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[摘 要]改革开放以来,河南省城镇化水平加速提高,城市框架不断拉大,中原城市群发展态势良好,城乡一体化试点积极实施,城镇化体制性障碍逐步消除。但作为全国第一人口大省和农业大省,河南省城镇化水平一直大大低于全国平均水平,具体表现为:城镇化水平偏低,区域差异明显,中心城市的集聚辐射功能较弱,城镇产业支撑能力较弱,城镇基础设施供给不足(城镇规模结构不尽合理),城乡二元结构依然存在。因此,要把城市带动战略上升为河南省城镇化发展的主战略,坚持走河南特色城镇化道路,加快城镇第二、三产业发展,进一步完善服务功能,大力发展城市各项社会事业,提高城市规划和管理水平,构建有利于城镇发展与管理的体制机制,以加快城镇化进程。
[关键词]河南省;城镇化;中原城市群
[中图分类号]F127
[文献标志码]A
改革开放以来,河南省经济社会获得了长足发展,成功实现由传统农业大省向全国重要经济大省、新兴工业大省和有影响的文化大省的历史性转变,综合实力显著增强。但作为全国第一人口大省和农业大省,河南省的城镇化水平一直大大低于全国平均水平,由此带来了一系列问题,严重制约了河南省经济社会的健康发展。因此,对河南省的城镇化进程进行实证考察,揭示其中存在的问题,寻求有效的推进城镇化进程的措施,对于推进河南省城镇化进程、促进国民经济又好又快发展,具有重大现实意义和深远历史意义。
一、改革开放以来河南省城镇化发展的历史考察
1.城镇化的稳步发展阶段(1978—1991年)
1978年,党的十一届三中全会确立了“以经济建设为中心,坚持四项基本原则,坚持改革开放”(简称“一个中心两个基本点”)的指導方针,
我国经济和城镇化建设真正步入持续稳定的发展阶段。在农村改革取得阶段性成果的基础上,城市经济体制改革相继推进。1980年,国务院制定了“严格控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城镇”的城镇化发展方针,根据这一方针,河南省确定了优先发展小城镇的改革政策,并于1983年后积极实行地、市合并或撤地建市,实行市带县的新体制,发挥城市对周围地区的辐射作用,一些经济发达的县陆续改市。城市作为区域政治、经济、交通、信息及科技中心,其功能日益显现。1991年,全省国内生产总值1 046亿元,是1978年的7.4倍,年平均增长9.8%,大大高于改革开放前年均增长5.8%的速度。经济的快速、稳步发展,促进了城镇化水平的提高,全省城市数量由1978年的14个增
加到1991年27个,城市人口由599万人增加到1 525万人,占全省总人口的比重由8.5%上升到17.4%,比1978年提高了8.9个百分点。
2.城镇化的快速发展阶段(1992—2001年)
1992年党的十四大以后,我国进入了建设社会主义市场经济体制的新时期,相继对财税、金融、外贸、投资等体制进行了改革,构建了社会主义市场经济体制的基本框架。现代企业制度的改革从理论研讨进入实施阶段,国有企业从计划经济体制下解脱出来,以独立市场主体身份参与市场竞争,所有制实现形式逐渐多样化,非公有制经济开始成为我国社会主义市场经济的重要组成部分。这一时期,全省经济发展明显加快,国内生产总值的增长速度连续5年都在12%以上。随着市带县体制的逐步完善,城市综合实力进一步增强,城镇化进程步入快速发展时期。到2001年底,河南省城市数量由1991年的27个增加到38个1,在全国位居第4;城市人口达到2 334万人,比1991年增长了56.1%,占全省总人口的比重由1991年的17.4%快速上升到24.4%。
3.城镇化的迅猛推进阶段(2002年至今)
党的十六大确立了全面建设小康社会的奋斗目标,明确提出要加快城镇化进程,逐步提高城镇化水平,坚持大中小城市和小城镇协调发展,走中国特色的城镇化道路。党的十七大以科学发展观统领经济社会发展全局,提出走中国特色城镇化道路,按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则,促进大中小城市和小城镇协调发展。河南省在2001年的政府工作报告中,就提出调整城乡结构,坚持大型中心城市、中小城市和小城镇三头并举的方针,积极稳妥地推进城镇化。之后,河南省着手构建中原城市群(以郑州为中心、洛阳为副中心,包括开封、平顶山、新乡、焦作、许昌、漯河、济源、巩义、新密、禹州、新郑、偃师、荥阳、登封、舞钢、汝州、辉县、卫辉、沁阳、孟州、长葛等23个城市,34个县城,374个建制镇),规划建设郑东新区和洛南新区,统筹城乡一体化,实施中心城市带动战略,完善城镇体系,构建郑汴新区增长极等,省委、省政府立足省情,围绕全面建设小康社会、奋力实现中原崛起的总体目标,制定了加快城镇化进程的策略,明确了推进城镇化建设的指导思想、主要目标和发展重点,确定并积极推进省定26个城镇化重点县(市)和123个重点镇加快发展,加强城镇基础设施建设,深化户籍制度改革,合理调整行政区划,强化城镇产业支撑,推进了城镇化的迅猛发展。2008年底,河南省GDP 18 407.78亿元,是2001年的3.3倍;人口城镇化率达到36.0%,比2001年提高了11.6个百分点。
