性事件。基于对历史与现实问题的综合考量，未来社会发展中，我们需要高度关注“以人为本”价值的制度化问题，使之不断成为人们的生活方式，进而成为国家政治文化的主流追求。用“权利本位意识”取代“权力至上”，革除“官本位”的积习和“官即是管”的思维，把执政理念从“管制”转变到“服务”上来，转变到服务和创造良好的发展环境上来。从这一意义上讲，未来的法治发展应更自觉地围绕着人的主体性和维护人的尊严而展开，培育权利本位意识。
3.制度导向促成法治信仰的形成。要把守法、尚法与否作为领导干部晋升或降职的重要考核标准，以制度导向促使法治信仰形成。基于培育领导干部法律信仰的需要，在制度正义配置上要把握好三个方面：第一是合理分权。合理分权包括两个层面：一是国家不同机关、部门之间职权的划分要合理，二是领导者个人与集体之间的权限划分要合理。只有做到合理分权，才能减少内耗和保证法律、政令畅通，从而使各级领导干部感受到法律的普遍约束力，并能有效地行使法律赋予的职权。第二是责与权随。在合理分权的同时，明确责任，使领导者强化责任意识，认识到法律的权威。第三是加强监督。一套合乎正义的法律制度，从其设定到运作的全过程都应该贯通保障权利与救济权利的道德与正义之品格，否则只要制度的某一环节之正义性遭到破坏就会动摇整个制度正义性的根基。 4.调整法治宣传教育重点。改革开放以来，我国卓有成效地实施了从“一五”至“六五”普法规划，这种大规模的有计划的法制宣传教育活动，对增强全民的法治意识起到了巨大的作用。但时至今日，社会成员对法律或法制已经不满足从形式上加以接受，而更主要从内容上、从法律实施的效果上评价法律法制，较之以前，其对法律或法制的态度要审慎得多，理智得多。这就不仅要求法制宣传在内容上要能够更广泛地反映广大社会成员的利益，同时，也要求法制宣传、法制教育等普法的重点和方式应有所变化，即围绕深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点，强化法治理念、法治精神的教育与传播，引导干部逐步提高法治意识，牢固树立党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的观念，树立国家一切权力属于人民的观念，树立权利和义务相统一的观念，树立在宪法和法律范围内活动的观念，树立国家尊重和保障人权的观念。
结语
提高领导者运用法治思维和法治方式的能力，是新时期、新任务、新形势对领导者能力建设提出的新要求，是领导者能力建设的重要组成部分，是一项长期、系统、艰巨的工作。当前，我国正处在经济社会转型的关键时期，国际国内形势复杂，在经济社会发展、结构调整、利益协调、矛盾和危机化解等方面面临着诸多挑战和困难，这些都要求领导干部必须具备与之相应的法治意识和能力。领导干部作为国家各项事业的组织者和管理者，其法治意识、法治思维和法律素质的高低，直接影响着领导者依法办事的能力，直接关系到依法治国方略能否顺利实施，对引导我国经济社会转型发展至关重要。因此，必须重视和解决好领导者法治意识中存在的问题，持续提高其以现代法治为核心的法治意识，提高其运用法治思维和法治方式的能力。只有这样，领导者才能对全社会发挥出应有的示范和带头作用，从而为促进全体社会成员法治文化的提高，为法治环境的营造，为我国经济社会的成功转型，实现依法治国和建设社会主义政治文明提供必要的条件。
参考文献：
[1]苏青场. 魅力型大法理型：中国共产党政治权威的演变
与推进[J]. 云南行政学院学报，2010，（4）.
[2]鄂振辉. 我国领导干部的法律理念与法治意识[J]. 北京
行政学院学报，2011，（5）.
[3]黄立清. 对党政领导干部法律意识现状的调查与思考
[J]. 理论学习，2007，（1）.
