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近年来，自然灾害频发，给人类生命财产安全带来极大破坏，进而使灾区可持续发展进程暂时中断甚至大幅度倒退。随着中国公益慈善事业的蓬勃发展，参与自然灾害回应非政府组织（下称“NGO”）的数量及投入款物规模快速增加，其涉足的救援领域以及救援方式呈现出多元化样态。而且，水灾、凝冻、地震、泥石流、旱灾等不同自然灾害中，均出现大量NGO的身影。NGO也经历了从以前的零星规模、单打独斗、被动、懈怠回应到数量众多、联合奋战、主动、自觉回应的转变过程。在很大程度上可以说，NGO在减防灾方面发挥着越来越显著的作用，成为大量公民参与的组织化管道，是慈善爱心人士、灾民以及政府之间的重要沟通桥梁之一。
然而，就汶川地震的情况来看，在紧急救援阶段，NGO在灾害预防方面的缺失、参与灾害紧急应对能力较弱、NGO的独立品格与大灾面前迫切需要联合行动的张力、NGO的审慎决策与灾难中的快速决策之间的张力等方面面临一系列挑战；在过渡安置阶段，NGO也面临缺乏有效资源和项目的配置机制以及缺乏本土化、专业化运作的长期规划；而在灾后重建阶段，尽管一些外来组织仍在坚持，一些本土组织得以培育和发展，但也经历了大量外来NGO的撤出潮。因此，总结NGO参与自然灾害回应及其效果如何，对于建立政府与NGO共同应对自然灾害合作机制的建立，对于NGO如何提升人道主义援助的能力以及实现人类社会的可持续发展均不无裨益。
中国扶贫基金会参与了紧急救援、过渡安置、灾后重建三个阶段的灾害救援工作。第一个阶段中，主要工作围绕筹集、发放物资为主。第二个阶段的工作主要是援建活动板房，而在灾后重建阶段，中国扶贫基金会开展了基础设施建设、青少年社会心理项目（包括面向NGO招投标）、民乐村生计发展、爱心包裹、小额信贷、营养餐、孤儿助养、新长城、圆梦操场、5·12论坛暨公益项目交流展示会等11个项目。截至2010年4月30 日，中国扶贫基金会接受抗震救灾到账资金和物资为487308840.39元(含汶川地震救灾专项资金)。
如前所述，汶川地震伊始，NGO或在后方或直接进入灾区，在筹集款物、生命救援、搭建信息平台、发放物资、输送志愿者等方面做出了很大贡献。与参与灾害救援工作的大多数NGO相比，中国扶贫基金会有两个显著特点：一、该组织经过多年发展，具有较强的公信力和筹集款物能力。例如，从2008年5月12日到12月31日，中国扶贫基金会接受并定向用于汶川地震灾区的捐赠款物就达到3.03亿元。这为其响应灾区需求提供了坚实物质保障。二、该组织有救灾宗旨，设有紧急救援项目部以及备灾仓库，也有一套自然灾害突发预案、招投标经验、物资发放流程以及监测评估办法。这对高效、有效使用救灾款物提供了问责保证。例如，在紧急救援阶段，为了将筹集的物资发放到迫切需要的灾民手中，中国扶贫基金会监测了全部23个接收救援物资县(市)中的15个县市，监测物资发放地区占发放物资全部地区的65.2%；监测了全部153个物资发放批次的56个批次，监测物资发放批次比例占全部批次的36.6%；监测了全部6910万元耐用品中的4420万元，监测发放价值物资比例占全部物资总价值的63.9%。监测结果显示，在监测到的56批物资中，有53批物资都发到了灾民手中，物资批次到位率为94.6％；监测应到位物资价值6910万元，而实际到位物资价值6799万元，物资的价值到位率为98.40％。其中，对因天气或路况等原因造成的未发放的三批物资，中国扶贫基金会责成物资接收方尽快发放。正是因为这两个原因，中国扶贫基金会募集了大量款物，使广大灾民受益。
