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【摘要】 近些年,“群体性事件”不断出现,如何处理这类群体性事件,是当前社会转型时期对党和政府的执政能力和执政道德的一个严峻考验。此类群体性事件的发生、应对与法、法律实施、法的实效等有关。从法理角度对其进行剖析,找出根源并寻求解决的途径,以期为当前社会主义和谐社会建设提供有益的参考是十分必要的。
【关键词】 群体性事件;执政能力;法律实施;法的目的
群体性事件是人民内部矛盾对抗和激化的具体表现,是指由人民内部矛盾引发的严重影响、干扰乃至破坏正常社会秩序的社会冲突事件。当媒体公开报道了贵州翁安事件、云南孟连事件等一系列群体性事件更是为举世所关注。2008年年底,全国县委书记和公安局长进京培训乃应对此前频发的群体性事件的非常举措,这表明中央已充分地认识到问题之严重性。学术界对不断出现的群体性事件从不同的角度进行了论述,从法律法理的角度看则有以下的思考。
一、转型时期的中国经济、社会发展进程中所潜藏的一些深层次危机
(一)群体性事件折射出政府危机
1.地方政府权力运行脱法失控的危机。公安部2004年统计显示:劳资关系、农村征地、城市拆迁、企业改制重组、移民安置补偿等问题,是酿成“群体性事件”的直接原因。群体性事件之所以发生,多数涉及到地方政府的公务人员在经济利益趋使下,官商勾结,在上述事务中突破法律规定,滥用公权力,不断挑衅民间,甚至突破当地民众容忍的底线。群众受侵犯的权利在体制内难以得到有效的救济,受伤害的感情不断积累,遇到偶发事件作为群众长期被压抑的情绪的宣泄口,遂导致群体性事件发生。
2.地方政府解决群体性事件的路径依赖危机。群体性事件发生之初,当地政府通常会将事件定性为治安性、刑事性案件,甚至定性为政治性事件。之所以作如此定性,原因在于:一则某些地方官员可以乘机推脱失职的责任,二则可以为动用警察等公权力介入寻找合理的理由。由于事态的严重以及中央政府的介入,一批对事件的发生负有责任的官员被撤职,对事件的总结一般都定性为有关责任官员党性不强、服务群众意识淡薄,然后开展官德教育活动。事实上,这种程式化的冲突解决模式并未走出传统压制型治理模式下泛道德化、泛意识形态化以及传统中国“对行政权力恣意行使的遏制不是由于公民能够对违法过程提出效力瑕疵的异议,而是借助于高一级行政权力对下级僚属的惩戒予以保障”的道路依赖。
3.地方政府在处理群体性事件中的诚信危机。在中央政府和中央媒体介入之前,当地媒体经常处于失声或与当地政府一个声调的状态。与之形成鲜明对照的是,在网络上,民众对官方单方面发布的信息普遍持质疑的态度。民众之所以如此,往往乃基于自身的经验,我国没有西方国家发达的民间协会和私人传媒,民众的信息主要来源于政府,政府公布的信息如果不实,将会对公众的信心构成致命的打击,这在近年的实践中不乏其例。
(二)群体性事件的实质是社会的法治危机
1.持权者违法导致法律虚空。“权力在社会关系中代表着能动而易变的原则,在权力未受到控制时,可以把它比作自由流动、高涨的能量而其结果往往具有破坏性。权力的行使,常常以无情的和不可忍受的压制为标志;在权力统治不受制约的地方,它极易造成紧张、摩擦和突变。再者,在权力可以通行无阻的社会制度中,发展趋势往往是社会上的权势者压迫或剥夺弱者。”当前,在我国由于对公权力缺乏有效的约束,在逐利目标的支配下,一些地方政府充当污染企业的保护伞,对生命、健康、财产权利受侵犯的群众合理、合法的诉求予以压制。特别是近年来在征地、拆迁等事件中,一些地方政府与房产商、企业结成利益同盟,动则动用公权力,突破法律规定,侵犯公民权利。
2.处理过程中的程序滥用。程序是实质正义的保证,不是可有有无次要的事情,随着政府行政权力持续不断地急剧增长,只有依靠重视程序公正,权力才可能有序运行在正确的轨道上。“合理而公正的程序是区别健全的民主制度与偏执的群众专政的分水岭”,道格拉斯更是一针见血地断言,“正是程序决定了法治和恣意的人治之间的基本区别”程序正义要求“任何人不得在涉及自己的案件中担任法官”、“必须听取另一方的陈述”。在很多群体性事件中,结论大多是由官方发布,甚至媒体往往采用的是全国统一的通稿,在这里面很难听到参与群体性事件的民众的声音。事件的处理往往会遭到公众普遍的质疑,人们之所以怀疑“真相”,主要原因在于事件处理的程序违背了程序正义的原则。
3.国家司法功能的软弱。在法治社会中,司法是维护社会正义的最后堡垒。司法独立是出自司法权属性的本质要求,只有独立的司法才能保证审判上实质内容和形式上的公正。在我国,法院的人、财、物都还事实上受制于地方党政部门,法院“地方化”而非“中央化”所带来的后果是:大量涉及地方政府利益的案件在当前两审终审制模式下,往往难以得到公正的救济。诉讼途径遇阻,权利被侵犯的群众只能被迫转入非法治化、非程式化、成本高昂、或然性程度高、人治化特色明显的“上访”。最终的影响是,由于司法在解决社会冲突方面的弱化,使执政党和中央政府承担了在一个司法能正常发挥功能的社会里,本可以无须承担的政治压力。
二、对群体性事件发生的原因的探析
(一)群体事件的直接原因在于基层政府忽视群众的诉求