[4]费孝通. 乡土中国[M]. 北京：生活·读书·新知三联书店，
1985：49.[责任编辑：张亚茹]
一、法治思维是衡量领导者执政能力的新要求、新高度
1.法治思维能力是顺应人民意愿对领导者执政能力提出的新要求、新高度。党的十八大中关于“提高领导者善于运用法治思维和法治方式的能力”的要求，是依据全面建成小康社会的目标和人民意愿对领导者执政能力提出的新要求。十八大明确将科学发展观同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想一道，作为党必须长期坚持的指导思想。与传统的经济社会发展模式相比，科学发展在更大程度依赖于法治，其必然要求领导者的法律思维和法律素质与法治建设的进程相协调，与经济社会发展的需要相适应。科学发展中的“以人为本”，不是“人治”传统中的“民为邦本”，而是法治意义上的以人民为本，即发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。科学发展要求领导者从传统的“人治”思维模式中彻底解放出来，深刻理解社会主义法治理念的价值内涵，深刻认识社会主义法治的实质是人民依法治权，自觉提高运用法律思维和法律方式的能力，以顺应时代的要求、人民意愿的要求。
2.法治思维能力是破解改革、发展、稳定难题之道。改革、发展、稳定是转型关键期各级党员领导干部在工作中面临的三大考验。长期以来，如何把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度有机统一起来是领导者面临的执政难题和挑战。实践表明，改革、发展、稳定三者关系处理得当，就能总揽全局，保证经济社会的顺利发展；处理不当，则可能导致发展止步、改革倒退、社会动荡。当前，我国经济社会既处于“黄金发展期”、“转型关键期”，又处在“矛盾凸显期”，改革发展稳定总体局势良好，但也面临着许多新情况新问题，尤其面临着两个“失衡”的考验，即自然生态失衡和社会政治生态失衡，改革进入深水区，各种利益面临调整。要化解发展、改革与稳定的矛盾，推动经济社会又好又快地协调发展，必须将发展、改革、稳定统一于法治之下。法治是民主政治的制度化，法律的制定过程就是一个充分博弈的过程，法律的实施过程也就是一个实现公平与正义的过程。法治才能使改革中不同利益的博弈取舍无限接近公平合理的最佳目标，进而为经济社会的发展提供稳定、和谐的发展环境。因此，能否协调好、处理好发展、改革、稳定的关系，关键是领导干部能否真正掌握法治思维与法治方式，通过建立完善和严格执行法律制度实现民主决策、依法决策、科学决策，让人民群众更多地参与到经济社会发展的各项决策中来，让政府的决策更多地体现法治的精神和法治的要求。从这个意义上说，法治思维和法治方式才是领导者破解改革、发展、稳定难题之道。
3.法治思维能力是党的执政方式转变对执政能力提出的新要求。进入新世纪，随着世界范围的经济现代化、全球化、政治民主化进程的推进，随着中国改革的深入和社会主义市场经济的深化，中国社会发生着深刻而巨大的变化，党的执政环境面临着重大考验。从国家层面看，在现代化转型过程中，一方面，国家推动了现代化的进程，促进了经济的增长。另一方面，由于利益格局和社会结构的大变动，不仅使原来的各种社会矛盾集中暴露，同时也滋生着新的矛盾与冲突。而且，问题的复杂性在于，现代化进程不仅破坏传统结构、拉开贫富差距、加剧社会分化，还往往唤醒民众的自我意识，使之在不断扩大的规模上被动员起来。它不断地提高着民众的期望值和需求标准，以致远远超出了经济发展所能给予满足的现实能力和基本限度。这个时候，依靠传统政治权威的力量来驾驭和掌控国家的政治全局，从而实现社会变革中保持政治稳定已远远不行，而必须建立以理性的法治为合法性基础的现代政治权威。[1]近代政治发展的经验表明，宪政民主已成为文明国家政治建设与发展的价值取向，宪政已成为人类治理国家的最佳模式选择。建立起以理性的法治为合法性基础的现代政治权威，是使政治发展走向稳定变迁轨道的选择。走向依法治国，全面推进依法治国，是我们党面对执政环境的变化作出的顺应形势、顺应社会发展的执政方式的转型，也是党的历史责任和使命。可以说，提出确立依法执政的领导方式，是中国共产党的领导走向现代化、民主化、法治化的一个伟大里程碑，同时也是对全党提出的历史性战略任务。党的执政方式的转变，必然要求党和政府的各级领导者必须树立法治意识，学会并善于运用法治思维和法治方式推动改革的深化，处理各种复杂的矛盾。因此，法治思维能力是党的执政方式转变对领导者执政能力提出的更高、更新的要求。
