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今年初夏，中国（海南）改革发展研究院迎来的客人让他们大吃一惊，他的名片上赫然印着：“博斯玛教授，荷兰参议院副议长、荷兰特文特大学公共财政教授”。在我国，参议院副议长应是国家领导人了，这么高的职务居然就这么一个人不远万里而来，让人简直有些不可思议。但据博斯玛先生介绍，他一个人以教授的身份来中国学术交流是正常的，因为他是职业教授，官员则是兼职的，他平均一周只有两天在议会工作，那时才是官。
更具新闻价值的是，20年前，36岁的博斯玛先生的一篇论文引发了荷兰的政府改革，而且他的改革“药方”是如今十分时髦的现代公共管理。通过与他的对话，作者终于明白这几年来MPA（Master of Public Administration公共管理硕士）为何会后来居上，大有盖过MBA(Baster of Business Administrationgon工商管理硕士）之势，人们一般不容易把MPA与全球发展的大趋势联系起来，也不大容易把它与我们正在进行的政府改革联系到一起，这次交流，使我们明晰了MPA对于政府改革和社会发展的意义。下面是作者与博斯玛先生的对话。
政府也要讲成本效益
问：二战结束后，长期执政的荷兰工党一直主张在保留私有制的条件下实行社会主义，加强政府对经济的控制，对基础工业、银行、保险、军火、医药等部门实行国有化，反对大幅度削减官方财政开支和社会福利。主张依靠政府赤字发展经济和各项社会事业这种背景是否使您在荷兰首倡政府改革难度很大？
博斯玛：我是在1970年开始研究公共财政改革问题的，并触及到政府改革。这比撒切尔夫人在英国搞的私有化运动还要早。我的论文《如何减少公共财政支出》在1981年发表，在荷兰首次提出政府管理也应引入成本等市场机制的观点，并提出了改革公共财政的上百条建议，包括通过出售或转包国有企业，减少政府对企业的补贴，我建议政府将大家都受益的社会保障也交给社会来做。论文发表后，我又在全国巡回演讲，引起了很大的反响。这些建议在荷兰无疑是投下了一枚重磅的社会炸弹。当时的政府认为我的建议是无稽之谈，公务员们对此也没有多少兴趣，大家对一切都习以为常。他们认为荷兰是一个高效廉洁而且为老百姓做了不少实事的政府，政府给企业很多补贴是正常的，每年财政都出现赤字也是正常的。人们认为，政府有赤字对经济和社会发展是有益的。但我认为，荷兰作为全球福利水平最高的国家，实际上正面临着危机，公务员越来越多，办事效率尽管还不错，但官僚机制下已存在潜在危机，相应的税收也增高，在一定程度上抑制了人民的生产积极性。尽管反对我的意见和对我的建议不以为然的人不少，我还是得到了许多人的赞同，首相也告诉我，政府为维护高福利而实行赤字预算政策，使财政赤字逐年上涨，十分让人头疼，你的建议挺好，但我们不会马上实施，因为实施起来会引起许多社会问题。直到吕贝尔斯领导的基督教民主联盟于1982年执政之后，我的建议才逐渐付诸实施。
问：您提出这些建议的初衷和出发点是什么？荷兰政府改革的实践是否实现了您的预期？
博斯玛：我的初衷就是为了提高政府的效率，减少财政浪费和官僚主义，并大力发展私有部门，解决就业问题，以增强市场的活力，在公私部门之间寻求平衡，实现经济民主化。而且从更广泛的意义上考虑，不仅要有强大而有效的市场，还要有强大的社会。应该说，我的建议基本上都被付诸实施，而且效果挺好，在压缩财政赤字方面效果最为明显。1983年荷兰的财政赤字还占GDP的10%，1988年便降到6%，而且提高和改善了政府的服务，经济也取得了恢复性增长，民众对政府和社会的满意程度也提高。也正是靠这点，主张经济自由化的吕贝尔斯在1986年得以连任首相，我也是在那一年进入议会的，随后晋为参议院首席副议长，并获得了连任。现在看来，我当初提出的思路实际上适应了现代公共管理的理念，并符合了全球发展大趋势，这是我没想到的。
一定要明确政府是干什么的
问：政府改革是一项庞大而复杂的系统工程。在这项工程中，您认为最为重要的工作是什么？应该从何入手？