在任何一个社会中,利益博弈都是不可避免,以群体性冲突的形式表现出来更为为寻常。在成熟的法治社会中,通过市民社会自治以及司法的途径可以正常地予以解决,但在传统的不甚成熟的法治状态下,政府的社会管理权限不清,范围过的导致包办,在政府强调稳定压倒一切的传统秩序控制模式下,市民社会缺乏必要的成长空间,公民与政府官员之间处于面对面接触的状态,社会缺乏必要的中间缓冲地带,一出事就把政府推到最前面,事件的处理过程及结果将直接考验政府的行政能力。特别应引起重视的是,在当前在利益博弈中,官方处于明显的优势地位,民众的自由空间受到挤压,群众的利益没有得到有效维护,群众的诉求没有有效的渠道载体。透过众多的群体性事件,可以发现社会群体心理有趋于浮躁、暴戾的趋向,这是一个社会断裂的危险信号,必须对之予以深刻的反思。
1.公权力缺乏有效的约束。现存权力体制不完善导致公权力过大,党的民主集中制原则在实践往往中容易演变为各个地方党委书记的个人领导,地方的党政官员任命由于上级干预过多形成直接任命缺乏群众参与性。长久以来,官员们养成了对上而不对下负责的习惯,特别是基层的县委书记,拥有人权、财权和事权,三权独掌,一般兼任人大主任,可以动用公安、城管甚至武警等暴力或准暴力力量,事实上其权力处于一个没有有效约束,监督乏力的状态,绝对权力容易导致绝对腐败。权力监督机制缺陷明显,难以有效地发挥作用。在我国现代国家权力体系中,权力监督机构之多,实为世界各国所罕见。如权力体制内正式的机构即包括:党的系统有纪委;立法系统有人大及人大常委会;行政系统有监察局、公安、信访等机构;司法系统包括检察院反贪污局、法院;综合的有预防腐败局等。
正式的权力体制内监督模式存在以下缺陷: (1)同级监督模式独立性差,监督部门事实上难以摆脱地方党委和政府干涉,故不可能充分地发挥对后者的监督职责。上级监督部门又由于距离远,难以了解下级地方的实际情况,故事实上也难以对下级地方进行有效的监督;(2)在运作方式上,采用的是自上而下的权力主导模式或然性程度大,不具有常态化;(3)对党员干部违法犯罪的查处,往往是在纪委“双规”之后才进入司法程序,这使得司法的威信大打折扣,不利于树立法律的权威。权力体制外的新闻媒体监督、人民群众监督等模式,新闻媒体的体制化与地方化,以及人民群众监督无充分有效的程序性保障,法律化程度低等原因,都难以有效地负担起监督的职责。对于这种既存的缺陷,有学者指出:我国的监督是以非诉讼的信访、视察、批评、建议等手段为主的,“这种监督手段生效是以监督对象的自律为前提的,一旦监督对象缺乏自律,法律监督就难以生效。事实恰恰是违法主体大都是缺乏自律的。如能自律就根本不用法律监督”。“这种以非讼形式为主要手段的法律监督其实是建立在自相矛盾的理论之上:它的成功依赖监督对象的自律,同时监督又以对象的不自律为前提”。
2.社会诉求渠道缺失,社会秩序控制模式下社会理性交往渠道被阻隔。社会群体中权力-公民关系中理性交往渠道被阻隔,这主要表现在政府与民众的对话机制被阻隔。原因在于:首先,一刀切的官员问责制,事实上起到了鼓励官员压制控制舆论的作用,一旦出事即本能地拼命掩盖隐瞒;其次,新闻媒体的体制化和地方化,使地方官员便于控制当地的信息;再次,法律规定了公民信访的权利,实践中信访数量却同官员的政绩直接联系,如此非理性、自相矛盾的规定,催生出许多地方政府运用公权力对本地上访群众进行拦访、截访的奇怪现象,特别是信访“属地管辖”原则,直接导致实践中的扯皮推诿;最后,公民基本权利受到过多的限制。
市场经济条件下的资本-劳动关系中理性交往渠道的缺失。我国宪法中迄今尚未确立工人的罢工自由,在市场经济条件下民营经济已占国民经济总量过半的今天,其缺陷非常明显:当前国内劳资纠纷主要围绕工人要求增加工资、改善劳动条件而展开,并不带有政治色彩。事实上,这种诉求往往合理、合法,在市场经济国家纯属常见,通过法制化的劳资博弈完全可以正常应对,政府实无必要对之予以包办。但在秩序控制模式下,工人自愿的结社被禁止,一方面导致资方可以任意践踏劳方的权益,劳资矛盾日积月累;另一方面由于正常的劳动者团体交涉程序的缺失,劳方只能采用中国式的无序罢工来回答,其结果更是比有序罢工破会秩序。
同时,由于社会矛盾解决机制失灵,这表现在:首先,司法不独立,法院事实上的地方化,直接导致司法判决不公现象严重,人民群众对司法的认同度较低;其次,社会弱势群体在体制内获得救济的成本太高。《中国农民工维权成本调查报告》显示,为了索要不足1000元的工资,完成所有程序,农民工维权需要直接支付至少920元各种花费;花费时间至少11～21天,折合误工损失550～1050元,至于整个社会的成本则至少在三倍以上。由于社会矛盾解决机制的失灵,受伤害的群众容易在趋于暴戾化的社会群体心理影响下走极端,酿成群体事情。
(二)政府偏离市场经济中政府的科学定位使公信力和权威受到质疑是群体性事件发生的深层次原因
市场经济是法治经济其存在和发展的基础在于法治。在市场经济社会里,社会经济上的事务主要由市场自由竞争来解决,政府原则上不过多参与。政府由纳税人通过法定的由公民按照各自纳税能力所承担的税收所供养,政府的科学定位应当是制定市场交易规则并维护这些规则是市场秩序的维护者,以及通过税收来调节市场自由竞争所带来的贫富差距,负担起为社会弱势群体提供“生存照顾”的义务,在市场经济中政府应当保持中立。我国市场经济体制的不完善,特别是政治体制改革的滞后、法治还不完善,遂导致政府在履行职能方面经常处于缺位和越位的状态。政府的越位主要表现为:
(1)在计划经济时代的“先生产、后生活”的传统观念的主导下,不顾一切保增长成为政府的主导思维。究其实质这种思维是一种战争思维,它把发展经济当作一场在总量上赶超竞争对手的经济大战。在这种政府主导经济发展的思维支配下,以及在片面的经济发展政策导向下,各地政府纷纷热衷于“招商引资”,不惜以牺牲当地环境、破坏生态资源为代价去追求GDP的增长。
(2)我国分税制度存在缺陷。中央政府对地方政府要求过多,地方财政上难以为继,一些地方政府转而依靠“卖地财政”来维系运作,长久以往遂形成与房产商、企业的利益共进退的关系,公权力约束的不到位,在利益催使下容易产生官商互相利用。
(3)不顾行政伦理,直接利用公权力谋利。长期以来,由于部门人员过多,许多政府职能部门设机构,财政却不全额拨款,甚至全部由收费、罚款来解决,称“设机构,给政策”。其结果一方面导致相关职能部门产生并维护自身的部门利益,同时利用我国“部门立法”模式的弊端,使得“部门利益化,利益法制化”,立法在一定程度上丧失公平正义的品质,沦为维护部门利益的手段,同时也使得部门利益因此而不断放大甚至形成阻碍改革的利益集团;另一方面众多部门竟然堂而皇之地规定“收费指标”、“罚款指标”,执法活动在相当程度上被商业化,而导致乱象环生的境况则不难想像。
政府的缺位表现在:在追求经济发展速度的指导思想下片面追求效率,忽略了公平,造成了发展的不平衡,整体上忽视了对社会弱势群体的生存照顾义务,财政支出直接投放到教育、医疗等方面比例占经济总量过低,社会保障与社会福利供应严重不足,导致社会贫富悬殊、两极分化现象严重。住房难、看病难、上学难成为“新三座大山”,社会大众未能充分地从经济发展中享受到应当享受的利益,政府过度重视积累,广大人民群众的生活
水平和经济发展速度不成比例。
三、厉行法治是解决群体事件的必由之路
(一)冲破传统观念的羁绊
1.从秩序至上到人权至上。必须摈弃传统国家主义观念的影响,确立国家仅具有工具性价值的职能,人权才是现代法治理念核心和最终目的,确立保护公民依法维权就是保护法律的尊严、保护社会的和谐与稳定、保护党执政合法性资源的理念,尊重并切实保障公民宪法基本权利,实践宪法中“国家尊重和保障人权”的庄重承诺。从全能的动员型治理到协商的社会互助型治理转变,现代社会的治理,首先是一种公共治理,亦即协商的互助型治理,政府必须吸收民间的多元力量来完成社会治理。全能的“家父主义”政府不可避免地会出现由于包揽过多而造成的冗员过多、效率低下、腐败现象。在互助型治理模式下,政府主动向民间放权,开放公共空间,越是离民众近的事务,越是应当通过民众自我来进行,只有民众自己才了解自身的需求和偏好。实行互助型治理,大量的社会性事务由社会自治团体完成,可以为政府机构改革挪出空间。伴随着协商的互助型社会的建立,我国的市民社会与宽容、和谐的社会氛围势必得到进一步培育和发展,公民政治参与将进一步有序化,可以为整个的政治体制改革创造必要的空间。
2.从无限政府到有限政府,从统治型政府到服务型政府转变。“假如我们相信政府具有永远正确的秉赋且永远不会走极端,宪法便没有必要设定这些限制了”。应当放弃计划经济年代秩序控制模式下政府包办一切,充当社会万能“保姆”角色的习惯性做法,政府的一切行为必须严格地受到宪法、法律的约束,奉行中立、谦抑原则,回归市场经济条件下政府的科学定位。在解决社会纠纷方面,政府应当定位在地位中立的社会纠纷调停者的角色,避免成为社会矛盾的漩涡中心,从效率至上到公平至上转变。在当前破坏式的经济发展模式下,经济增长衍生出很多社会矛盾和社会问题,对社会安定带来很大的危害。必须转换思路,将重点放在发展社会保障、提供社会福利方面,改变社会分配严重不公的现状,重塑社会的公平与正义,以化解当前日趋激烈的社会矛盾。
3.摆脱传统意识形态的束缚。首先,党的领导不等于地方上某个具体党员干部的个人领导,体制上要保证党中央的权威,制度设计上要做到权责必须平衡,防止个别官员在地方上专断而滥用权力。其次,权力分立在当代世界被称为优越的“自由主义的政治组织之原理”,它并不是资产阶级的专利,其中所蕴藏的公理性成份完全可以成为制度建设借鉴、参考的对象。再次,从“稳定压倒一切”的政治性思维转换到法律思维,依靠公正的司法来解决社会纠纷与冲突。将群体性事件界定为治安性、刑事性甚至是政治性的事件,将产生一种根本性的误导,使得在处理群体性事件时产生了一种整体性的偏差;转换阶级斗争惯性思维,抛弃传统的暴力性革命宣传,认识到党的执政合法性的根源在于民众的认同,一切工作应围绕发展经济,提高民生福利而展开。
(二)突破解决冲突的传统路径依赖
当代世界,由于互联网、通信技术的发展与普及,政府、社会各种各样的资讯充分暴露于网络通讯中,政府决策的速度、质量势必受到前所未有的挑战,传统的政府包办一切、垄断资讯、单方面公布信息的做法,势必引起公众的质疑,当公众质疑累积到相当程度将可能造成信任危机。我国正处于社会转型时期,社会矛盾由隐性转为显性而直接暴露在公众视野之中,突破解决冲突的传统路径依赖极为必要。在处理群体性事件过程中,要公正,要让人们明白无误地、毫不怀疑地看到是在主持公正的程序,公正来源于信任。“正义不仅要被伸张,而且必须眼见着被伸张。这并不是说,眼不见则不能接受;而是说,没有公开则无所谓正义”。应当改变当前对群体性事件的调查、鉴定由政府部门一手包办的现状,为保证事件调查、鉴定结果的权威性、公正性,必须建立一个独立、透明的事件调查、鉴定的机制,整个事件的调查、鉴定完全由独立的第三方来负责实施。