二、领导干部的法治思维能力亟待再提升
改革开放30多年来，我国在推进依法治国、建设法治政府方面取得了长足的进步，2010年社会主义法律体系的建立，使有法可依的问题基本上得到解决，领导干部群体的法治意识也有了很大的提高。但同时，随着我国经济社会发展进入转型的关键期，在处理经济社会发展转型中出现的各种困难和复杂矛盾时，也暴露出有法不依、执法不严、违法不究的问题，存在领导干部法治意识与社会转型形势不相适应，法治思维尚未成为一种自觉，需要进一步提高的问题。从2010至2012年笔者持续对县处级领导干部进行的法治意识问卷调研（有效样本1000份），以及近年被曝光的政府部门个别领导干部履行职责时违法甚至犯罪的案件，部分领导干部发表的诸如“没有强拆就没有新中国”、“不要拿法律当挡箭牌”的雷人语录中不难看出，领导干部的法治思维能力亟待进一步提高。突出表现在： 1.法律虚无主义和法律工具论在领导干部中仍有一定的市场。长期以来，受封建法律文化和前苏联的法律文化的影响，在对待法的本质和作用问题上，一直存在着简单的、实用主义工具论的观念，加之现行法律对权力监督的有限性，使一些领导干部对法律还缺乏全面、正确的认识；在对待权与法的关系上，有相当部分领导干部，不论是在认识上，或是不自觉的行为表现上都反映出，把法律视为约束普通人的行为、限制其权利的工具，而对于权力者来说是辅助其管理的工具。这极大地曲解了法治的应有之意，放大或夸大了法律的工具论价值，忽略甚至否定了法的公平正义的本质价值，直接导致在行使公权力中，部分领导干部漠视公理以及人们最基本的权利存在，使正当利益得不到保护，甚至遭到损害，如花钱买平安，为了追求政绩，为了发展经济不惜以牺牲环境与公民的健康为代价等等。
2.权力本位，忽视公民的基本权利。由于对法及法治理念缺乏宏观的、整体性把握，同时，缺乏法治精神，加之受特权思想的影响，有些领导干部权力本位思想根深蒂固，对公民基本权利不够尊重甚至漠视。具体表现是：只对“上”负责（“上”代表上级领导即权力），不对“下”负责（“下”代表普通公民即权利），领导干部脱离群众，甚至有时官与民的矛盾激化。[2]
3.有相当部分领导者尚未建立起对法律的信仰。从笔者2010-2012年对县处级领导干部的法治意识调研问卷反映，有39.5% 的被调查者仍然认为“法律不管用”，而其余多数人对实现法治国家寄期望较高，但对当前法制建设实践的评价不高，表现出对法治发展的未来深深的忧虑；还有5.1%的被调查者认为依法办事只是口号，实际工作中坚持不了；15.5%的被调查者表示会迎合领导意图办事。法律信仰是人们对法的一种认同感和归依感，是法律得以存在的灵魂。它既是提高公民法律素质的前提，也是法治社会建立的前提。一个国家要实现法治化，就必须有足够的社会公众尊重、认可和接受法律，没有社会公众的尊重、认可和接受，即没有社会公众对法律的信仰，法律就会丧失稳定性、权威性，犹如一纸空文，法治就会沦为人治。而法律信仰和法律信心的缺乏直接导致了领导干部在遇到其他压力时，坚持依法办事的原则性不强，遇到外来压力时往往放弃适用法律。[3]
4.领导干部群体对法律知识的掌握跟不上形势发展的需要。总体看，当前领导干部已经充分认识到法律知识对于做好领导工作的重要性，认为有必要把具备相应的法律素质作为任用干部的基本条件。但是，对要求领导干部必须学习法律和应掌握的法律法规重视还不够。对法律知识的学习不深入，特别是对宪法、立法法等涉及法治根本问题的认识不够，对有些重要问题的理解存在严重的偏差，不扎实，有重形式而轻实效的倾向。