二、河南省城镇化发展的现状分析
1.城市经济迅猛发展,城镇化水平加速提高
2007年,全省17个地级市市区生产总值4 326.02亿元,是2000年的2.80倍。其中第一、二、三产业分别为196.35亿元、2 256.68亿元、1 72.99亿元,分别是2000年的2.17倍、2.88倍和2.83倍;第一产业占GDP比重由2000年的6.2%下降为4.5%,第二、三产业占GDP比重由2000年的93.8%上升为95.5%。城市工业呈现出生产快速增长、效益水平大幅提高的态势,整体实力明显增强。2008年河南省城镇总人口达3 573万人,比改革开放初期的1978年增加2 790万人,年均增长4.5%;比2000年增加1 372万人,年均增长6.2%。2008年全省人口城镇化率为36.0%,比1978年提高22.4个百分点,年均提高0.75个百分点,比2000年提高12.8个百分点,平均每年提高1.6个百分点。可见,河南省城镇化呈现加速发展趋势。“十五”期间河南省城镇化发展速度比全国高0.67个百分点,分别比山西、湖北、湖南高1.25、4.47、0.2个百分点,2008年河南省城镇化水平比2007年增长1.7个百分点,高于全国平均水平0.96个百分点,是改革开放以来河南城镇化发展速度最快的时期。
2.城市框架不断拉大,规模体系逐步完善
2008年底,河南省共有38个城市,其中17个省辖市、1个省直管市、20个县级市,占全国城市总量的5.8%,在全国居第4位,仅次于山东、广东和江苏,全省城市数量占中部六省城市总量的28.4%。2008年,全省38个城市建成区面积1 857平方公里,比2000年增加782平方公里,增长72
.8%,年均增长9.1%;全省17个省辖市建成区面积为1 426平方公里,比2000年增加641平方公里,增长81.7%,年均增长10.2%。就单个城市看,增加最多的是郑州市,2008年郑州建成区面积达到329平方公里,比2000年增加196平方公里,是2000年的2.47倍。2007年,全省17个省辖市共有人口1 822.28万人,较2000年增加了474.91万人。其中,郑州、洛阳两市市区非农业人口都在100万人以上,开封、平顶山、安阳、新乡、焦作、南阳、商丘7市市区非农业人口在50万～100万人之间,信阳、漯河、许昌、濮阳、鹤壁、驻马店、周口、三门峡、济源、巩义和项城11个城市市区非农业人口在20万～50万人之间,初步形成了大型中心城市、中小城市、小城镇各具特色又协调发展的格局。
3.中原城市群发展势头良好,郑汴新区增长充满希望
中原城市群是北京、武汉、济南、西安之间,半径500公里区域内城市群体规模最大、人口最密集、经济实力较强、工业化进程较快、城镇化水平较高、交通区位优势突出的城市群。2008年,中原城市群总人口3 991万人,占全省人口40.2%;城镇化水平达到43.9%,高于全省平均水平7.9个百分点。2008年中原城市群GDP 10 562.44亿元,占全省GDP的57.1%;区域地方财政一般预算收入642.45亿元,占全省的66.91%;人均GDP达到26 618元,比全省平均水平高7 025元。按照城镇化发展规律,目前中原城市群建设发展势头良好,已进入了城镇化发展的加速期,即进入了中心城市的集中发展和城市发展区域化阶段,已成为了河南省经济发展的核心区域。2009年7月,河南省人民政府出台《郑汴新区建设总体方案》,郑汴新区位于郑州市中州大道以东、开封市金明大道以西、郑州航空港以北、黄河沿岸以南区域,由郑东新区和汴西新区两个部分构成,涵盖中牟县,总面积约2 077平方公里。拟用10年时间,把郑汴新区建设成为“五区一中心”,即现代产业集聚区、现代复合型新区、对外开放示范区、环境优美宜居区和区域服务中心,成全省经济社会发展的核心增长极和改革发展综合试验区,在全省工业化和城镇化进程中发挥引领作用。
4.城乡一体化试点积极实施,统筹城乡稳步推进
随着经济社会的发展,河南省城乡一体化提速前进。2006年6月12日,河南省人民政府出台了《河南省人民政府关于加快推进城乡一体化试点工作的指导意见》,选择经濟发展较快、工业比重较大、财政保障能力较强、城镇化水平相对较高的鹤壁、济源2个省辖市和巩义、义马、舞钢、偃师、新郑等5个县级市开展城乡一体化试点工作,为全面统筹城乡发展提供经验和示范。在户籍管理制度改革方面,这些地区将改革现行户籍管理体制,取消户口的农业和非农业性质划分,以具有固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件,按照实际居住地统一登记为“居民户口”。进城落户的农民在劳动就业、计划生育、子女入学、社会保障以及经济适用住房等方面享受与城镇居民同等的待遇。
5.各项改革不断深化,城镇化体制性障碍逐步消除