对于有重大影响的群体性事件的调查,应当由全国人大常委会组织特别调查委员会来进行。在调查、鉴定的过程中,应当平等地听取双方的声音,按照《政府信息公开条例》的规定,及时公开信息,接受媒体的公开监督。对于事件的处理,地方政府在维持社会秩序稳定的同时,应当保持中立,对群体性事件的最终处理通过公开、公正的审判进行,允许媒体进行公开的报道,让所有人知道事件的真相,“阳光是最好的防腐剂”,如果一切都能够在阳光下运作,相信人民的信心、信任感也会不断的增加,社会的基本共识亦会得以重建。
(三)保证政府权力产生与运行法治化
美国著名经济学家曼瑟·奥尔森在其名著《权力与繁荣》中,指出经济成功需要两个必要的条件,一是要有对所有人都稳定的且界定清晰的财产权利和公正的契约执行权利,另一个是没有掠夺行为。他认为,只有做到以上两点的“强化市场型政府”才能保证经济的持久繁荣与社会的稳定。事实上,所谓“强化市场型政府”实质就是法治化的政府,我国市场经济改革进一步走向深入,以及经济的繁荣与社会的稳定,迫切需要权力产生与运行的法治化。
1.要改变政府官员事实上的行政任命方式,使权力产生真正做到民主化。必须进一步完善我国人民代表大会制度,扩大直接选举的范围,降低人大代表中官员的比例,减少全国人大代表的人数以提高效率,逐步实现人大代表的专职化,以提高其参政议政能力及明确其参政责任。
2.政府在出台有关国计民生的政策时,必须充分尊重民意。一方面政策的内容要接受伦理正当性的拷问,即必须符合公平、合理的原则;另一方面政策出台的程序要符合正当法律程序,即保证决策程序的公开、透明以及保证公众的广泛参与。具体而言,决策的有关内容应当提前向社会公众公布,决策应通过代表民意的人大表决或通过召开具有广泛代表性的听证会来进行。惟如此,才能使决策具有民主正当性,获得人民群众发自内心的支持和服从,减少执行政策的成本。
3.政府依法行政。马克斯韦伯指出:在理性化方面取得进步的社会中,“合法的”统治权威必须是“非私人”,它需要恪守统治规则和制度程序。“如要使‘法律规则’得以坚持,宪法就必须确保任何人都不能凌驾于法律之上。拥有政治权力的人必须同受其权力管辖的那些人一样服从法律程序,这一点对于从法律上保护包括人权在内的各种权利来讲,其重要性十分明显。”
事实上,要求公民个人尊重法比较容易,国家有强大强制力量用来保证法律在公民社会中实施,强制国家尊重法则比较不易,国家掌握着权力。必须完善权力监督机制,完成从人治型到法治型模式的转变,具体而言:(1)完善权力之间监督和制衡的分权机制;(2)必须保证权力监督部门的独立性;(3)权力监督通过诉讼的法治化方式进行;(4)保证新闻独立与自由,充分发挥法治社会中“第四种权力”的监督作用。
(四)依靠司法来维护社会的公平、正义,最终整合社会
司法是维护社会正义的最后一道防线,在法治社会里解决纠纷的地方是法院,不是其他机构,法院负有保障法律的正确、有效的实施,通过保障权利、对任何侵犯权利的行为进行矫正和惩罚、让被侵犯的权利得到及时救济以维护社会的公平、正义。司法作为一个缓冲带,其有效运转可以及时分解掉社会中的大量冲突,缓和对立情绪、消解社会矛盾,负有在现代多元社会里整合社会,防止社会分裂,防止由于政府直接介入冲突解决过程而使官民之间直接产生冲突从而使冲突有可能转化为政治问题,以及防止在这种情况下由于冲突解决不公而影响政治制度合法性之责。当代中国社会转型时期,多元利益与多元思想并存,各种冲突大量涌现,矛盾错综复杂。通过司法及时地、公正地解决纠纷,化解民怨,整合社会利益冲突,以达到基本的社会共识为当前建设社会主义和谐社会的题中应有之义。为达此任务,应当进一步深化司法改革。
首先,确保司法独立。司法独立作为当代司法的一项基本原则,已成为当代世界宪法性惯例,其价值为文明社会所公认。在司法独立问题上,必须抛弃那种将司法独立和党的领导简单地对立的观点。在我国,党的领导是政治领导,党的方针、政策通过转化为法律而为全国人民所遵守,法院审判则是通过具体适用法律来贯彻党的方针、政策,只有独立的司法才能更好地适用法律,而更好地适用法律本身就是在更好地执行党的方针、政策。司法独立与党的领导并不矛盾,两者实质上是统一,我国建设社会主义法治国家,保证司法独立属当然的其中之义。
其次,建立司法违宪审查制度。宪法是国家的根本大法,它以限制政府权力与保障公民权利为核心内容,规定了各项国家最基本的制度,是治国的总章程。就功能而言,“宪法的功能不同于位阶在宪法之下各种法律,宪法不但明定立法者之裁量范围及界限,对于不同法律间因不同之评价标准所造成之漏洞与差异,负有整合及统一之功能”。宪法具有最高的权威,被严格遵守,必须建立相应的宪法保障机制。现代法治国家的实践证明:违宪审查制度乃是宪法保障制度中的一个主要,最具有实效性的机制,当代世界各国,违宪审查方式有多种,但通过司法(宪法法院或普通法院)进行违宪审查是普遍、行之有效的制度。