博斯玛：按照现代公共管理理论来看，在政府改革中，首先要做的事就是要分清政府与商业化的公司的区别在哪里，从而在与公司的比较中给政府进行准确的定位。政府的服务领域应该在哪里，哪些领域是它擅长的领域，进一步说，什么是政府该做的，什么又是政府不该做的？这些问题往往在一些国家出现偏差。韩国在发展经济时特别强调了政府的主导作用，支持建立了一些大型企业，这些企业在韩国经济的迅速发展过程中起了重大的作用，但由于政府干预的痕迹太重，容易使这些企业规模太大而效率太低，一遇到国际金融市场的动荡，就容易出问题。利用权力干预经济显然不是政府最该做的事情。政府有很多事可以去做，但要紧的是要找准政府的核心领域，排除非核心职能。我曾应邀到拉丁美洲做过咨询，有位警察总管问我，他们办的医院和汽车修理厂为什么效益不好。我直接告诉他：你们警察最好不要办这些事，你们的任务就是制止犯罪并与犯罪分子作斗争，而不是建医院、办汽车修理厂，这样做是在浪费纳税人的钱，效益也不高。这些事情社会力量都可以办，而且往往还比警察办得更好更专业。因此，应首先剥离政府的一部分职能。荷兰政府一开始就把政府在银行和企业的一部分股份卖掉，将汽车制造厂、自来水处理厂等业务都通过股份制等形式交给了社会和市场，连社会福利保险也不再由国家独包独揽了。
问：这样做法是否会影响政府作用的发挥，是否会影响百姓的生活？比如将社会保险交给社会办是否会影响人们的高福利？
博斯玛：政府将一些非核心的职能剥离出去，只会有利于其作用的发挥，从而一心一意、集中精力和财力为国民提供安全、健康等方面的各种保障，例如国防、教育、卫生等等，这样，减少了政府的开支，降低了政府的成本，提高了政府的效率，还提高了政府为国民服务的能力。社会福利保险的放开的确有很大的风险，荷兰的福利程度在全球是最高的，搞不好会出问题，要求我们必须建立相关制度，这就涉及到了现代公共管理。我们设立了社会事务部和专门委员会，对社保基金的运作和管理进行监控和审计，以确保百姓的利益得到保障，而对失业、残疾等穷人的福利资助还是直接由政府管理、实施和支付。这样，现在荷兰的福利化程度在全球还是最高的，也没有出现什么问题。这些做法，总起来说是现代公共管理的做法。
问：您在刚才的谈话中多次提到现代公共管理。那么，什么是现代公共管理？荷兰的政府改革是怎样与现代公共管理走到一起的？
博斯玛：20世纪80年代开始出现的现代公共管理，是由预算改革引起的，其核心就是把成本核算这一企业的做法引入政府的公共管理之中，也就是说在政府公共管理中引入了市场的理念，认为政府也要讲成本和效益。现代公共管理有这么一些特点：一是运用商业规则，通过出售、转让、承包等形式对公共领域进行战略重组，并对过去一些免费使用的产品实行有偿服务；二是公共领域的预算系统发生了变化，引入了成本核算；三是让基层的机构成为自主决策的代理机构，实行契约管理，由此还逐步出现了全员质量策略；四是逐渐加强对公共领域的审计控制以及责任追究，有人说这是审计爆炸；五是政府对市民的需求更加关注、对公共产品更加关注。这五大特点也充分体现在全球的政府改革上。无论是欧美传统的市场经济国家，还是东欧的经济转轨国家，无论是发达国家还是一些发展中国家，大都不约而同地出现了这个变化，这是一个大的发展趋势。
如何防止官员谋私利
问：现代公共管理能不能确保政府对公众利益的保护？因为现代公共管理更多地体现为政府的放权，搞得不好，在追求个人利益最大化动机的驱使下，有权的人就会出于私利侵犯公众利益，从而出现腐败现象。
博斯玛：荷兰政府的改革的确更多地体现在政府的放权上，这在某种情况下容易出现腐败，但相对于传统的管理而言，两利相较取其重，两弊相较取其轻，许多东西只能在比较中才可能得出较为正确的结论。比如城市管理，过去的管理结构不合理，条块分割严重，许多经济部门没有人权和财权，如果它们有新的体验，不是向行政长官汇报，而是要向人事、财政等其他部门写报告，要得到这些部门的批准，这是非常官僚的做法，在这种情况下，它们就不可能对预算负责，容易造成严重的浪费和低效率。如今这些都在向自主决策的综合型管理转变。在现代公共管理理论的综合型管理体制下，经济事务部门对本部门的预算、组织、信息、人事负责，对所主管范围内的事情全权负责。特别应该注意的是，在这个过程中政府部门必须迅速完成职能的转换，以避免有些公共部门在放开后找不准自己位置的现象，如果在它没有给准确定位的时候，既给予了权力，又缺乏相应的制约和监控，就容易出问题。