为加快城镇化发展,河南省大力推进各项改革,完善促进城镇化发展的各项政策。一是积极推进投融资体制改革;二是研究出台了进一步促进城镇化快速健康发展的政策。随着各项改革的不断深化,城镇化体制性障碍逐步消除。城市基础设施建设、投融资体制和社会保障管理体制改革步伐不断加快,一批民营、外资及省外企业进入城市燃气、公交、供水、污水处理等领域;户籍改革步伐加快,城镇入户条件进一步放宽;城镇社会保障制度逐步完善,初步形成了养老、失业、医疗等多层次社会保障体系,企业职工基本养老保险实现了市级统筹;行政区划调整稳步推进,拓展了城市发展空间。
三、河南省城镇化发展存在的问题
1.城镇化发展水平偏低,区域差异明显
根据美国著名经济学家钱纳里的模型,在人均GDP达1 000美元时,城镇化水平应为63.4%。2007年,河南省人均GDP达到16 012元,已在2 000美元以上,但城镇化水平仅为34.34%,与理论值相差较远,这表明河南省城镇化总体水平低,明显低于工业化水平和经济发展速度。河南省城镇化水平地区差异明显。城镇化水平最高的地区主要集中在中原城市群区域及豫北、豫西地区,郑州、洛阳、平顶山、焦作、鹤壁、三门峡等市的城镇化率都超过35%,其中郑州市的城镇化率已达61.3%;城镇化水平低的地区主要集中在黄淮地区,商丘、周口、驻马店、信阳等市的城镇化率都低于全省的平均值;而其他地市则成为城镇化水平高低区的过渡地带。
2.城镇规模偏小,中心城市的集聚辐射功能较弱
河南省城镇规模偏小,对区域经济的总体带动力不强。根据城镇中心地理理论,特大、大、中、小城市的合理比例为1∶3∶9∶27。按照超大城市人口在400万人以上、特大城市人口在100万～400万人之间、大城市在50万～100万人之间、中等城市在20万～50万人之间、小城市在20万人以下的城市规模划分标准,2008年,河南省尚无超大城市,特大城市、大城市、中等城市、小城市数目分别为2个、7个、13个和16个,比例为1∶3.5∶6.5∶8。全省38个城市中,人口超过百万人的特大城市只有郑州、洛阳2个,省会郑州市也只有202.17万人。不难看出,河南省在城市规模上结构还不尽合理,高等级的中心城市发育不足,大城市还不够大,中小城市不仅数量少,规模也普遍偏小,城市的集聚功能和辐射功能不强,缺乏在全国具有较强竞争力和影响力的中心城市,城市对全省经济的支撑和带动作用未能充分显现出来。
3.城镇产业支撑能力较弱,对农村富余劳动力的吸纳能力有限
2007年全省17个省辖市GDP合计4 326.02亿元,占全省28.8%,人均GDP只有23 740元,比全国地级城市平均水平42 224元低18 484元,仅相当于全国地级城市平均水平的56.2%;17个省辖市市区人均地方财政一般预算收入2 438元,比全国地级城市平均水平3 781元低1 343元,仅相当于全国地级城市平均水平的64.5%,与沿海发达地区城市相比差距更大,对农村富余劳动力的吸纳能力较弱,阻碍了城镇化进程。
4.城镇化重数量重外延与轻功能轻内涵并存,城镇基础设施供给不足
近年来,河南省城市建设步伐进一步加快,但城市管理理念仍比较落后,管理方法比较粗放,往往是重建设轻管理,重地上轻地下,重形式轻内涵。有些城市规划落后,水平不高,缺乏科学性、前瞻性,“拆了建,建了拆”的现象较普遍;有些城市盲目拉大城市框架,不重视城市功能的完善和品位的提高,城市基础设施欠账较多,脏乱差的现象在一些地方依然存在;有些城市投融资体制、市政公用行业市场化改革进展缓慢,城市投融资渠道狭窄,建设资金不足,市政公用行业垄断等问题比较突出;有些城市开发建设随意性大,城市土地利用集约化程度低,土地资源浪费严重,城市承载能力和可持续发展能力较低。尽管河南省城市基础设施水平已有较大幅度的提高,投资环境不断改善,但与部分省
份乃至全国平均城市基础设施水平比较,仍有较大的差距。在表1所列7项指标中,低于全国平均水平的就有6项;与东部邻近省份山东、河北相比较,也分别有6项指标偏低;与中部的邻近省份湖北、安徽、山西相比较,有6项指标低于湖北,有4项指标低于安徽,有3项指标低于山西;与西部的临近省份陕西、四川相比较,有4项指标低于陕西,有3项指标低于四川。
5.城镇空间布局不均衡,规模结构不尽合理
目前全省城市布局集中在豫中北、豫西南经济带,共有32个,而豫东南却没有大城市,城镇发展基本呈现自北向南梯度递减态势。北中部地区、京广及陇海铁路沿线城镇发展快,空间分布比较密集,而广阔的豫东、豫南地区城镇分布零散,没有大城市,也没有具有特色的工业城市和资源型城市,全部为综合型的农业小城市,综合经济实力弱,形不成区域聚集和辐射作用,也没有自己的优势。虽然河南省已经形成了由特大城市、大城市、中等城市、小城市和县城及建制镇组成的较为完整的城市等级体系,但从总体上看,城市体系的组织水平不高,内部各城市间分工协作不够。
6.城乡二元结构依然存在,体制机制性障碍亟待破除
长期以来,我国城乡分割的政策体制极大地强化了城乡经济社会的二元结构,造成城乡政策的差异,种种有形和无形的“门槛”把大量想进城的农民拒之门外。目前,河南省为推进城镇化加快发展,已出台了一系列政策措施。但是,一些地方对城镇化的内涵及重要性认识不够,“政策棚架”现象仍然存在,大量在城市务工的农民难以融入城市,城镇化体制机制性障碍亟待破除,如户籍管理制度不利于人口聚集、土地使用权制度不利于土地集聚、就业制度阻碍劳动力流动、社会保障制度存在缺陷等。此外,随着我国市场经济和城镇化的发展,我国在计划经济体制下形成的教育、住房等一系列制度,对城镇化的羁绊越来越明显,都需要与时俱进,加快改革。