对于司法违宪审查的意义,学者指出,“如果没有独立、拥有司法审查权的、容易接近、能实施这些权利的司法机关,包括平等权在内的基本权利保障就只是一堆空洞的浮词丽句”。借鉴相关法治国家的做法,建立我国司法违宪审查制度显得十分必要。
参考文献
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群体性事件是人民内部矛盾对抗和激化的具体表现,是指由人民内部矛盾引发的严重影响、干扰乃至破坏正常社会秩序的社会冲突事件。当媒体公开报道了贵州翁安事件、云南孟连事件等一系列群体性事件更是为举世所关注。2008年年底,全国县委书记和公安局长进京培训乃应对此前频发的群体性事件的非常举措,这表明中央已充分地认识到问题之严重性。学术界对不断出现的群体性事件从不同的角度进行了论述,从法律法理的角度看则有以下的思考。
一、转型时期的中国经济、社会发展进程中所潜藏的一些深层次危机
(一)群体性事件折射出政府危机
1.地方政府权力运行脱法失控的危机。公安部2004年统计显示:劳资关系、农村征地、城市拆迁、企业改制重组、移民安置补偿等问题,是酿成“群体性事件”的直接原因。群体性事件之所以发生,多数涉及到地方政府的公务人员在经济利益趋使下,官商勾结,在上述事务中突破法律规定,滥用公权力,不断挑衅民间,甚至突破当地民众容忍的底线。群众受侵犯的权利在体制内难以得到有效的救济,受伤害的感情不断积累,遇到偶发事件作为群众长期被压抑的情绪的宣泄口,遂导致群体性事件发生。
2.地方政府解决群体性事件的路径依赖危机。群体性事件发生之初,当地政府通常会将事件定性为治安性、刑事性案件,甚至定性为政治性事件。之所以作如此定性,原因在于:一则某些地方官员可以乘机推脱失职的责任,二则可以为动用警察等公权力介入寻找合理的理由。由于事态的严重以及中央政府的介入,一批对事件的发生负有责任的官员被撤职,对事件的总结一般都定性为有关责任官员党性不强、服务群众意识淡薄,然后开展官德教育活动。事实上,这种程式化的冲突解决模式并未走出传统压制型治理模式下泛道德化、泛意识形态化以及传统中国“对行政权力恣意行使的遏制不是由于公民能够对违法过程提出效力瑕疵的异议,而是借助于高一级行政权力对下级僚属的惩戒予以保障”的道路依赖。
3.地方政府在处理群体性事件中的诚信危机。在中央政府和中央媒体介入之前,当地媒体经常处于失声或与当地政府一个声调的状态。与之形成鲜明对照的是,在网络上,民众对官方单方面发布的信息普遍持质疑的态度。民众之所以如此,往往乃基于自身的经验,我国没有西方国家发达的民间协会和私人传媒,民众的信息主要来源于政府,政府公布的信息如果不实,将会对公众的信心构成致命的打击,这在近年的实践中不乏其例。
(二)群体性事件的实质是社会的法治危机
1.持权者违法导致法律虚空。“权力在社会关系中代表着能动而易变的原则,在权力未受到控制时,可以把它比作自由流动、高涨的能量而其结果往往具有破坏性。权力的行使,常常以无情的和不可忍受的压制为标志;在权力统治不受制约的地方,它极易造成紧张、摩擦和突变。再者,在权力可以通行无阻的社会制度中,发展趋势往往是社会上的权势者压迫或剥夺弱者。”当前,在我国由于对公权力缺乏有效的约束,在逐利目标的支配下,一些地方政府充当污染企业的保护伞,对生命、健康、财产权利受侵犯的群众合理、合法的诉求予以压制。特别是近年来在征地、拆迁等事件中,一些地方政府与房产商、企业结成利益同盟,动则动用公权力,突破法律规定,侵犯公民权利。
2.处理过程中的程序滥用。程序是实质正义的保证,不是可有有无次要的事情,随着政府行政权力持续不断地急剧增长,只有依靠重视程序公正,权力才可能有序运行在正确的轨道上。“合理而公正的程序是区别健全的民主制度与偏执的群众专政的分水岭”,道格拉斯更是一针见血地断言,“正是程序决定了法治和恣意的人治之间的基本区别”程序正义要求“任何人不得在涉及自己的案件中担任法官”、“必须听取另一方的陈述”。在很多群体性事件中,结论大多是由官方发布,甚至媒体往往采用的是全国统一的通稿,在这里面很难听到参与群体性事件的民众的声音。事件的处理往往会遭到公众普遍的质疑,人们之所以怀疑“真相”,主要原因在于事件处理的程序违背了程序正义的原则。
3.国家司法功能的软弱。在法治社会中,司法是维护社会正义的最后堡垒。司法独立是出自司法权属性的本质要求,只有独立的司法才能保证审判上实质内容和形式上的公正。在我国,法院的人、财、物都还事实上受制于地方党政部门,法院“地方化”而非“中央化”所带来的后果是:大量涉及地方政府利益的案件在当前两审终审制模式下,往往难以得到公正的救济。诉讼途径遇阻,权利被侵犯的群众只能被迫转入非法治化、非程式化、成本高昂、或然性程度高、人治化特色明显的“上访”。最终的影响是,由于司法在解决社会冲突方面的弱化,使执政党和中央政府承担了在一个司法能正常发挥功能的社会里,本可以无须承担的政治压力。
二、对群体性事件发生的原因的探析
(一)群体事件的直接原因在于基层政府忽视群众的诉求