在过渡安置阶段，作为最早倡导并实施活动板房援建的公益机构之一，中国扶贫基金会2008年5月17日就提出这一主张，6月底已在都江堰等地建成灾区的第一批板房。在整个阶段，中国扶贫基金会募集善款在灾区援建了大量过渡安置板房社区，安置了数以千计的灾区人民；建成的数十所板房学校惠及学生数万名。援建的总面积达570.85平方米的六处畜牧药品仓库，使黑水县、都江堰、汉元、茂县、广元、绵竹等六地的危险药品得以妥善安置保存。由于有较好的备灾准备以及严格的招投标程序，中国扶贫基金会援建的板房每平方米均价在400～500元左右，最低为282.98元。鉴于灾情的严重性以及紧急救援告一段落，2008年6月，该组织将抗震救灾办改为灾后重建办，直接负责基建、青少年社会心理以及民乐村生计发展。该办公室于2011年“5·12”三周年之前才撤销。同时，2008年6月10日至7月7日，中国扶贫基金会组织专家对灾区三省进行了灾后重建需求调查。
在随后的灾后重建阶段，中国扶贫基金会更是倾其全力，将常规项目与专门针对灾害开发的非常规项目同时在灾区实施。常规项目主要包括基础设施项目、小额信贷项目、孤儿助养项目、新长城高中助学项目以及圆梦操场项目等。基础设施项目流程及操作能力在此次地震救援中得到大幅完善和提升，小额信贷项目针对灾民住房、创业需求进行了灵活改变。除此之外，其他常规项目在灾区、非灾区之间，灾前、灾后之间变化不大，均有一系列操作流程。非常规项目主要包括从国际美慈组织引进的青少年社会心理项目以及中国扶贫基金会开发的爱心包裹项目、营养餐项目、民乐村生计发展项目等。
截至2010年12月31日，中国扶贫基金会已执行的项目遍及四川、陕西和甘肃三个省的85个县（区、市、特区），覆盖国家确定的10个极重灾县（区、市）中的全部；41个重灾县（区、市）中的34个，覆盖比例为82.9%；186个普通灾县（区、市）中的40个，覆盖比例为21.5%。在产出方面，中国扶贫基金会的公益项目受益人口超过158万人。这体现了一个有救灾宗旨的大型发展扶贫类NGO的能力与责任。在响应汶川灾害的三年中，中国扶贫基金会的项目有以下突出特点。
（1）灵活性。无论是紧急救援、过渡安置还是灾后重建，中国扶贫基金会都能根据实际需要，灵活、及时调整项目目标，满足灾区多元需求，充分体现了NGO的优势。例如，鉴于灾后重建的长期性，中国扶贫基金会成为最早在灾区建设板房的公益机构之一；面对灾后重建中大量的住房贷款需求，中国扶贫基金会中和农信公司及时调整面向贫困农户的联保小额贷款机制，启动了无担保的安居贷款业务。一旦民众的住房需求基本得到满足，安居贷款业务停止，继而让灾民增产增收的创业贷款业务大规模开展。爱心包裹项目也能针对不同群体需求及时调整包裹内容。
（2）程序保证。不论紧急救援物资的发放监测、基础设施建设完善的操作流程还是小额信贷严密的过程监控，都开发出一套项目操作流程。
（3）成本低。中国扶贫基金会汶川地震救援项目中，计提项目执行费仅占到抗震救灾募集款物总额的6.27%。如果按照已支出比例来看，项目执行费只占到募集款物总额的4.94%，人员费用仅占1.88%。这在以运作为主的基金会中都是比较低的。
（4）严格的问责机制。项目执行费低倒在其次，可贵的是该组织公开透明的问责机制。除了财务审计，还组织捐赠人、媒体甚至网友回访，从而使项目运作做到了公开透明。
（5）善于学习、善于创新。在响应汶川自然灾害过程中，除了成功复制国际美慈的青少年心理干预经验，中国扶贫基金会还开发出爱心包裹、小额信贷安居贷款和创业贷款、民乐村生计发展等创新性项目。这都是中国扶贫基金会敢于创新的体现，在很大程度上提升了组织核心竞争力。