四、推进河南省城镇化发展的政策建议
1.将城市带动战略上升为河南省发展的主战略
要把城市带动战略提升到河南省发展战略体系的核心地位,作为主战略来狠抓落实。一是继续实施以“群”带动,突出抓好以郑州为中心的中原城市群建设,支持其他地区性中心城市开放开发,积极发展中小城市和小城镇,通过形成布局合理、协调发展的城镇网络体系来带动全省城镇化,促进城乡区域协调发展。二是强力推进郑汴一体化,构建郑州、开封连体城大都市,形成河南区域经济发展的核心增长极。三是打造以郑州全国综合交通枢纽、郑汴产业带、郑东新区、郑州国际物流園区以及郑州国际航空港临空产业区为主体架构的郑东都市区,作为构建河南省经济社会发展核心增长极的首要突破口。四是培育城市产业和新型业态,夯实产业基础,强化城市特别是中心城市的集聚辐射功能和产业龙
头作用。五是提升城市管理水平,完善城市服务功能,着力增强城镇综合承载力。
2.继续坚持走河南特色城镇化道路
河南省的城镇化不以牺牲农业、农村发展为代价,而是建立在农业更加先进、农村更为繁荣的基础上的城镇化,既要出色地完成中央赋予河南省保障粮食安全的重任,又要成功地走上新型工业化道路,实现经济、社会结构转型。河南省的这种城镇化模式,符合河南实际,符合十七大报告的精神,应继续坚持。一是继续坚持以工业的理念发展农业,推进农业产业化,大幅度提升农业生产效率,将大批农村劳动力从农业生产中解放出来。二是继续大力发展与农业关联密切的食品工业,拉长农业产业链条,提高农产品附加值,繁荣农村经济。三是促进人才、劳动力在城乡之间的双向流动,特别是人才由城到乡的流动,加大城市教师、医务人员、文化工作者支援农村的力度,完善鼓励高等学校和中等职业学校毕业生以及那些已积累一定资本或经验的外出打工者到农村服务、创业,为农村经济提供更多的人力、物力与社会资本,以加快农村经济结构的调整和农民收入的增加。
3.加快城镇第二、三产业发展
坚持走新型工业化道路,加快城镇工业发展。中心城市在不断推进产业结构优化升级的基础上,搞好资本、技术密集型和劳动密集型产业的协调发展。中小城市要搞好与周边城市的产业协作,按照经济分工,积极吸收中心城市转移出来的加工业,为农村富余劳动力提供就业机会。小城镇要注重为农业、农村和农民提供各种服务,吸引农业产业化龙头企业和乡镇企业在镇区集中布局,形成覆盖本地的农产品加工基地、农产品集散中心和农业信息、技术服务中心。
4.进一步完善服务功能
以完善城市路网体系、提高城市道路建设标准和路网密度为重点,建设快捷、方便、畅通、安全的综合交通运输体系。加强城镇水源工程和跨流域引水工程建设,加快自来水厂及配套管网建设和改造,增强供水能力。加强城镇污水和垃圾处理设施建设,提高污水集中处理率,推进垃圾资源化利用和产业化,促进垃圾处理无害化。继续推进城乡电网的建设和改造,提高供电可靠性。积极发展城市燃气,加快燃气管网的改造,提高城市居民燃气普及率。推进电信网、互联网、广播电视网三网融合和综合管理,实现信息网络宽带化和高速互联。合理划定城区范围内的绿化空间,建设公园绿地、环城绿化带、社区居住区绿地和风景林地,形成点、线、面结合的绿地系统。
5.大力发展城市各项社会事业
加大政府投入,拓宽资金渠道,吸引多元投资主体参与城市社会公共服务设施建设,健全城市社会公共服务体系。大力发展和逐步规范各类教育机构,继续深化教育体制改革,鼓励和支持社会力量采取多种形式办学,进一步调整城乡学校布局,优化教育资源配置,实现资源共享。建立方便、优质、高效、价廉的社区医疗保健服务网络,创造良好的就医环境。重视城镇博物馆、图书馆、展览馆、影剧院、文化活动中心等大型公共文化设施建设。抓好新闻出版和广播电视事业,丰富市民的精神生活,增强市民的文明意识。积极构建社区服务体系,创造服务周到、生活便利、环境优美、管理有序的生活环境。加强社区管理队伍建设,扩充社区管理职能,承接企事业单位、政府机关剥离的社会职能和服务职能。
6.提高城市规划和管理水平
按照以人为本、因地制宜、突出特色的原则,根据城市资源与环境承载情况、国民经济和社会发展总体规划,高标准编制城市总体规划和各类专项规划,合理确定城市规模和城市定位。健全城市管理服务机制,加强规划、建筑、房地产、园林绿化、市容环卫等方面的监查和行政执法力度,提高城市综合管理效率和服务能力。继续开展城市环境综合整治,搞好市容市貌,提高城市文明程度,增强城市吸引力。
7.构建有利于城镇发展与管理的体制机制
要进一步深化体制改革,大胆推进制度创新,完善政策体系,从根本上消除阻碍城镇化发展的各种因素,构建有利于城镇发展与管理的体制机制。一是深化户籍管理制度改革,彻底废除对农民歧视性的壁垒政策,创造条件在全省实行按实际居住地进行登记的户籍管理制度,放开对农民进城的落户限制。二是深化就业制度改革,建立统一开放、城乡一体的劳动力市场,建立覆盖城乡的就业管理服务组织体系,统筹管理城乡劳动力资源和就业工作,促进农民由农业领域向非农业领域转移。三是深化住房制度改革,高度关注低收入者尤其是外来务工者的住房问题,适当扩大经济适用住房和普通商品房建设,打破原有城镇居民的框框和居民身份限制,给进城农民以市民待遇,实行统一的城镇廉租房政策。四是深化教育制度改革,加大力度改革现行的城镇教育制度,对进城农民子女教育实行与城市市民同等待遇政策。五是深化社会保障制度改革,将进城农民纳入社保范围。
