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行政复议工作是法制工作的重要组成部分，是全面推进依法行政的重要内容。近些年来，河南省各级工商行政管理机关深入学习、宣传行政复议法，认真办理行政复议案件，建立健全相关配套制度，加强行政复议机构和队伍建设，做了大量工作，但在对行政复议政策的理解运用、复议体制机制建设等方面也存在许多问题亟待研究解决。
一、行政复议政策理解运用问题
1.关于受案范围。行政机关的什么行为属于行政复议的受案范围，是行政复议中首先应该解决的问题。尽管复议法第6条列举了十一项可申请复议的行为，扩大了行政诉讼保护公民权利的范围，但仍然无法涵盖现实生活中出现的新情况，如对行政调解行为、行政指导行为、行政证明行为、责令改正行为、举报者不服行为等，是否属于复议受案范围，实务和理论中都存在很大争议，给受理工作带来很大难度。
我们在执法中，采取权益标准，看该行政行为是否对申请人的权益产生实际影响，来认定受案范围。2006年10月25日驻马店市现代新农村建设服务有限公司因对驻马店市工商局下达的纠正公司名称通知书不服，向省局提出行政复议申请。省局对是否受理此申请，存在两种不同观点：一种观点认为，驻马店市工商局责令当事人限期办理名称变更登记行为是对当事人施加的义务，当事人理应为之，对当事人的权益已产生一定影响，应予受理：另一种观点认为，市局的责令属于不具有强制力的行政指导行为，相对人可以遵守，也可以不遵守，对相对人的权利义务不会产生多大影响，故不属于复议申请的范围。最后，采取了第一种观点。责令行为虽然不是行政强制行为，但对当事人科以一定的义务，对当事人施加了至少是精神上的行政压力，符合复议法第6条第(五)项规定的受案范围。
2.关于申请人资格的认定。复议法第2条将申请人界定为“具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”，第10条也规定，“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议”。据此，一般理解为申请人必须是行政行为的相对人，实践中大多也是这样做的。于是，就有了这样的问题，即行政行为相对人不提起行政复议，与行政行为有利害关系的当事人就无法作为第三人参加复议，第三人的合法权益也就无法得到复议救济。这样理解申请人资格值得商榷，法律文本也值得研究。我们从充分保护当事人合法权益的角度出发，借鉴行政诉讼解释的思路，把申请人资格界定为“与具体行政行为有法律上的利害关系人”。某市工商局对一公司股东进行变更登记后，该公司另一股东以公司侵犯其股权优先购买权、向登记机关提交虚假股东会决议骗取公司登记为由，向省局申请复议。在审查是否受理时，有的认为，该申请人不是行政许可相对人，与具体行政行为无法律上的直接利害关系，其股权优先购买权属于民事权利，受到侵犯应通过民事诉讼途径解决，至于公司提交虚假材料骗取登记行为其可向登记机关进行举报。但另有观点认为，该公司提交虚假股东会决议骗取股权变更登记行为侵犯了公司法赋予的股东参加股东会的权利，若真正召开股东会就不会侵犯申请人的股权优先购买权，该公司提交虚假材料骗取登记的行为违反了行政管理秩序，且直接侵害了申请人的合法权益，申请人与该市工商局的变更登记行为具有直接的法律上的利害关系，对申请人的复议申请应予受理。最后，我们采纳了第二种观点。
3.关于申请复议期限的计算。复议法规定公民、法人或其他组织“自知道该具体行政行为之日起六十日内”可提出行政复议申请。这里的“知道”是否包括“应当知道”，“具体行政行为”是否是“复议的途径和期限”，在实际工作中均有不同的观点，处理操作也不一，有损行政复议案件受理的严肃性。我们认为，这里的“知道”应包括“应当知道”，知道的应是“复议的途径和期限”，这样便于与行政诉讼的诉讼时效规定相一致，否则，就会大量出现复议时效已过而诉讼时效未过，当事人可提起诉讼而不能申请复议的现象，违背了设计复议制度的初衷。同时。基于行政法律关系的稳定性考虑，应参照行政诉讼解释的规定，将复议申请期限规定为，从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道复议权以及复议期限之日起计算，但最长不得超过2年。今年1月29日，张某等人因对平顶山市工商局对河南蓝牌集团平顶山啤酒有限公司的注册登记行为不服，向省局提出复议申请。省局经审查认为，平顶山市工商局对河南蓝牌集团平顶山啤酒有限公司的注册登记行为发生于1997年10月29日，从申请书中能证明申请人至少已于2002年知道该注册登记内容，遂以复议申请不符合复议期限规定为由，做出了不予受理的决定。