荷兰就有这么一个市，它要求市政银行讲效益，给予了从事商业贷款的权力。但那个行长没有商业银行运作的经验，没有给私人贷款的经验，同时他在有权后又没有用4只眼（两个人）的原则，一个人说了算，给市政造成了问题。后来市长决定成立一个6只眼（3个人）的委员会，我被聘为主任。我们发现，他签的一些合同是连期限都没有的无效合同，有的贷款甚至贷给了罪犯，还把钱投向了赌场和妓院。这简直是疯了。我建议立即停止这种商业贷款行为，应由私有银行去做，我们是市政银行，主要业务不是做这些商业性业务。至于权力下放后会不会因失控而出现腐败问题，就看是否加强控制和审计。这就又与效益挂起钩来了，也涉及到现代公共管理最为重要的委托代理理论。
问：委托代理理论是微观经济学的重要理论，作为市场经济的重要手段，它被运用到现代公共管理，对政府的管理和防止公务员的腐败有无重要作用？
博斯玛：对于委托代理理论，荷兰人有着深刻的认识，因为1600年左右荷兰就开始了金融改革，并成为了世界上第一个使用股份制的国家。而股份制正是建立在代理理论基础上的，它为企业自主决策提供了基础。委托代理理论的确是微观经济学的组成部分，也是新制度经济学的组成部分。传统微观经济学是建立在两个假设之上的，第一是所有微观经济主体都有完美的知识和远见；第二，每一个经济主体都会自动的、全面地利用自己的资源来取得利益。而在新的制度经济学里，只肯定了传统微观经济学两个假设中的第二个假设，而认为第一个假设具有不确定性，也就是说并不是每一个微观经济主体都具有完美知识和远见，因为在代理人与委托人之间存在着信息不对称现象，代理人总是要利用自己的资源来谋取自身利益的最大化。政府管理也是这样，通过从议会到内阁一层一层的委托代理，委托人都要制定相关规定来保证自身的利益。但如果控制得过分，往往又会使代理人的自主权和决策权受到制约，造成消极、低效的代理损失。因此，委托人在为代理人提供预算和资金的时候，还要对其实施监督审计，并建立相应的激励机制。自从政府改革以来，荷兰政府的每个国家部门都有由外部审计机构提供的审计报告。激励机制在市场化运作的公司里是很容易的，就是要尽力创造一个利益共享的激励机制，既能使代理人充分发挥自己的作用，又能有效地保护委托人的利益和目标的实现。而在公共部门里，最好的激励措施就是升职，升职之后工资自动提高，还有参加培训、考察、得红包等机会。由此营造出一个代理人对委托人负责、并为获得委托人信任而不懈努力的一个机制。代理人喜欢有自己的自主决策权，非常讨厌由委托人附加的约束，要减少约束的惟一做法，就是必须得到委托人的信任，双方的权利与义务都是在双方蹉商后通过契约的形式确定下来的，是有标准可稽的，是可以通过审计来衡量的。正是藉着审计监督和激励机制，荷兰政府最大限度地遏制了腐败现象。
现代公共管理与政府的改革目标
问：委托代理理论在政府公共管理中的运用，使政府管理发生了什么样的变化？
博斯玛：运用委托代理理论后，荷兰政府在政府的管理中开始了契约管理，这也是现代公共管理的重要内容。在现代公共管理中，每一层次的委托代理都在预算的基础上形成契约关系，通过预算用系统的方法将目标与产出联系起来。委托人希望代理人能够提供什么服务，代理人能够得到多少资金和权利，通过预算把管理目标、投入产出结合起来，相关责权利都清清楚楚的。这就与过去荷兰公共部门的投入式预算不同。过去人们很幼稚，认为政客、公务员是公众利益的代表，他们的工作都是为了公众的利益，于是就放松对他们的控制和审计，出现了很多问题，官僚主义严重，效益低下，而且没有人会为产生的后果负责。现在一切都列成条目，一清二楚。议会过去也经常讨论各种开支，但实际上他们并不了解。因为有了预算革命，我们以项目来制定目标，计算达到这个目标要花多少钱。现在议会、政府、执行部门主管、员工等等，一层层都形成契约管理，目标明确，投入也明确，管理就显得井井有条了。
问：这种以项目为基础的预算固然好，但有些公共部门，如学校、警察等公益性较强的事业，又该如何确定其产出？