[关键词]河南省;城镇化;中原城市群
[中图分类号]F127
[文献标志码]A
改革开放以来,河南省经济社会获得了长足发展,成功实现由传统农业大省向全国重要经济大省、新兴工业大省和有影响的文化大省的历史性转变,综合实力显著增强。但作为全国第一人口大省和农业大省,河南省的城镇化水平一直大大低于全国平均水平,由此带来了一系列问题,严重制约了河南省经济社会的健康发展。因此,对河南省的城镇化进程进行实证考察,揭示其中存在的问题,寻求有效的推进城镇化进程的措施,对于推进河南省城镇化进程、促进国民经济又好又快发展,具有重大现实意义和深远历史意义。
一、改革开放以来河南省城镇化发展的历史考察
1.城镇化的稳步发展阶段(1978—1991年)
1978年,党的十一届三中全会确立了“以经济建设为中心,坚持四项基本原则,坚持改革开放”(简称“一个中心两个基本点”)的指導方针,
我国经济和城镇化建设真正步入持续稳定的发展阶段。在农村改革取得阶段性成果的基础上,城市经济体制改革相继推进。1980年,国务院制定了“严格控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城镇”的城镇化发展方针,根据这一方针,河南省确定了优先发展小城镇的改革政策,并于1983年后积极实行地、市合并或撤地建市,实行市带县的新体制,发挥城市对周围地区的辐射作用,一些经济发达的县陆续改市。城市作为区域政治、经济、交通、信息及科技中心,其功能日益显现。1991年,全省国内生产总值1 046亿元,是1978年的7.4倍,年平均增长9.8%,大大高于改革开放前年均增长5.8%的速度。经济的快速、稳步发展,促进了城镇化水平的提高,全省城市数量由1978年的14个增
加到1991年27个,城市人口由599万人增加到1 525万人,占全省总人口的比重由8.5%上升到17.4%,比1978年提高了8.9个百分点。
2.城镇化的快速发展阶段(1992—2001年)
1992年党的十四大以后,我国进入了建设社会主义市场经济体制的新时期,相继对财税、金融、外贸、投资等体制进行了改革,构建了社会主义市场经济体制的基本框架。现代企业制度的改革从理论研讨进入实施阶段,国有企业从计划经济体制下解脱出来,以独立市场主体身份参与市场竞争,所有制实现形式逐渐多样化,非公有制经济开始成为我国社会主义市场经济的重要组成部分。这一时期,全省经济发展明显加快,国内生产总值的增长速度连续5年都在12%以上。随着市带县体制的逐步完善,城市综合实力进一步增强,城镇化进程步入快速发展时期。到2001年底,河南省城市数量由1991年的27个增加到38个1,在全国位居第4;城市人口达到2 334万人,比1991年增长了56.1%,占全省总人口的比重由1991年的17.4%快速上升到24.4%。
3.城镇化的迅猛推进阶段(2002年至今)
党的十六大确立了全面建设小康社会的奋斗目标,明确提出要加快城镇化进程,逐步提高城镇化水平,坚持大中小城市和小城镇协调发展,走中国特色的城镇化道路。党的十七大以科学发展观统领经济社会发展全局,提出走中国特色城镇化道路,按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则,促进大中小城市和小城镇协调发展。河南省在2001年的政府工作报告中,就提出调整城乡结构,坚持大型中心城市、中小城市和小城镇三头并举的方针,积极稳妥地推进城镇化。之后,河南省着手构建中原城市群(以郑州为中心、洛阳为副中心,包括开封、平顶山、新乡、焦作、许昌、漯河、济源、巩义、新密、禹州、新郑、偃师、荥阳、登封、舞钢、汝州、辉县、卫辉、沁阳、孟州、长葛等23个城市,34个县城,374个建制镇),规划建设郑东新区和洛南新区,统筹城乡一体化,实施中心城市带动战略,完善城镇体系,构建郑汴新区增长极等,省委、省政府立足省情,围绕全面建设小康社会、奋力实现中原崛起的总体目标,制定了加快城镇化进程的策略,明确了推进城镇化建设的指导思想、主要目标和发展重点,确定并积极推进省定26个城镇化重点县(市)和123个重点镇加快发展,加强城镇基础设施建设,深化户籍制度改革,合理调整行政区划,强化城镇产业支撑,推进了城镇化的迅猛发展。2008年底,河南省GDP 18 407.78亿元,是2001年的3.3倍;人口城镇化率达到36.0%,比2001年提高了11.6个百分点。
二、河南省城镇化发展的现状分析
1.城市经济迅猛发展,城镇化水平加速提高