在任何一个社会中,利益博弈都是不可避免,以群体性冲突的形式表现出来更为为寻常。在成熟的法治社会中,通过市民社会自治以及司法的途径可以正常地予以解决,但在传统的不甚成熟的法治状态下,政府的社会管理权限不清,范围过的导致包办,在政府强调稳定压倒一切的传统秩序控制模式下,市民社会缺乏必要的成长空间,公民与政府官员之间处于面对面接触的状态,社会缺乏必要的中间缓冲地带,一出事就把政府推到最前面,事件的处理过程及结果将直接考验政府的行政能力。特别应引起重视的是,在当前在利益博弈中,官方处于明显的优势地位,民众的自由空间受到挤压,群众的利益没有得到有效维护,群众的诉求没有有效的渠道载体。透过众多的群体性事件,可以发现社会群体心理有趋于浮躁、暴戾的趋向,这是一个社会断裂的危险信号,必须对之予以深刻的反思。
1.公权力缺乏有效的约束。现存权力体制不完善导致公权力过大,党的民主集中制原则在实践往往中容易演变为各个地方党委书记的个人领导,地方的党政官员任命由于上级干预过多形成直接任命缺乏群众参与性。长久以来,官员们养成了对上而不对下负责的习惯,特别是基层的县委书记,拥有人权、财权和事权,三权独掌,一般兼任人大主任,可以动用公安、城管甚至武警等暴力或准暴力力量,事实上其权力处于一个没有有效约束,监督乏力的状态,绝对权力容易导致绝对腐败。权力监督机制缺陷明显,难以有效地发挥作用。在我国现代国家权力体系中,权力监督机构之多,实为世界各国所罕见。如权力体制内正式的机构即包括:党的系统有纪委;立法系统有人大及人大常委会;行政系统有监察局、公安、信访等机构;司法系统包括检察院反贪污局、法院;综合的有预防腐败局等。
正式的权力体制内监督模式存在以下缺陷: (1)同级监督模式独立性差,监督部门事实上难以摆脱地方党委和政府干涉,故不可能充分地发挥对后者的监督职责。上级监督部门又由于距离远,难以了解下级地方的实际情况,故事实上也难以对下级地方进行有效的监督;(2)在运作方式上,采用的是自上而下的权力主导模式或然性程度大,不具有常态化;(3)对党员干部违法犯罪的查处,往往是在纪委“双规”之后才进入司法程序,这使得司法的威信大打折扣,不利于树立法律的权威。权力体制外的新闻媒体监督、人民群众监督等模式,新闻媒体的体制化与地方化,以及人民群众监督无充分有效的程序性保障,法律化程度低等原因,都难以有效地负担起监督的职责。对于这种既存的缺陷,有学者指出:我国的监督是以非诉讼的信访、视察、批评、建议等手段为主的,“这种监督手段生效是以监督对象的自律为前提的,一旦监督对象缺乏自律,法律监督就难以生效。事实恰恰是违法主体大都是缺乏自律的。如能自律就根本不用法律监督”。“这种以非讼形式为主要手段的法律监督其实是建立在自相矛盾的理论之上:它的成功依赖监督对象的自律,同时监督又以对象的不自律为前提”。
2.社会诉求渠道缺失,社会秩序控制模式下社会理性交往渠道被阻隔。社会群体中权力-公民关系中理性交往渠道被阻隔,这主要表现在政府与民众的对话机制被阻隔。原因在于:首先,一刀切的官员问责制,事实上起到了鼓励官员压制控制舆论的作用,一旦出事即本能地拼命掩盖隐瞒;其次,新闻媒体的体制化和地方化,使地方官员便于控制当地的信息;再次,法律规定了公民信访的权利,实践中信访数量却同官员的政绩直接联系,如此非理性、自相矛盾的规定,催生出许多地方政府运用公权力对本地上访群众进行拦访、截访的奇怪现象,特别是信访“属地管辖”原则,直接导致实践中的扯皮推诿;最后,公民基本权利受到过多的限制。
市场经济条件下的资本-劳动关系中理性交往渠道的缺失。我国宪法中迄今尚未确立工人的罢工自由,在市场经济条件下民营经济已占国民经济总量过半的今天,其缺陷非常明显:当前国内劳资纠纷主要围绕工人要求增加工资、改善劳动条件而展开,并不带有政治色彩。事实上,这种诉求往往合理、合法,在市场经济国家纯属常见,通过法制化的劳资博弈完全可以正常应对,政府实无必要对之予以包办。但在秩序控制模式下,工人自愿的结社被禁止,一方面导致资方可以任意践踏劳方的权益,劳资矛盾日积月累;另一方面由于正常的劳动者团体交涉程序的缺失,劳方只能采用中国式的无序罢工来回答,其结果更是比有序罢工破会秩序。
同时,由于社会矛盾解决机制失灵,这表现在:首先,司法不独立,法院事实上的地方化,直接导致司法判决不公现象严重,人民群众对司法的认同度较低;其次,社会弱势群体在体制内获得救济的成本太高。《中国农民工维权成本调查报告》显示,为了索要不足1000元的工资,完成所有程序,农民工维权需要直接支付至少920元各种花费;花费时间至少11～21天,折合误工损失550～1050元,至于整个社会的成本则至少在三倍以上。由于社会矛盾解决机制的失灵,受伤害的群众容易在趋于暴戾化的社会群体心理影响下走极端,酿成群体事情。
(二)政府偏离市场经济中政府的科学定位使公信力和权威受到质疑是群体性事件发生的深层次原因
市场经济是法治经济其存在和发展的基础在于法治。在市场经济社会里,社会经济上的事务主要由市场自由竞争来解决,政府原则上不过多参与。政府由纳税人通过法定的由公民按照各自纳税能力所承担的税收所供养,政府的科学定位应当是制定市场交易规则并维护这些规则是市场秩序的维护者,以及通过税收来调节市场自由竞争所带来的贫富差距,负担起为社会弱势群体提供“生存照顾”的义务,在市场经济中政府应当保持中立。我国市场经济体制的不完善,特别是政治体制改革的滞后、法治还不完善,遂导致政府在履行职能方面经常处于缺位和越位的状态。政府的越位主要表现为:
(1)在计划经济时代的“先生产、后生活”的传统观念的主导下,不顾一切保增长成为政府的主导思维。究其实质这种思维是一种战争思维,它把发展经济当作一场在总量上赶超竞争对手的经济大战。在这种政府主导经济发展的思维支配下,以及在片面的经济发展政策导向下,各地政府纷纷热衷于“招商引资”,不惜以牺牲当地环境、破坏生态资源为代价去追求GDP的增长。
(2)我国分税制度存在缺陷。中央政府对地方政府要求过多,地方财政上难以为继,一些地方政府转而依靠“卖地财政”来维系运作,长久以往遂形成与房产商、企业的利益共进退的关系,公权力约束的不到位,在利益催使下容易产生官商互相利用。
(3)不顾行政伦理,直接利用公权力谋利。长期以来,由于部门人员过多,许多政府职能部门设机构,财政却不全额拨款,甚至全部由收费、罚款来解决,称“设机构,给政策”。其结果一方面导致相关职能部门产生并维护自身的部门利益,同时利用我国“部门立法”模式的弊端,使得“部门利益化,利益法制化”,立法在一定程度上丧失公平正义的品质,沦为维护部门利益的手段,同时也使得部门利益因此而不断放大甚至形成阻碍改革的利益集团;另一方面众多部门竟然堂而皇之地规定“收费指标”、“罚款指标”,执法活动在相当程度上被商业化,而导致乱象环生的境况则不难想像。
政府的缺位表现在:在追求经济发展速度的指导思想下片面追求效率,忽略了公平,造成了发展的不平衡,整体上忽视了对社会弱势群体的生存照顾义务,财政支出直接投放到教育、医疗等方面比例占经济总量过低,社会保障与社会福利供应严重不足,导致社会贫富悬殊、两极分化现象严重。住房难、看病难、上学难成为“新三座大山”,社会大众未能充分地从经济发展中享受到应当享受的利益,政府过度重视积累,广大人民群众的生活
水平和经济发展速度不成比例。
三、厉行法治是解决群体事件的必由之路
(一)冲破传统观念的羁绊
1.从秩序至上到人权至上。必须摈弃传统国家主义观念的影响,确立国家仅具有工具性价值的职能,人权才是现代法治理念核心和最终目的,确立保护公民依法维权就是保护法律的尊严、保护社会的和谐与稳定、保护党执政合法性资源的理念,尊重并切实保障公民宪法基本权利,实践宪法中“国家尊重和保障人权”的庄重承诺。从全能的动员型治理到协商的社会互助型治理转变,现代社会的治理,首先是一种公共治理,亦即协商的互助型治理,政府必须吸收民间的多元力量来完成社会治理。全能的“家父主义”政府不可避免地会出现由于包揽过多而造成的冗员过多、效率低下、腐败现象。在互助型治理模式下,政府主动向民间放权,开放公共空间,越是离民众近的事务,越是应当通过民众自我来进行,只有民众自己才了解自身的需求和偏好。实行互助型治理,大量的社会性事务由社会自治团体完成,可以为政府机构改革挪出空间。伴随着协商的互助型社会的建立,我国的市民社会与宽容、和谐的社会氛围势必得到进一步培育和发展,公民政治参与将进一步有序化,可以为整个的政治体制改革创造必要的空间。
2.从无限政府到有限政府,从统治型政府到服务型政府转变。“假如我们相信政府具有永远正确的秉赋且永远不会走极端,宪法便没有必要设定这些限制了”。应当放弃计划经济年代秩序控制模式下政府包办一切,充当社会万能“保姆”角色的习惯性做法,政府的一切行为必须严格地受到宪法、法律的约束,奉行中立、谦抑原则,回归市场经济条件下政府的科学定位。在解决社会纠纷方面,政府应当定位在地位中立的社会纠纷调停者的角色,避免成为社会矛盾的漩涡中心,从效率至上到公平至上转变。在当前破坏式的经济发展模式下,经济增长衍生出很多社会矛盾和社会问题,对社会安定带来很大的危害。必须转换思路,将重点放在发展社会保障、提供社会福利方面,改变社会分配严重不公的现状,重塑社会的公平与正义,以化解当前日趋激烈的社会矛盾。
3.摆脱传统意识形态的束缚。首先,党的领导不等于地方上某个具体党员干部的个人领导,体制上要保证党中央的权威,制度设计上要做到权责必须平衡,防止个别官员在地方上专断而滥用权力。其次,权力分立在当代世界被称为优越的“自由主义的政治组织之原理”,它并不是资产阶级的专利,其中所蕴藏的公理性成份完全可以成为制度建设借鉴、参考的对象。再次,从“稳定压倒一切”的政治性思维转换到法律思维,依靠公正的司法来解决社会纠纷与冲突。将群体性事件界定为治安性、刑事性甚至是政治性的事件,将产生一种根本性的误导,使得在处理群体性事件时产生了一种整体性的偏差;转换阶级斗争惯性思维,抛弃传统的暴力性革命宣传,认识到党的执政合法性的根源在于民众的认同,一切工作应围绕发展经济,提高民生福利而展开。
(二)突破解决冲突的传统路径依赖
当代世界,由于互联网、通信技术的发展与普及,政府、社会各种各样的资讯充分暴露于网络通讯中,政府决策的速度、质量势必受到前所未有的挑战,传统的政府包办一切、垄断资讯、单方面公布信息的做法,势必引起公众的质疑,当公众质疑累积到相当程度将可能造成信任危机。我国正处于社会转型时期,社会矛盾由隐性转为显性而直接暴露在公众视野之中,突破解决冲突的传统路径依赖极为必要。在处理群体性事件过程中,要公正,要让人们明白无误地、毫不怀疑地看到是在主持公正的程序,公正来源于信任。“正义不仅要被伸张,而且必须眼见着被伸张。这并不是说,眼不见则不能接受;而是说,没有公开则无所谓正义”。应当改变当前对群体性事件的调查、鉴定由政府部门一手包办的现状,为保证事件调查、鉴定结果的权威性、公正性,必须建立一个独立、透明的事件调查、鉴定的机制,整个事件的调查、鉴定完全由独立的第三方来负责实施。