5.领导干部法律意识有所提高，但观念尚显落后，自觉运用法治思维和法治方式的习惯尚未养成。经过多年的普法教育和法制建设的实践，领导干部的法律心理渐趋成熟，在立法目的、守法的内涵等一些重要问题上，有了较为理性的认识。但是，就高层次的法律意识——法律观念来讲，情况还不尽如人意。笔者调查中，接受调查的领导干部中仅有67.3%的人认为，在依法治国的前提下应该树立宪法和法律的最高权威，还有比例不小的人（8%）持有“法律的权威不能大于人的权威，尤其不能大于最高领导人的权威”这样一种人治论的观点。对于权与法的关系，仍有30.5% 的领导干部认为“权大于法”或“平分秋色”；而对于“党性”和“法律意识”的关系，有11.4% 的领导干部认为“党性”应高于“法律意识”，另有37.3% 的党员干部认为“党性”应与“法律意识”并重。这表明很多领导干部心目中尚未树立起法律权威，权大于法、党大于法的思想在部分领导干部群体中仍存在。可见，“中华人民共和国的一切权力属于人民”的宪法原则，以及“国家公务员手中的权力是人民通过法律授予的”这样的法治观念在一些领导干部心目中还有待加强。
三、领导者法治思维建构的基本法治理念再认识
所谓“法治思维”，是指执政者在法治理念的基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程。法治思维建立在对法治的内涵、理念的明确认识和深刻理解的基础上，是以合法性为判断起点而以公平正义为判断重点的一种逻辑推理方式。执政者只有具备法治思维，才具有自觉地运用法治方式治国理政的能力。针对上述表现，结合全面建成小康社会、建设法治国家，以及夺取中国特色社会主义新胜利的基本要求，现代领导者应重点提高对以下几方面法治理念的认识：
1.“宪法法律至上”理念。从“风能太阳能国有化”、“乌木之争”等事件所引发的热议，我们不仅看到了立法方、司法方、舆论以及民众在公共资源领域的博弈中，社会公众的法治意识和维权意识的迅速提升；另一方面，我们也看到了公权力在行使立法权、执法权、司法权等各环节中对宪法法律的忽视。“宪法法律至上”是法治的内在要求，这是由我国人民代表大会的基本制度所决定的，是确认和保障人民意志和利益的必然要求。在社会主义国家，人民当家作主，人民的意志和利益高于一切，我国的宪法法律体现着人民的共同意志和利益，把宪法法律放在“至上”的地位是理所当然的。否则，人民当家作主的地位就得不到保障，党的事业所追求和捍卫的人民的利益就会落空，所以，宪法法律是党的主张和人民意志的统一，是建立既有自由又有纪律、既有民主又有集中的社会制度和社会秩序的必要条件，是维护国家权力正常、合理运转，防止国家权力滥用的重要保证。2007年胡锦涛在同全国政法工作会议代表、全国大法官、大检察官座谈时提出，要坚持“宪法法律至上”的原则，这是在新的历史条件下，对社会主义法治理论的进一步深化和升华，是对马克思主义法律观的坚持、创新和新的发展。宪法法律至上，就是法律的权威至高无上，其反对的是权大于法。费孝通曾说过，“所谓人治和法治之别不在于人和法两个字上，而是在维持秩序所用的力量所依据的规范的质”。[4]人治实质是个人的意志凌驾于法律之上，个人的权威超越法律的权威。树立宪法法律至上意识，要求领导干部要切实维护国家法律的统一，坚决反对从本地区、本部门利益出发，制定和推行违反法治原则和法律具体规定的土政策、土办法，严格依法办事。 2.“尊重和保障人权”理念。保障人权是法治国家的基本义务和责任，也是各级领导干部必须履行的法律义务和责任。我国国家权力是公民权利让渡的产物，国家权力存在的价值和目的，就是为人民谋利益，保障公民权利，保障人权。进入新世纪以来，党中央提出了以人为本的科学发展观和构建社会主义和谐社会的重大战略思想，将尊重和保障人权提到了空前的高度，尊重和保障人权被庄严地载入现行宪法，成为党执政兴国的重要理念、国家根本大法的重要内容。因此，“以人为本、保障人权”是法治政府全部工作的出发点和落脚点。我国建设社会主义法治国家，就必须确立公民权利本位的价值取向，大力培育保障人权的观念。领导干部在工作中，应切实保障公民的各项法定权利，尊重人的人格与尊严，推进和加强各方面的人性化管理，解决好各种利益的相互冲突。