4.关于复议调解。行政复议能否适用调解，在实务界和法学界一直存有争议。由于民事争议是私权之争，按照私权自治原则民事诉讼强调调解制度。而行政争议是因公权而起，由于公权存在不得擅自处分性，行政诉讼法规定了审理行政案件不得适用调解的原则。复议法对审理复议案件是否可以进行调解未作规定，但由于复议解决的也是行政争议，因此，从理论上讲，审理复议案件亦不能适用调解。但是，构筑和谐社会为发展复议调解制度理论提供了很大的空间，运用调解机制化解大量行政纠纷的实践也为复议调解制度的发展提供了有力的事实。因此，应尽快完善法律法规，对复议调解的范围、原则、方式及效力进行规范，以有效发挥调解机制的功能。
我们认为，在复议审理方式上，不能“一刀切”，应在坚持行政复议裁决为主的前提下。有条件的采用调解方式，解决行政争议。在复议调解范围上，并不是所有的案件都适用调解，仅适用于被申请人行使自由裁量权作出的具体行政行为的行政复议案件，或者被申请人作出的具体行政行为在程序上有轻微瑕疵的行政复议案件，对于被申请人行使羁束裁量权作出的具体行政行为的行政复议案件，以及案情重大、明显违法的行政复议案件，除作出该具体行政行为的被申请人自愿纠正外，只能裁决，不能作调解处理：在复议调解原则上，应采取自愿合法，公平公正、诚实守信原则。调解必须尊重当事人双方的意愿，在自愿的基础上进行。要符合国家法律法规，不得违背法律的基本原则和精神，不得损害国家利益、集体利益和他人利益。作为主持行政复议调解工作的第三方，要在坚持双方地位平等的前提下进行，主持公道，不偏袒任何一方：在调解方式上，采取双方或多方当事人均到场的庭审式方式，禁止一人接触当事人，以彰显复议的公正性：在调解效力方面，经调解达成一致的应制作行政复议调解书，并赋予其相应的法律效力。
5.关于复议决定类型。依据现行 复议法，行政复议决定类型有维持、责令履行、撤销、变更或确认违法五种，但如果仅限于此，有些情况仍难以作出处理。我们建议：复议机关受理行政复议申请后，在行政复议期间发现不符合受理条件的，可以作出终止行政复议的决定：申请人对被申请人不作为行为申请行政复议，经审查该不作为行为是正确的，复议机关可以在向申请人说明被申请人不作为的法定依据后，作出对申请人的复议请求不予支持的决定：申请人对被申请人不履行法定职责的具体行政行为不服申请行政复议，被申请人在审查过程中已作出相应具体行政行为，申请人不撤回行政复议申请的，行政复议机关应当对原具体行政行为继续审查，原具体行政行为违法或者明显不当的，作出确认违法的决定，原具体行政行为合法、适当的，作出维持的决定：行政复议决定作出前，被申请人撤销原具体行政行为，申请人不撤回行政复议申请的，复议机关应当对原具体行政行为继续审查，原具体行政行为违法或者明显不当的，作出确认违法的决定，原具体行政行为合法、适当的，作出终止行政复议的决定。
6.关于行政复议与行政诉讼的衔接。在行政复议与诉讼衔接上特别突出的是在对行政复议申请人主体资格、行政复议前置、具体行政行为、特殊地域管辖、被申请人不作为、第三人是否参加行政复议等问题，行政复议机关与人民法院存在很大差异，从而导致行政复议机关与人民法院对同一问题的处理有很大差别，这不仅对行政机关的依法行政产生消极影响，同时也不能及时有效地保护行政相对人的合法权益。应完善现行复议、诉讼法律法规。加强司法解释工作，做好复议和诉讼衔接，以有助于行政纠纷的及时化解和公民合法权益的有效维护。
二、行政复议体制机制问题
1.行政复议的机构、人员设置难以保证工作需要，目前大多省辖市局法制机构工作人员为2～3人，却承担着法律知识培训、普法、案件核审、听证、复议、应诉以及推进行政执法责任制等大量的工作，有的县、区工商局只有1人，甚至有的地方没有设专职法制工作人员，行政复议工作几乎无法开展。
2.行政复议工作缺乏激励机制，由于近几年法制工作量的大大增加，法制工作人员工作很辛苦。责任重，压力大，精神紧张程度不亚于判案的法官。加上缺少办案设备、交通工具。工作条件差、待遇低，又无任何补贴，使一些人员不愿从事法制工作，导致法制工作人员调整较快，缺乏稳定性。同时。由于没有专项检查和评比制度，行政复议工作缺乏必要的监督、激励机制，推动工作缺乏手段。
3.行政复议工作的交流、研究不够。行政复议的本质类似于行政审判，在此方面，河南省法院多次邀请省局进行行政诉讼的探讨。相比之下，我们对此的研究探讨不多。近几年来，国家工商总局加强了这方面的工作，的确为我们提供了极好的机会。行政复议工作的深入开展，需要各级行政复议机构之间加强交流、共同研究。但目前交流、研究的运行机制没有建立，没有形成定期召开行政复议研讨会制度，组织各级行政复议机构共同研究有关问题、交流经验、总结规律非常困难。