（6）强调项目的可持续性和可复制性。例如，青少年社会心理项目、小额信贷项目等等。青少年社会心理项目简单易学，效果显著。通过我们的定量研究发现，与某极重灾区县的学生心理干预项目相比，中国扶贫基金会的青少年心理项目在创伤后应激障碍（PTSD）、抑郁两个消极指标上，除了“高警觉性”这个维度，后者的其余指标都明显低于前者，而在创伤后成长（PTG）和复原力两个积极指标上，后者的所有指标都明显高于前者。据我们所知，由于该项目效果好、便于推广，该项目已经在灾区干部群众等群体中被复制、被推广。
（7）专业性和志愿性相结合。通过贯穿三个阶段的项目运作，项目产出和执行管理费等数据均充分展示了中国扶贫基金会高效、专业和敬业精神。尽管借助了志愿者力量，但对实施绝大部分基础设施建设、青少年社会心理项目以及民乐村三个繁重项目的灾后重建办来说，其工作人员最多时11人，最少时仅4人；负责圆梦操场项目的仅1人，其他项目部成员也都在高负荷状态下投身公益项目。这对中国扶贫基金会来说，通过项目锻炼了一批不可多得的公益人才。
（8）有意识培育当地组织。在青少年社会心理项目以及民乐村生计项目中，中国扶贫基金会有意识通过公益项目招投标、参与式动员、进行法人登记注册等方式培育了基层民间组织，从而扩大了项目的辐射半径，为一些项目区日后开展活动奠定了组织依托。
（9）注重灾民的参与。在带动当地就业的同时，小额信贷、民乐村项目还树立了一种助人自助的理念，让灾区民众接受了公益理念，充分参与到发展项目中来。
可以说，上述中国扶贫基金会取得的经验中，部分可以为NGO乃至政府所借鉴。从客观上来看，在灾后重建的1-3年内，为了照顾普遍性公平，有些地方政府对擅长提供差异性公平的NGO持不欢迎态度。三年过去了，灾区进入发展振兴阶段。随着财政支持的力度减弱，一些地方政府官员开始渴望获得NGO的资源。灾区仍存在大量需求，大量的社会问题亟待解决。NGO除了在生计发展、环境保护、心理干预、残障人关顾、环境保护等方面发挥所长，为了在以后的灾害救援中更好发挥作用，我们认为还应当着重加强以下三个方面的工作：
（1）重点做好防灾工作。我们知道，如果灾害预防工作做得扎实全面，那将大大降低灾害对人财物的破坏。其次，在灾害发生时，政府力量、NGO救援速度再快，也不及当地社区的自救。因此，我们需要提高社区层面的救灾意识和自救能力。很多发达国家都注重这一工作，但我国政府尚未大规模开展。因此，在条件许可的前提下，中国扶贫基金会以及其他NGO应有意识地开展社区减防灾工作。具体地说，NGO可以在自然灾害频发的不同地理类型挑选一些社区进行减防灾预防工作，然后总结经验模式进行推广。
（2）搭建沟通平台。鉴于NGO的优势，一些西方发达国家已经将其纳入到整个灾害响应体系中去。政府大规模救援与灵活的NGO救援相比，恰如动脉之于毛细血管的关系。但在专业性以及大规模回应灾民能力方面，NGO的局限性显而易见。NGO之间，NGO和政府之间，都迫切需要这样的沟通平台，但这样的平台在国内还很缺乏。因此，对中国扶贫基金会这样有救灾宗旨的大型公益组织来说，最好能在自然灾害频发地区搜集当地NGO信息，建立信息库并经常更新，在必要的时候给这些组织以培训、支持。同时，也可以承担起一些小草根组织与政府沟通的任务。