2007年,全省17个地级市市区生产总值4 326.02亿元,是2000年的2.80倍。其中第一、二、三产业分别为196.35亿元、2 256.68亿元、1 72.99亿元,分别是2000年的2.17倍、2.88倍和2.83倍;第一产业占GDP比重由2000年的6.2%下降为4.5%,第二、三产业占GDP比重由2000年的93.8%上升为95.5%。城市工业呈现出生产快速增长、效益水平大幅提高的态势,整体实力明显增强。2008年河南省城镇总人口达3 573万人,比改革开放初期的1978年增加2 790万人,年均增长4.5%;比2000年增加1 372万人,年均增长6.2%。2008年全省人口城镇化率为36.0%,比1978年提高22.4个百分点,年均提高0.75个百分点,比2000年提高12.8个百分点,平均每年提高1.6个百分点。可见,河南省城镇化呈现加速发展趋势。“十五”期间河南省城镇化发展速度比全国高0.67个百分点,分别比山西、湖北、湖南高1.25、4.47、0.2个百分点,2008年河南省城镇化水平比2007年增长1.7个百分点,高于全国平均水平0.96个百分点,是改革开放以来河南城镇化发展速度最快的时期。
2.城市框架不断拉大,规模体系逐步完善
2008年底,河南省共有38个城市,其中17个省辖市、1个省直管市、20个县级市,占全国城市总量的5.8%,在全国居第4位,仅次于山东、广东和江苏,全省城市数量占中部六省城市总量的28.4%。2008年,全省38个城市建成区面积1 857平方公里,比2000年增加782平方公里,增长72
.8%,年均增长9.1%;全省17个省辖市建成区面积为1 426平方公里,比2000年增加641平方公里,增长81.7%,年均增长10.2%。就单个城市看,增加最多的是郑州市,2008年郑州建成区面积达到329平方公里,比2000年增加196平方公里,是2000年的2.47倍。2007年,全省17个省辖市共有人口1 822.28万人,较2000年增加了474.91万人。其中,郑州、洛阳两市市区非农业人口都在100万人以上,开封、平顶山、安阳、新乡、焦作、南阳、商丘7市市区非农业人口在50万～100万人之间,信阳、漯河、许昌、濮阳、鹤壁、驻马店、周口、三门峡、济源、巩义和项城11个城市市区非农业人口在20万～50万人之间,初步形成了大型中心城市、中小城市、小城镇各具特色又协调发展的格局。
3.中原城市群发展势头良好,郑汴新区增长充满希望
中原城市群是北京、武汉、济南、西安之间,半径500公里区域内城市群体规模最大、人口最密集、经济实力较强、工业化进程较快、城镇化水平较高、交通区位优势突出的城市群。2008年,中原城市群总人口3 991万人,占全省人口40.2%;城镇化水平达到43.9%,高于全省平均水平7.9个百分点。2008年中原城市群GDP 10 562.44亿元,占全省GDP的57.1%;区域地方财政一般预算收入642.45亿元,占全省的66.91%;人均GDP达到26 618元,比全省平均水平高7 025元。按照城镇化发展规律,目前中原城市群建设发展势头良好,已进入了城镇化发展的加速期,即进入了中心城市的集中发展和城市发展区域化阶段,已成为了河南省经济发展的核心区域。2009年7月,河南省人民政府出台《郑汴新区建设总体方案》,郑汴新区位于郑州市中州大道以东、开封市金明大道以西、郑州航空港以北、黄河沿岸以南区域,由郑东新区和汴西新区两个部分构成,涵盖中牟县,总面积约2 077平方公里。拟用10年时间,把郑汴新区建设成为“五区一中心”,即现代产业集聚区、现代复合型新区、对外开放示范区、环境优美宜居区和区域服务中心,成全省经济社会发展的核心增长极和改革发展综合试验区,在全省工业化和城镇化进程中发挥引领作用。
4.城乡一体化试点积极实施,统筹城乡稳步推进
随着经济社会的发展,河南省城乡一体化提速前进。2006年6月12日,河南省人民政府出台了《河南省人民政府关于加快推进城乡一体化试点工作的指导意见》,选择经濟发展较快、工业比重较大、财政保障能力较强、城镇化水平相对较高的鹤壁、济源2个省辖市和巩义、义马、舞钢、偃师、新郑等5个县级市开展城乡一体化试点工作,为全面统筹城乡发展提供经验和示范。在户籍管理制度改革方面,这些地区将改革现行户籍管理体制,取消户口的农业和非农业性质划分,以具有固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件,按照实际居住地统一登记为“居民户口”。进城落户的农民在劳动就业、计划生育、子女入学、社会保障以及经济适用住房等方面享受与城镇居民同等的待遇。
5.各项改革不断深化,城镇化体制性障碍逐步消除
为加快城镇化发展,河南省大力推进各项改革,完善促进城镇化发展的各项政策。一是积极推进投融资体制改革;二是研究出台了进一步促进城镇化快速健康发展的政策。随着各项改革的不断深化,城镇化体制性障碍逐步消除。城市基础设施建设、投融资体制和社会保障管理体制改革步伐不断加快,一批民营、外资及省外企业进入城市燃气、公交、供水、污水处理等领域;户籍改革步伐加快,城镇入户条件进一步放宽;城镇社会保障制度逐步完善,初步形成了养老、失业、医疗等多层次社会保障体系,企业职工基本养老保险实现了市级统筹;行政区划调整稳步推进,拓展了城市发展空间。
三、河南省城镇化发展存在的问题