博斯玛：并不是所有的事情都可以通过项目预算方式来进行，像你提到的学校、警察、医院等等，这些公益性强的事业，产出目标难以确定，就只能用政策预算，了解你们的目标是什么，要花多少钱，然后才给多少钱。在实际操作中，常常采取混合式预算方式，用业绩评估指标来确定预算，用政策预算来确定契约。如国防投入，我们就是以上年的费用为基准，如果预知要出兵科索沃，就要增加预算。这当中另一个值得重视的问题是，预算的目标一定要明确，因为委托人往往将自己的注意力转移到一些无关紧要的大众话题上去，而忽略需要要全力考虑的最重要的问题，这就是“松散街石症”：街上的石子松了，有人因此而摔倒，议员为此提出严重抗议，得到了支持，但这样的目标管理太细了，不利于从大方向把握目标。执行层也有这种倾向，一个市长可能想干涉下属的事，实际上他不应该去干涉具体工作。也就是说，要保证目标的准确性。再一个问题是，契约管理是需要审计来对预算的落实情况进行监督，这在一定程度上又要增加成本，并潜在着新的官僚主义。因为每个阶段要有指标，平均一个公共机构的业绩指标在700个左右，收集和审计这些指标是要花钱和消耗人力的。这就是一个矛盾，一方面指标越多越能提高效益，另一方面增加指标又增加了成本，包括审计、监控成本，必须在这个过程中找到一个平衡点。总之，政府要抓大事和主要的事，而把相对小和无关紧要的事情下放。这样，政府的职能才可能明确。一切都应围绕政府作用的有效发挥来做文章。
问：在经济全球化的大背景下，您对中国正在进行的政府改革有些什么建议？
博斯玛：我当然希望中国政府能够运用现代公共管理来进行改革。荷兰从以现代公共管理的政府改革中受益匪浅，这样做对提高政府的效率非常有效果。我认为，在全球化的大背景下，可以借鉴荷兰和德国的政府管理模式，就是要实行社会市场经济，国家靠法律调控社会和市场，这样政府的效率高，市场也发育得好。人们往往把政府和市场对立起来，这其实是不对的，如同钟摆的中心不能选在两极一样，要在两极中寻求平衡。在政府和市场中选择平衡点是十分重要的，要十分重视中间因素的发展。这样说，是不是有点像儒家的中庸思想，但事物往往就是这样发展的。我祝愿中国政府改革能够成功。
更具新闻价值的是，20年前，36岁的博斯玛先生的一篇论文引发了荷兰的政府改革，而且他的改革“药方”是如今十分时髦的现代公共管理。通过与他的对话，作者终于明白这几年来MPA（Master of Public Administration公共管理硕士）为何会后来居上，大有盖过MBA(Baster of Business Administrationgon工商管理硕士）之势，人们一般不容易把MPA与全球发展的大趋势联系起来，也不大容易把它与我们正在进行的政府改革联系到一起，这次交流，使我们明晰了MPA对于政府改革和社会发展的意义。下面是作者与博斯玛先生的对话。
政府也要讲成本效益
问：二战结束后，长期执政的荷兰工党一直主张在保留私有制的条件下实行社会主义，加强政府对经济的控制，对基础工业、银行、保险、军火、医药等部门实行国有化，反对大幅度削减官方财政开支和社会福利。主张依靠政府赤字发展经济和各项社会事业这种背景是否使您在荷兰首倡政府改革难度很大？
博斯玛：我是在1970年开始研究公共财政改革问题的，并触及到政府改革。这比撒切尔夫人在英国搞的私有化运动还要早。我的论文《如何减少公共财政支出》在1981年发表，在荷兰首次提出政府管理也应引入成本等市场机制的观点，并提出了改革公共财政的上百条建议，包括通过出售或转包国有企业，减少政府对企业的补贴，我建议政府将大家都受益的社会保障也交给社会来做。论文发表后，我又在全国巡回演讲，引起了很大的反响。这些建议在荷兰无疑是投下了一枚重磅的社会炸弹。当时的政府认为我的建议是无稽之谈，公务员们对此也没有多少兴趣，大家对一切都习以为常。他们认为荷兰是一个高效廉洁而且为老百姓做了不少实事的政府，政府给企业很多补贴是正常的，每年财政都出现赤字也是正常的。人们认为，政府有赤字对经济和社会发展是有益的。但我认为，荷兰作为全球福利水平最高的国家，实际上正面临着危机，公务员越来越多，办事效率尽管还不错，但官僚机制下已存在潜在危机，相应的税收也增高，在一定程度上抑制了人民的生产积极性。尽管反对我的意见和对我的建议不以为然的人不少，我还是得到了许多人的赞同，首相也告诉我，政府为维护高福利而实行赤字预算政策，使财政赤字逐年上涨，十分让人头疼，你的建议挺好，但我们不会马上实施，因为实施起来会引起许多社会问题。直到吕贝尔斯领导的基督教民主联盟于1982年执政之后，我的建议才逐渐付诸实施。