（3）加大学术研究及倡导工作力度。不管在公益界还是在自然灾害回应领域，我们目前的研究和倡导远远不够。例如，中国扶贫基金会等公益组织共同举办的5·12论坛暨公益项目交流展示会产生了很大的社会反响，但是我们看到，在随后的玉树地震中，还是出现了善款汇缴事件，政府与NGO在救灾中的关系仍未理顺。因此，为了更好发挥社会倡导作用，建议一些资金雄厚的基金会继续加强相关研究。再比如，我们发现领导人去过、接触过以及媒体聚焦报道的地方及人物往往能得到很多资源，而其他没有被关注的地方、灾民得到的资源却很少。因此，公益组织应当说服捐赠者，不要在自然灾害中将定向捐赠过多投向热点地区、热点人物。否则，善款将出现边际效益递减。这也是NGO平日倡导任务的一部分。
然而，就汶川地震的情况来看，在紧急救援阶段，NGO在灾害预防方面的缺失、参与灾害紧急应对能力较弱、NGO的独立品格与大灾面前迫切需要联合行动的张力、NGO的审慎决策与灾难中的快速决策之间的张力等方面面临一系列挑战；在过渡安置阶段，NGO也面临缺乏有效资源和项目的配置机制以及缺乏本土化、专业化运作的长期规划；而在灾后重建阶段，尽管一些外来组织仍在坚持，一些本土组织得以培育和发展，但也经历了大量外来NGO的撤出潮。因此，总结NGO参与自然灾害回应及其效果如何，对于建立政府与NGO共同应对自然灾害合作机制的建立，对于NGO如何提升人道主义援助的能力以及实现人类社会的可持续发展均不无裨益。
中国扶贫基金会参与了紧急救援、过渡安置、灾后重建三个阶段的灾害救援工作。第一个阶段中，主要工作围绕筹集、发放物资为主。第二个阶段的工作主要是援建活动板房，而在灾后重建阶段，中国扶贫基金会开展了基础设施建设、青少年社会心理项目（包括面向NGO招投标）、民乐村生计发展、爱心包裹、小额信贷、营养餐、孤儿助养、新长城、圆梦操场、5·12论坛暨公益项目交流展示会等11个项目。截至2010年4月30 日，中国扶贫基金会接受抗震救灾到账资金和物资为487308840.39元(含汶川地震救灾专项资金)。
如前所述，汶川地震伊始，NGO或在后方或直接进入灾区，在筹集款物、生命救援、搭建信息平台、发放物资、输送志愿者等方面做出了很大贡献。与参与灾害救援工作的大多数NGO相比，中国扶贫基金会有两个显著特点：一、该组织经过多年发展，具有较强的公信力和筹集款物能力。例如，从2008年5月12日到12月31日，中国扶贫基金会接受并定向用于汶川地震灾区的捐赠款物就达到3.03亿元。这为其响应灾区需求提供了坚实物质保障。二、该组织有救灾宗旨，设有紧急救援项目部以及备灾仓库，也有一套自然灾害突发预案、招投标经验、物资发放流程以及监测评估办法。这对高效、有效使用救灾款物提供了问责保证。例如，在紧急救援阶段，为了将筹集的物资发放到迫切需要的灾民手中，中国扶贫基金会监测了全部23个接收救援物资县(市)中的15个县市，监测物资发放地区占发放物资全部地区的65.2%；监测了全部153个物资发放批次的56个批次，监测物资发放批次比例占全部批次的36.6%；监测了全部6910万元耐用品中的4420万元，监测发放价值物资比例占全部物资总价值的63.9%。监测结果显示，在监测到的56批物资中，有53批物资都发到了灾民手中，物资批次到位率为94.6％；监测应到位物资价值6910万元，而实际到位物资价值6799万元，物资的价值到位率为98.40％。其中，对因天气或路况等原因造成的未发放的三批物资，中国扶贫基金会责成物资接收方尽快发放。正是因为这两个原因，中国扶贫基金会募集了大量款物，使广大灾民受益。