一、行政复议政策理解运用问题
1.关于受案范围。行政机关的什么行为属于行政复议的受案范围，是行政复议中首先应该解决的问题。尽管复议法第6条列举了十一项可申请复议的行为，扩大了行政诉讼保护公民权利的范围，但仍然无法涵盖现实生活中出现的新情况，如对行政调解行为、行政指导行为、行政证明行为、责令改正行为、举报者不服行为等，是否属于复议受案范围，实务和理论中都存在很大争议，给受理工作带来很大难度。
我们在执法中，采取权益标准，看该行政行为是否对申请人的权益产生实际影响，来认定受案范围。2006年10月25日驻马店市现代新农村建设服务有限公司因对驻马店市工商局下达的纠正公司名称通知书不服，向省局提出行政复议申请。省局对是否受理此申请，存在两种不同观点：一种观点认为，驻马店市工商局责令当事人限期办理名称变更登记行为是对当事人施加的义务，当事人理应为之，对当事人的权益已产生一定影响，应予受理：另一种观点认为，市局的责令属于不具有强制力的行政指导行为，相对人可以遵守，也可以不遵守，对相对人的权利义务不会产生多大影响，故不属于复议申请的范围。最后，采取了第一种观点。责令行为虽然不是行政强制行为，但对当事人科以一定的义务，对当事人施加了至少是精神上的行政压力，符合复议法第6条第(五)项规定的受案范围。
2.关于申请人资格的认定。复议法第2条将申请人界定为“具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”，第10条也规定，“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议”。据此，一般理解为申请人必须是行政行为的相对人，实践中大多也是这样做的。于是，就有了这样的问题，即行政行为相对人不提起行政复议，与行政行为有利害关系的当事人就无法作为第三人参加复议，第三人的合法权益也就无法得到复议救济。这样理解申请人资格值得商榷，法律文本也值得研究。我们从充分保护当事人合法权益的角度出发，借鉴行政诉讼解释的思路，把申请人资格界定为“与具体行政行为有法律上的利害关系人”。某市工商局对一公司股东进行变更登记后，该公司另一股东以公司侵犯其股权优先购买权、向登记机关提交虚假股东会决议骗取公司登记为由，向省局申请复议。在审查是否受理时，有的认为，该申请人不是行政许可相对人，与具体行政行为无法律上的直接利害关系，其股权优先购买权属于民事权利，受到侵犯应通过民事诉讼途径解决，至于公司提交虚假材料骗取登记行为其可向登记机关进行举报。但另有观点认为，该公司提交虚假股东会决议骗取股权变更登记行为侵犯了公司法赋予的股东参加股东会的权利，若真正召开股东会就不会侵犯申请人的股权优先购买权，该公司提交虚假材料骗取登记的行为违反了行政管理秩序，且直接侵害了申请人的合法权益，申请人与该市工商局的变更登记行为具有直接的法律上的利害关系，对申请人的复议申请应予受理。最后，我们采纳了第二种观点。
3.关于申请复议期限的计算。复议法规定公民、法人或其他组织“自知道该具体行政行为之日起六十日内”可提出行政复议申请。这里的“知道”是否包括“应当知道”，“具体行政行为”是否是“复议的途径和期限”，在实际工作中均有不同的观点，处理操作也不一，有损行政复议案件受理的严肃性。我们认为，这里的“知道”应包括“应当知道”，知道的应是“复议的途径和期限”，这样便于与行政诉讼的诉讼时效规定相一致，否则，就会大量出现复议时效已过而诉讼时效未过，当事人可提起诉讼而不能申请复议的现象，违背了设计复议制度的初衷。同时。基于行政法律关系的稳定性考虑，应参照行政诉讼解释的规定，将复议申请期限规定为，从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道复议权以及复议期限之日起计算，但最长不得超过2年。今年1月29日，张某等人因对平顶山市工商局对河南蓝牌集团平顶山啤酒有限公司的注册登记行为不服，向省局提出复议申请。省局经审查认为，平顶山市工商局对河南蓝牌集团平顶山啤酒有限公司的注册登记行为发生于1997年10月29日，从申请书中能证明申请人至少已于2002年知道该注册登记内容，遂以复议申请不符合复议期限规定为由，做出了不予受理的决定。