1.城镇化发展水平偏低,区域差异明显
根据美国著名经济学家钱纳里的模型,在人均GDP达1 000美元时,城镇化水平应为63.4%。2007年,河南省人均GDP达到16 012元,已在2 000美元以上,但城镇化水平仅为34.34%,与理论值相差较远,这表明河南省城镇化总体水平低,明显低于工业化水平和经济发展速度。河南省城镇化水平地区差异明显。城镇化水平最高的地区主要集中在中原城市群区域及豫北、豫西地区,郑州、洛阳、平顶山、焦作、鹤壁、三门峡等市的城镇化率都超过35%,其中郑州市的城镇化率已达61.3%;城镇化水平低的地区主要集中在黄淮地区,商丘、周口、驻马店、信阳等市的城镇化率都低于全省的平均值;而其他地市则成为城镇化水平高低区的过渡地带。
2.城镇规模偏小,中心城市的集聚辐射功能较弱
河南省城镇规模偏小,对区域经济的总体带动力不强。根据城镇中心地理理论,特大、大、中、小城市的合理比例为1∶3∶9∶27。按照超大城市人口在400万人以上、特大城市人口在100万～400万人之间、大城市在50万～100万人之间、中等城市在20万～50万人之间、小城市在20万人以下的城市规模划分标准,2008年,河南省尚无超大城市,特大城市、大城市、中等城市、小城市数目分别为2个、7个、13个和16个,比例为1∶3.5∶6.5∶8。全省38个城市中,人口超过百万人的特大城市只有郑州、洛阳2个,省会郑州市也只有202.17万人。不难看出,河南省在城市规模上结构还不尽合理,高等级的中心城市发育不足,大城市还不够大,中小城市不仅数量少,规模也普遍偏小,城市的集聚功能和辐射功能不强,缺乏在全国具有较强竞争力和影响力的中心城市,城市对全省经济的支撑和带动作用未能充分显现出来。
3.城镇产业支撑能力较弱,对农村富余劳动力的吸纳能力有限
2007年全省17个省辖市GDP合计4 326.02亿元,占全省28.8%,人均GDP只有23 740元,比全国地级城市平均水平42 224元低18 484元,仅相当于全国地级城市平均水平的56.2%;17个省辖市市区人均地方财政一般预算收入2 438元,比全国地级城市平均水平3 781元低1 343元,仅相当于全国地级城市平均水平的64.5%,与沿海发达地区城市相比差距更大,对农村富余劳动力的吸纳能力较弱,阻碍了城镇化进程。
4.城镇化重数量重外延与轻功能轻内涵并存,城镇基础设施供给不足
近年来,河南省城市建设步伐进一步加快,但城市管理理念仍比较落后,管理方法比较粗放,往往是重建设轻管理,重地上轻地下,重形式轻内涵。有些城市规划落后,水平不高,缺乏科学性、前瞻性,“拆了建,建了拆”的现象较普遍;有些城市盲目拉大城市框架,不重视城市功能的完善和品位的提高,城市基础设施欠账较多,脏乱差的现象在一些地方依然存在;有些城市投融资体制、市政公用行业市场化改革进展缓慢,城市投融资渠道狭窄,建设资金不足,市政公用行业垄断等问题比较突出;有些城市开发建设随意性大,城市土地利用集约化程度低,土地资源浪费严重,城市承载能力和可持续发展能力较低。尽管河南省城市基础设施水平已有较大幅度的提高,投资环境不断改善,但与部分省
份乃至全国平均城市基础设施水平比较,仍有较大的差距。在表1所列7项指标中,低于全国平均水平的就有6项;与东部邻近省份山东、河北相比较,也分别有6项指标偏低;与中部的邻近省份湖北、安徽、山西相比较,有6项指标低于湖北,有4项指标低于安徽,有3项指标低于山西;与西部的临近省份陕西、四川相比较,有4项指标低于陕西,有3项指标低于四川。
5.城镇空间布局不均衡,规模结构不尽合理
目前全省城市布局集中在豫中北、豫西南经济带,共有32个,而豫东南却没有大城市,城镇发展基本呈现自北向南梯度递减态势。北中部地区、京广及陇海铁路沿线城镇发展快,空间分布比较密集,而广阔的豫东、豫南地区城镇分布零散,没有大城市,也没有具有特色的工业城市和资源型城市,全部为综合型的农业小城市,综合经济实力弱,形不成区域聚集和辐射作用,也没有自己的优势。虽然河南省已经形成了由特大城市、大城市、中等城市、小城市和县城及建制镇组成的较为完整的城市等级体系,但从总体上看,城市体系的组织水平不高,内部各城市间分工协作不够。
6.城乡二元结构依然存在,体制机制性障碍亟待破除
长期以来,我国城乡分割的政策体制极大地强化了城乡经济社会的二元结构,造成城乡政策的差异,种种有形和无形的“门槛”把大量想进城的农民拒之门外。目前,河南省为推进城镇化加快发展,已出台了一系列政策措施。但是,一些地方对城镇化的内涵及重要性认识不够,“政策棚架”现象仍然存在,大量在城市务工的农民难以融入城市,城镇化体制机制性障碍亟待破除,如户籍管理制度不利于人口聚集、土地使用权制度不利于土地集聚、就业制度阻碍劳动力流动、社会保障制度存在缺陷等。此外,随着我国市场经济和城镇化的发展,我国在计划经济体制下形成的教育、住房等一系列制度,对城镇化的羁绊越来越明显,都需要与时俱进,加快改革。
四、推进河南省城镇化发展的政策建议
1.将城市带动战略上升为河南省发展的主战略