在过渡安置阶段，作为最早倡导并实施活动板房援建的公益机构之一，中国扶贫基金会2008年5月17日就提出这一主张，6月底已在都江堰等地建成灾区的第一批板房。在整个阶段，中国扶贫基金会募集善款在灾区援建了大量过渡安置板房社区，安置了数以千计的灾区人民；建成的数十所板房学校惠及学生数万名。援建的总面积达570.85平方米的六处畜牧药品仓库，使黑水县、都江堰、汉元、茂县、广元、绵竹等六地的危险药品得以妥善安置保存。由于有较好的备灾准备以及严格的招投标程序，中国扶贫基金会援建的板房每平方米均价在400～500元左右，最低为282.98元。鉴于灾情的严重性以及紧急救援告一段落，2008年6月，该组织将抗震救灾办改为灾后重建办，直接负责基建、青少年社会心理以及民乐村生计发展。该办公室于2011年“5·12”三周年之前才撤销。同时，2008年6月10日至7月7日，中国扶贫基金会组织专家对灾区三省进行了灾后重建需求调查。
在随后的灾后重建阶段，中国扶贫基金会更是倾其全力，将常规项目与专门针对灾害开发的非常规项目同时在灾区实施。常规项目主要包括基础设施项目、小额信贷项目、孤儿助养项目、新长城高中助学项目以及圆梦操场项目等。基础设施项目流程及操作能力在此次地震救援中得到大幅完善和提升，小额信贷项目针对灾民住房、创业需求进行了灵活改变。除此之外，其他常规项目在灾区、非灾区之间，灾前、灾后之间变化不大，均有一系列操作流程。非常规项目主要包括从国际美慈组织引进的青少年社会心理项目以及中国扶贫基金会开发的爱心包裹项目、营养餐项目、民乐村生计发展项目等。
截至2010年12月31日，中国扶贫基金会已执行的项目遍及四川、陕西和甘肃三个省的85个县（区、市、特区），覆盖国家确定的10个极重灾县（区、市）中的全部；41个重灾县（区、市）中的34个，覆盖比例为82.9%；186个普通灾县（区、市）中的40个，覆盖比例为21.5%。在产出方面，中国扶贫基金会的公益项目受益人口超过158万人。这体现了一个有救灾宗旨的大型发展扶贫类NGO的能力与责任。在响应汶川灾害的三年中，中国扶贫基金会的项目有以下突出特点。
（1）灵活性。无论是紧急救援、过渡安置还是灾后重建，中国扶贫基金会都能根据实际需要，灵活、及时调整项目目标，满足灾区多元需求，充分体现了NGO的优势。例如，鉴于灾后重建的长期性，中国扶贫基金会成为最早在灾区建设板房的公益机构之一；面对灾后重建中大量的住房贷款需求，中国扶贫基金会中和农信公司及时调整面向贫困农户的联保小额贷款机制，启动了无担保的安居贷款业务。一旦民众的住房需求基本得到满足，安居贷款业务停止，继而让灾民增产增收的创业贷款业务大规模开展。爱心包裹项目也能针对不同群体需求及时调整包裹内容。
（2）程序保证。不论紧急救援物资的发放监测、基础设施建设完善的操作流程还是小额信贷严密的过程监控，都开发出一套项目操作流程。
（3）成本低。中国扶贫基金会汶川地震救援项目中，计提项目执行费仅占到抗震救灾募集款物总额的6.27%。如果按照已支出比例来看，项目执行费只占到募集款物总额的4.94%，人员费用仅占1.88%。这在以运作为主的基金会中都是比较低的。
（4）严格的问责机制。项目执行费低倒在其次，可贵的是该组织公开透明的问责机制。除了财务审计，还组织捐赠人、媒体甚至网友回访，从而使项目运作做到了公开透明。
（5）善于学习、善于创新。在响应汶川自然灾害过程中，除了成功复制国际美慈的青少年心理干预经验，中国扶贫基金会还开发出爱心包裹、小额信贷安居贷款和创业贷款、民乐村生计发展等创新性项目。这都是中国扶贫基金会敢于创新的体现，在很大程度上提升了组织核心竞争力。
（6）强调项目的可持续性和可复制性。例如，青少年社会心理项目、小额信贷项目等等。青少年社会心理项目简单易学，效果显著。通过我们的定量研究发现，与某极重灾区县的学生心理干预项目相比，中国扶贫基金会的青少年心理项目在创伤后应激障碍（PTSD）、抑郁两个消极指标上，除了“高警觉性”这个维度，后者的其余指标都明显低于前者，而在创伤后成长（PTG）和复原力两个积极指标上，后者的所有指标都明显高于前者。据我们所知，由于该项目效果好、便于推广，该项目已经在灾区干部群众等群体中被复制、被推广。