3.“权力有限”理念。现代法治的精髓和核心就是权力与权利均衡观，“依法控权”和“依法治官”。领导干部应当充分认识到，其代行之权力是人民授予的，整体上应受人民权利的限制，任何国家权力相对于人民权利都仅仅是一种执行权，即使在具体执法中法律授予代行权力人自由裁量权也不能否定其执法的性质；整个国家的权力配置应当和公民权利的总量保持大体平衡；领导干部在行使权力时必须树立“一切权力属于人民”、“权力有限”的观念，始终不忘权力的人民性。权力为人民所给，当为民所用，当受人民监督，为人民服务。因此，权力的行使以法律的明确授予为限，权力合法性的依据由法律认可。政治权力只有采取法律形式才具有合法性，保护民主与人权的手段不仅仅采用一般化的权力限制——选举制度和权力分立制衡制度，更重要的是在权力实际运行中形成公民权利对权力的约束机制。
4.“民主与公众参与”理念。马克思有句名言：“在民主的国家里，法律就是国王；在专制的国家里，国王就是法律。”实践证明，民主是最有利于防止由于个人专断而出现决策失误的方式和途径。民主是法治的政治基础，是社会主义法治应有之意。是否具有民主意识，可以说是衡量领导干部现代治理能力的重要价值标准。从“尊重和保障人权”写入宪法和刑事诉讼法，到形成中国特色社会主义法律体系；从扎实开展基层群众自治到实现城乡按相同人口比例选举人大代表；从积极推进政务公开到大力推进行政审批制度改革……。我国通过不断发展生产力和社会主义民主政治，有力促进了社会民主政治的发展。随着社会文化、价值观念、生活方式、制度建设、精神面貌、文明程度等方面所出现的较大变化，民主意识的逐渐深入人心，公众政治参与意识和能力的逐步提高，传统的政治和社会管理意识和方式已显得越来越不适应。因此，领导干部尤其是一把手的民主意识、民主作风、民主素质和民主能力，因直接影响到干部队伍民主意识的提高和各项民主权利的实现，直接关系到政治文明的现代化，必须与时俱进，有所改观，应将民主与公众参与的理念植根于其观念深处，从而切实以法治思维提升领导者的执政能力。
四、提高领导者法治思维能力之途径
历史经验表明，法令行则国治，法令弛则国乱。保持稳定最根本、最靠得住的是法治。因此，领导者作为推进法治实现的关键，正确的法治意识、深厚的法律知识和良好的法治思维方式是其履行领导职责的基础。领导者只有不断提高运用法治思维和法治方式的能力，才能把握形势、驾驭复杂局面，才能适应新形势、新任务的客观要求，更好地履行领导职责，解决前进中遇到的新情况、新问题、新矛盾，保证社会主义市场经济的健康发展，推动中国特色社会主义建设取得新成就。领导者提高运用法治思维能力的途径很多，主要应突出以下几个方面：
1.加强法律学习，注重法治精神养成，培育法治文化。市场经济是法治经济，在市场经济条件下，不论是价值规律的调节作用，还是政府的宏观调控作用，都离不开法律的作用，没有法治观念就难以领导好市场经济。因此，领导干部在实践中，首先，要注重法律知识和法治理论的学习。学法、知法是守法、执法的前提。加强法律知识和法治理论的学习，提高依法办事的能力，是转型关键期领导干部能否胜任工作的重要条件；其次，要注重法治精神、法治思维的养成，自觉摒弃封建专制思想，强化运用法律手段进行领导的意识，克服“以言代法”、“以权代法”的错误做法；其三，要注重法治文化的培育。培育法治文化是建设社会主义法治社会的基石。法治文化是与人治文化相对立而存在的进步文化形态，其实质和核心是一种现代人的法文化共识、价值取向和行为方式。应当通过建立依法办事的激励机制，强化尚法理念，倡导追求正义，维护正义、守法精神，使领导干部在思想上实现从“权力至上”向“宪法法律至上”的转变，尊重法律、遵守法律、信赖法律，行为上实现从人治向法治的转变。