要把城市带动战略提升到河南省发展战略体系的核心地位,作为主战略来狠抓落实。一是继续实施以“群”带动,突出抓好以郑州为中心的中原城市群建设,支持其他地区性中心城市开放开发,积极发展中小城市和小城镇,通过形成布局合理、协调发展的城镇网络体系来带动全省城镇化,促进城乡区域协调发展。二是强力推进郑汴一体化,构建郑州、开封连体城大都市,形成河南区域经济发展的核心增长极。三是打造以郑州全国综合交通枢纽、郑汴产业带、郑东新区、郑州国际物流園区以及郑州国际航空港临空产业区为主体架构的郑东都市区,作为构建河南省经济社会发展核心增长极的首要突破口。四是培育城市产业和新型业态,夯实产业基础,强化城市特别是中心城市的集聚辐射功能和产业龙
头作用。五是提升城市管理水平,完善城市服务功能,着力增强城镇综合承载力。
2.继续坚持走河南特色城镇化道路
河南省的城镇化不以牺牲农业、农村发展为代价,而是建立在农业更加先进、农村更为繁荣的基础上的城镇化,既要出色地完成中央赋予河南省保障粮食安全的重任,又要成功地走上新型工业化道路,实现经济、社会结构转型。河南省的这种城镇化模式,符合河南实际,符合十七大报告的精神,应继续坚持。一是继续坚持以工业的理念发展农业,推进农业产业化,大幅度提升农业生产效率,将大批农村劳动力从农业生产中解放出来。二是继续大力发展与农业关联密切的食品工业,拉长农业产业链条,提高农产品附加值,繁荣农村经济。三是促进人才、劳动力在城乡之间的双向流动,特别是人才由城到乡的流动,加大城市教师、医务人员、文化工作者支援农村的力度,完善鼓励高等学校和中等职业学校毕业生以及那些已积累一定资本或经验的外出打工者到农村服务、创业,为农村经济提供更多的人力、物力与社会资本,以加快农村经济结构的调整和农民收入的增加。
3.加快城镇第二、三产业发展
坚持走新型工业化道路,加快城镇工业发展。中心城市在不断推进产业结构优化升级的基础上,搞好资本、技术密集型和劳动密集型产业的协调发展。中小城市要搞好与周边城市的产业协作,按照经济分工,积极吸收中心城市转移出来的加工业,为农村富余劳动力提供就业机会。小城镇要注重为农业、农村和农民提供各种服务,吸引农业产业化龙头企业和乡镇企业在镇区集中布局,形成覆盖本地的农产品加工基地、农产品集散中心和农业信息、技术服务中心。
4.进一步完善服务功能
以完善城市路网体系、提高城市道路建设标准和路网密度为重点,建设快捷、方便、畅通、安全的综合交通运输体系。加强城镇水源工程和跨流域引水工程建设,加快自来水厂及配套管网建设和改造,增强供水能力。加强城镇污水和垃圾处理设施建设,提高污水集中处理率,推进垃圾资源化利用和产业化,促进垃圾处理无害化。继续推进城乡电网的建设和改造,提高供电可靠性。积极发展城市燃气,加快燃气管网的改造,提高城市居民燃气普及率。推进电信网、互联网、广播电视网三网融合和综合管理,实现信息网络宽带化和高速互联。合理划定城区范围内的绿化空间,建设公园绿地、环城绿化带、社区居住区绿地和风景林地,形成点、线、面结合的绿地系统。
5.大力发展城市各项社会事业
加大政府投入,拓宽资金渠道,吸引多元投资主体参与城市社会公共服务设施建设,健全城市社会公共服务体系。大力发展和逐步规范各类教育机构,继续深化教育体制改革,鼓励和支持社会力量采取多种形式办学,进一步调整城乡学校布局,优化教育资源配置,实现资源共享。建立方便、优质、高效、价廉的社区医疗保健服务网络,创造良好的就医环境。重视城镇博物馆、图书馆、展览馆、影剧院、文化活动中心等大型公共文化设施建设。抓好新闻出版和广播电视事业,丰富市民的精神生活,增强市民的文明意识。积极构建社区服务体系,创造服务周到、生活便利、环境优美、管理有序的生活环境。加强社区管理队伍建设,扩充社区管理职能,承接企事业单位、政府机关剥离的社会职能和服务职能。
6.提高城市规划和管理水平
按照以人为本、因地制宜、突出特色的原则,根据城市资源与环境承载情况、国民经济和社会发展总体规划,高标准编制城市总体规划和各类专项规划,合理确定城市规模和城市定位。健全城市管理服务机制,加强规划、建筑、房地产、园林绿化、市容环卫等方面的监查和行政执法力度,提高城市综合管理效率和服务能力。继续开展城市环境综合整治,搞好市容市貌,提高城市文明程度,增强城市吸引力。
7.构建有利于城镇发展与管理的体制机制
要进一步深化体制改革,大胆推进制度创新,完善政策体系,从根本上消除阻碍城镇化发展的各种因素,构建有利于城镇发展与管理的体制机制。一是深化户籍管理制度改革,彻底废除对农民歧视性的壁垒政策,创造条件在全省实行按实际居住地进行登记的户籍管理制度,放开对农民进城的落户限制。二是深化就业制度改革,建立统一开放、城乡一体的劳动力市场,建立覆盖城乡的就业管理服务组织体系,统筹管理城乡劳动力资源和就业工作,促进农民由农业领域向非农业领域转移。三是深化住房制度改革,高度关注低收入者尤其是外来务工者的住房问题,适当扩大经济适用住房和普通商品房建设,打破原有城镇居民的框框和居民身份限制,给进城农民以市民待遇,实行统一的城镇廉租房政策。四是深化教育制度改革,加大力度改革现行的城镇教育制度,对进城农民子女教育实行与城市市民同等待遇政策。五是深化社会保障制度改革,将进城农民纳入社保范围。