4.关于复议调解。行政复议能否适用调解，在实务界和法学界一直存有争议。由于民事争议是私权之争，按照私权自治原则民事诉讼强调调解制度。而行政争议是因公权而起，由于公权存在不得擅自处分性，行政诉讼法规定了审理行政案件不得适用调解的原则。复议法对审理复议案件是否可以进行调解未作规定，但由于复议解决的也是行政争议，因此，从理论上讲，审理复议案件亦不能适用调解。但是，构筑和谐社会为发展复议调解制度理论提供了很大的空间，运用调解机制化解大量行政纠纷的实践也为复议调解制度的发展提供了有力的事实。因此，应尽快完善法律法规，对复议调解的范围、原则、方式及效力进行规范，以有效发挥调解机制的功能。
我们认为，在复议审理方式上，不能“一刀切”，应在坚持行政复议裁决为主的前提下。有条件的采用调解方式，解决行政争议。在复议调解范围上，并不是所有的案件都适用调解，仅适用于被申请人行使自由裁量权作出的具体行政行为的行政复议案件，或者被申请人作出的具体行政行为在程序上有轻微瑕疵的行政复议案件，对于被申请人行使羁束裁量权作出的具体行政行为的行政复议案件，以及案情重大、明显违法的行政复议案件，除作出该具体行政行为的被申请人自愿纠正外，只能裁决，不能作调解处理：在复议调解原则上，应采取自愿合法，公平公正、诚实守信原则。调解必须尊重当事人双方的意愿，在自愿的基础上进行。要符合国家法律法规，不得违背法律的基本原则和精神，不得损害国家利益、集体利益和他人利益。作为主持行政复议调解工作的第三方，要在坚持双方地位平等的前提下进行，主持公道，不偏袒任何一方：在调解方式上，采取双方或多方当事人均到场的庭审式方式，禁止一人接触当事人，以彰显复议的公正性：在调解效力方面，经调解达成一致的应制作行政复议调解书，并赋予其相应的法律效力。
5.关于复议决定类型。依据现行 复议法，行政复议决定类型有维持、责令履行、撤销、变更或确认违法五种，但如果仅限于此，有些情况仍难以作出处理。我们建议：复议机关受理行政复议申请后，在行政复议期间发现不符合受理条件的，可以作出终止行政复议的决定：申请人对被申请人不作为行为申请行政复议，经审查该不作为行为是正确的，复议机关可以在向申请人说明被申请人不作为的法定依据后，作出对申请人的复议请求不予支持的决定：申请人对被申请人不履行法定职责的具体行政行为不服申请行政复议，被申请人在审查过程中已作出相应具体行政行为，申请人不撤回行政复议申请的，行政复议机关应当对原具体行政行为继续审查，原具体行政行为违法或者明显不当的，作出确认违法的决定，原具体行政行为合法、适当的，作出维持的决定：行政复议决定作出前，被申请人撤销原具体行政行为，申请人不撤回行政复议申请的，复议机关应当对原具体行政行为继续审查，原具体行政行为违法或者明显不当的，作出确认违法的决定，原具体行政行为合法、适当的，作出终止行政复议的决定。
6.关于行政复议与行政诉讼的衔接。在行政复议与诉讼衔接上特别突出的是在对行政复议申请人主体资格、行政复议前置、具体行政行为、特殊地域管辖、被申请人不作为、第三人是否参加行政复议等问题，行政复议机关与人民法院存在很大差异，从而导致行政复议机关与人民法院对同一问题的处理有很大差别，这不仅对行政机关的依法行政产生消极影响，同时也不能及时有效地保护行政相对人的合法权益。应完善现行复议、诉讼法律法规。加强司法解释工作，做好复议和诉讼衔接，以有助于行政纠纷的及时化解和公民合法权益的有效维护。
二、行政复议体制机制问题
1.行政复议的机构、人员设置难以保证工作需要，目前大多省辖市局法制机构工作人员为2～3人，却承担着法律知识培训、普法、案件核审、听证、复议、应诉以及推进行政执法责任制等大量的工作，有的县、区工商局只有1人，甚至有的地方没有设专职法制工作人员，行政复议工作几乎无法开展。
2.行政复议工作缺乏激励机制，由于近几年法制工作量的大大增加，法制工作人员工作很辛苦。责任重，压力大，精神紧张程度不亚于判案的法官。加上缺少办案设备、交通工具。工作条件差、待遇低，又无任何补贴，使一些人员不愿从事法制工作，导致法制工作人员调整较快，缺乏稳定性。同时。由于没有专项检查和评比制度，行政复议工作缺乏必要的监督、激励机制，推动工作缺乏手段。
3.行政复议工作的交流、研究不够。行政复议的本质类似于行政审判，在此方面，河南省法院多次邀请省局进行行政诉讼的探讨。相比之下，我们对此的研究探讨不多。近几年来，国家工商总局加强了这方面的工作，的确为我们提供了极好的机会。行政复议工作的深入开展，需要各级行政复议机构之间加强交流、共同研究。但目前交流、研究的运行机制没有建立，没有形成定期召开行政复议研讨会制度，组织各级行政复议机构共同研究有关问题、交流经验、总结规律非常困难。