2.注重法治观念的更新。“十二五”规划首先强调了三个转变，即从生存型向发展型的转变，从增长型向协调型的转变，从规模型向质量型的转变。这种转变提出的法律问题之一就是要解决社会发展观的正当性问题，要回答为谁服务、为谁发展、由谁分享发展的成果这些根本性问题。如果一个社会中国家制度的发展缺乏基本价值观的指引，或者仅仅从“物”的角度看问题，则有可能失去制度发展的道德基础。长期以来，我们在社会发展模式上，盲目地追求经济增长，而忽视了增长背后存在的价值观与政治道德问题。于是，借发展的名义，出现了公权力侵犯公民基本权利的现象，造成公权力与私权利的冲突，有些冲突引发了社会矛盾，甚至群体性事件。基于对历史与现实问题的综合考量，未来社会发展中，我们需要高度关注“以人为本”价值的制度化问题，使之不断成为人们的生活方式，进而成为国家政治文化的主流追求。用“权利本位意识”取代“权力至上”，革除“官本位”的积习和“官即是管”的思维，把执政理念从“管制”转变到“服务”上来，转变到服务和创造良好的发展环境上来。从这一意义上讲，未来的法治发展应更自觉地围绕着人的主体性和维护人的尊严而展开，培育权利本位意识。
3.制度导向促成法治信仰的形成。要把守法、尚法与否作为领导干部晋升或降职的重要考核标准，以制度导向促使法治信仰形成。基于培育领导干部法律信仰的需要，在制度正义配置上要把握好三个方面：第一是合理分权。合理分权包括两个层面：一是国家不同机关、部门之间职权的划分要合理，二是领导者个人与集体之间的权限划分要合理。只有做到合理分权，才能减少内耗和保证法律、政令畅通，从而使各级领导干部感受到法律的普遍约束力，并能有效地行使法律赋予的职权。第二是责与权随。在合理分权的同时，明确责任，使领导者强化责任意识，认识到法律的权威。第三是加强监督。一套合乎正义的法律制度，从其设定到运作的全过程都应该贯通保障权利与救济权利的道德与正义之品格，否则只要制度的某一环节之正义性遭到破坏就会动摇整个制度正义性的根基。 4.调整法治宣传教育重点。改革开放以来，我国卓有成效地实施了从“一五”至“六五”普法规划，这种大规模的有计划的法制宣传教育活动，对增强全民的法治意识起到了巨大的作用。但时至今日，社会成员对法律或法制已经不满足从形式上加以接受，而更主要从内容上、从法律实施的效果上评价法律法制，较之以前，其对法律或法制的态度要审慎得多，理智得多。这就不仅要求法制宣传在内容上要能够更广泛地反映广大社会成员的利益，同时，也要求法制宣传、法制教育等普法的重点和方式应有所变化，即围绕深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点，强化法治理念、法治精神的教育与传播，引导干部逐步提高法治意识，牢固树立党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的观念，树立国家一切权力属于人民的观念，树立权利和义务相统一的观念，树立在宪法和法律范围内活动的观念，树立国家尊重和保障人权的观念。
结语
提高领导者运用法治思维和法治方式的能力，是新时期、新任务、新形势对领导者能力建设提出的新要求，是领导者能力建设的重要组成部分，是一项长期、系统、艰巨的工作。当前，我国正处在经济社会转型的关键时期，国际国内形势复杂，在经济社会发展、结构调整、利益协调、矛盾和危机化解等方面面临着诸多挑战和困难，这些都要求领导干部必须具备与之相应的法治意识和能力。领导干部作为国家各项事业的组织者和管理者，其法治意识、法治思维和法律素质的高低，直接影响着领导者依法办事的能力，直接关系到依法治国方略能否顺利实施，对引导我国经济社会转型发展至关重要。因此，必须重视和解决好领导者法治意识中存在的问题，持续提高其以现代法治为核心的法治意识，提高其运用法治思维和法治方式的能力。只有这样，领导者才能对全社会发挥出应有的示范和带头作用，从而为促进全体社会成员法治文化的提高，为法治环境的营造，为我国经济社会的成功转型，实现依法治国和建设社会主义政治文明提供必要的条件。
参考文献：
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[4]费孝通. 乡土中国[M]. 北京：生活·读书·新知三联书店，
1985：49.[责任编辑：张亚茹]