对于有重大影响的群体性事件的调查,应当由全国人大常委会组织特别调查委员会来进行。在调查、鉴定的过程中,应当平等地听取双方的声音,按照《政府信息公开条例》的规定,及时公开信息,接受媒体的公开监督。对于事件的处理,地方政府在维持社会秩序稳定的同时,应当保持中立,对群体性事件的最终处理通过公开、公正的审判进行,允许媒体进行公开的报道,让所有人知道事件的真相,“阳光是最好的防腐剂”,如果一切都能够在阳光下运作,相信人民的信心、信任感也会不断的增加,社会的基本共识亦会得以重建。
(三)保证政府权力产生与运行法治化
美国著名经济学家曼瑟·奥尔森在其名著《权力与繁荣》中,指出经济成功需要两个必要的条件,一是要有对所有人都稳定的且界定清晰的财产权利和公正的契约执行权利,另一个是没有掠夺行为。他认为,只有做到以上两点的“强化市场型政府”才能保证经济的持久繁荣与社会的稳定。事实上,所谓“强化市场型政府”实质就是法治化的政府,我国市场经济改革进一步走向深入,以及经济的繁荣与社会的稳定,迫切需要权力产生与运行的法治化。
1.要改变政府官员事实上的行政任命方式,使权力产生真正做到民主化。必须进一步完善我国人民代表大会制度,扩大直接选举的范围,降低人大代表中官员的比例,减少全国人大代表的人数以提高效率,逐步实现人大代表的专职化,以提高其参政议政能力及明确其参政责任。
2.政府在出台有关国计民生的政策时,必须充分尊重民意。一方面政策的内容要接受伦理正当性的拷问,即必须符合公平、合理的原则;另一方面政策出台的程序要符合正当法律程序,即保证决策程序的公开、透明以及保证公众的广泛参与。具体而言,决策的有关内容应当提前向社会公众公布,决策应通过代表民意的人大表决或通过召开具有广泛代表性的听证会来进行。惟如此,才能使决策具有民主正当性,获得人民群众发自内心的支持和服从,减少执行政策的成本。
3.政府依法行政。马克斯韦伯指出:在理性化方面取得进步的社会中,“合法的”统治权威必须是“非私人”,它需要恪守统治规则和制度程序。“如要使‘法律规则’得以坚持,宪法就必须确保任何人都不能凌驾于法律之上。拥有政治权力的人必须同受其权力管辖的那些人一样服从法律程序,这一点对于从法律上保护包括人权在内的各种权利来讲,其重要性十分明显。”
事实上,要求公民个人尊重法比较容易,国家有强大强制力量用来保证法律在公民社会中实施,强制国家尊重法则比较不易,国家掌握着权力。必须完善权力监督机制,完成从人治型到法治型模式的转变,具体而言:(1)完善权力之间监督和制衡的分权机制;(2)必须保证权力监督部门的独立性;(3)权力监督通过诉讼的法治化方式进行;(4)保证新闻独立与自由,充分发挥法治社会中“第四种权力”的监督作用。
(四)依靠司法来维护社会的公平、正义,最终整合社会
司法是维护社会正义的最后一道防线,在法治社会里解决纠纷的地方是法院,不是其他机构,法院负有保障法律的正确、有效的实施,通过保障权利、对任何侵犯权利的行为进行矫正和惩罚、让被侵犯的权利得到及时救济以维护社会的公平、正义。司法作为一个缓冲带,其有效运转可以及时分解掉社会中的大量冲突,缓和对立情绪、消解社会矛盾,负有在现代多元社会里整合社会,防止社会分裂,防止由于政府直接介入冲突解决过程而使官民之间直接产生冲突从而使冲突有可能转化为政治问题,以及防止在这种情况下由于冲突解决不公而影响政治制度合法性之责。当代中国社会转型时期,多元利益与多元思想并存,各种冲突大量涌现,矛盾错综复杂。通过司法及时地、公正地解决纠纷,化解民怨,整合社会利益冲突,以达到基本的社会共识为当前建设社会主义和谐社会的题中应有之义。为达此任务,应当进一步深化司法改革。
首先,确保司法独立。司法独立作为当代司法的一项基本原则,已成为当代世界宪法性惯例,其价值为文明社会所公认。在司法独立问题上,必须抛弃那种将司法独立和党的领导简单地对立的观点。在我国,党的领导是政治领导,党的方针、政策通过转化为法律而为全国人民所遵守,法院审判则是通过具体适用法律来贯彻党的方针、政策,只有独立的司法才能更好地适用法律,而更好地适用法律本身就是在更好地执行党的方针、政策。司法独立与党的领导并不矛盾,两者实质上是统一,我国建设社会主义法治国家,保证司法独立属当然的其中之义。
其次,建立司法违宪审查制度。宪法是国家的根本大法,它以限制政府权力与保障公民权利为核心内容,规定了各项国家最基本的制度,是治国的总章程。就功能而言,“宪法的功能不同于位阶在宪法之下各种法律,宪法不但明定立法者之裁量范围及界限,对于不同法律间因不同之评价标准所造成之漏洞与差异,负有整合及统一之功能”。宪法具有最高的权威,被严格遵守,必须建立相应的宪法保障机制。现代法治国家的实践证明:违宪审查制度乃是宪法保障制度中的一个主要,最具有实效性的机制,当代世界各国,违宪审查方式有多种,但通过司法(宪法法院或普通法院)进行违宪审查是普遍、行之有效的制度。
对于司法违宪审查的意义,学者指出,“如果没有独立、拥有司法审查权的、容易接近、能实施这些权利的司法机关,包括平等权在内的基本权利保障就只是一堆空洞的浮词丽句”。借鉴相关法治国家的做法,建立我国司法违宪审查制度显得十分必要。
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