（7）专业性和志愿性相结合。通过贯穿三个阶段的项目运作，项目产出和执行管理费等数据均充分展示了中国扶贫基金会高效、专业和敬业精神。尽管借助了志愿者力量，但对实施绝大部分基础设施建设、青少年社会心理项目以及民乐村三个繁重项目的灾后重建办来说，其工作人员最多时11人，最少时仅4人；负责圆梦操场项目的仅1人，其他项目部成员也都在高负荷状态下投身公益项目。这对中国扶贫基金会来说，通过项目锻炼了一批不可多得的公益人才。
（8）有意识培育当地组织。在青少年社会心理项目以及民乐村生计项目中，中国扶贫基金会有意识通过公益项目招投标、参与式动员、进行法人登记注册等方式培育了基层民间组织，从而扩大了项目的辐射半径，为一些项目区日后开展活动奠定了组织依托。
（9）注重灾民的参与。在带动当地就业的同时，小额信贷、民乐村项目还树立了一种助人自助的理念，让灾区民众接受了公益理念，充分参与到发展项目中来。
可以说，上述中国扶贫基金会取得的经验中，部分可以为NGO乃至政府所借鉴。从客观上来看，在灾后重建的1-3年内，为了照顾普遍性公平，有些地方政府对擅长提供差异性公平的NGO持不欢迎态度。三年过去了，灾区进入发展振兴阶段。随着财政支持的力度减弱，一些地方政府官员开始渴望获得NGO的资源。灾区仍存在大量需求，大量的社会问题亟待解决。NGO除了在生计发展、环境保护、心理干预、残障人关顾、环境保护等方面发挥所长，为了在以后的灾害救援中更好发挥作用，我们认为还应当着重加强以下三个方面的工作：
（1）重点做好防灾工作。我们知道，如果灾害预防工作做得扎实全面，那将大大降低灾害对人财物的破坏。其次，在灾害发生时，政府力量、NGO救援速度再快，也不及当地社区的自救。因此，我们需要提高社区层面的救灾意识和自救能力。很多发达国家都注重这一工作，但我国政府尚未大规模开展。因此，在条件许可的前提下，中国扶贫基金会以及其他NGO应有意识地开展社区减防灾工作。具体地说，NGO可以在自然灾害频发的不同地理类型挑选一些社区进行减防灾预防工作，然后总结经验模式进行推广。
（2）搭建沟通平台。鉴于NGO的优势，一些西方发达国家已经将其纳入到整个灾害响应体系中去。政府大规模救援与灵活的NGO救援相比，恰如动脉之于毛细血管的关系。但在专业性以及大规模回应灾民能力方面，NGO的局限性显而易见。NGO之间，NGO和政府之间，都迫切需要这样的沟通平台，但这样的平台在国内还很缺乏。因此，对中国扶贫基金会这样有救灾宗旨的大型公益组织来说，最好能在自然灾害频发地区搜集当地NGO信息，建立信息库并经常更新，在必要的时候给这些组织以培训、支持。同时，也可以承担起一些小草根组织与政府沟通的任务。
（3）加大学术研究及倡导工作力度。不管在公益界还是在自然灾害回应领域，我们目前的研究和倡导远远不够。例如，中国扶贫基金会等公益组织共同举办的5·12论坛暨公益项目交流展示会产生了很大的社会反响，但是我们看到，在随后的玉树地震中，还是出现了善款汇缴事件，政府与NGO在救灾中的关系仍未理顺。因此，为了更好发挥社会倡导作用，建议一些资金雄厚的基金会继续加强相关研究。再比如，我们发现领导人去过、接触过以及媒体聚焦报道的地方及人物往往能得到很多资源，而其他没有被关注的地方、灾民得到的资源却很少。因此，公益组织应当说服捐赠者，不要在自然灾害中将定向捐赠过多投向热点地区、热点人物。否则，善款将出现边际效益递减。这也是NGO平日倡导任务的一部分。