问：您提出这些建议的初衷和出发点是什么？荷兰政府改革的实践是否实现了您的预期？
博斯玛：我的初衷就是为了提高政府的效率，减少财政浪费和官僚主义，并大力发展私有部门，解决就业问题，以增强市场的活力，在公私部门之间寻求平衡，实现经济民主化。而且从更广泛的意义上考虑，不仅要有强大而有效的市场，还要有强大的社会。应该说，我的建议基本上都被付诸实施，而且效果挺好，在压缩财政赤字方面效果最为明显。1983年荷兰的财政赤字还占GDP的10%，1988年便降到6%，而且提高和改善了政府的服务，经济也取得了恢复性增长，民众对政府和社会的满意程度也提高。也正是靠这点，主张经济自由化的吕贝尔斯在1986年得以连任首相，我也是在那一年进入议会的，随后晋为参议院首席副议长，并获得了连任。现在看来，我当初提出的思路实际上适应了现代公共管理的理念，并符合了全球发展大趋势，这是我没想到的。
一定要明确政府是干什么的
问：政府改革是一项庞大而复杂的系统工程。在这项工程中，您认为最为重要的工作是什么？应该从何入手？
博斯玛：按照现代公共管理理论来看，在政府改革中，首先要做的事就是要分清政府与商业化的公司的区别在哪里，从而在与公司的比较中给政府进行准确的定位。政府的服务领域应该在哪里，哪些领域是它擅长的领域，进一步说，什么是政府该做的，什么又是政府不该做的？这些问题往往在一些国家出现偏差。韩国在发展经济时特别强调了政府的主导作用，支持建立了一些大型企业，这些企业在韩国经济的迅速发展过程中起了重大的作用，但由于政府干预的痕迹太重，容易使这些企业规模太大而效率太低，一遇到国际金融市场的动荡，就容易出问题。利用权力干预经济显然不是政府最该做的事情。政府有很多事可以去做，但要紧的是要找准政府的核心领域，排除非核心职能。我曾应邀到拉丁美洲做过咨询，有位警察总管问我，他们办的医院和汽车修理厂为什么效益不好。我直接告诉他：你们警察最好不要办这些事，你们的任务就是制止犯罪并与犯罪分子作斗争，而不是建医院、办汽车修理厂，这样做是在浪费纳税人的钱，效益也不高。这些事情社会力量都可以办，而且往往还比警察办得更好更专业。因此，应首先剥离政府的一部分职能。荷兰政府一开始就把政府在银行和企业的一部分股份卖掉，将汽车制造厂、自来水处理厂等业务都通过股份制等形式交给了社会和市场，连社会福利保险也不再由国家独包独揽了。
问：这样做法是否会影响政府作用的发挥，是否会影响百姓的生活？比如将社会保险交给社会办是否会影响人们的高福利？
博斯玛：政府将一些非核心的职能剥离出去，只会有利于其作用的发挥，从而一心一意、集中精力和财力为国民提供安全、健康等方面的各种保障，例如国防、教育、卫生等等，这样，减少了政府的开支，降低了政府的成本，提高了政府的效率，还提高了政府为国民服务的能力。社会福利保险的放开的确有很大的风险，荷兰的福利程度在全球是最高的，搞不好会出问题，要求我们必须建立相关制度，这就涉及到了现代公共管理。我们设立了社会事务部和专门委员会，对社保基金的运作和管理进行监控和审计，以确保百姓的利益得到保障，而对失业、残疾等穷人的福利资助还是直接由政府管理、实施和支付。这样，现在荷兰的福利化程度在全球还是最高的，也没有出现什么问题。这些做法，总起来说是现代公共管理的做法。
问：您在刚才的谈话中多次提到现代公共管理。那么，什么是现代公共管理？荷兰的政府改革是怎样与现代公共管理走到一起的？
博斯玛：20世纪80年代开始出现的现代公共管理，是由预算改革引起的，其核心就是把成本核算这一企业的做法引入政府的公共管理之中，也就是说在政府公共管理中引入了市场的理念，认为政府也要讲成本和效益。现代公共管理有这么一些特点：一是运用商业规则，通过出售、转让、承包等形式对公共领域进行战略重组，并对过去一些免费使用的产品实行有偿服务；二是公共领域的预算系统发生了变化，引入了成本核算；三是让基层的机构成为自主决策的代理机构，实行契约管理，由此还逐步出现了全员质量策略；四是逐渐加强对公共领域的审计控制以及责任追究，有人说这是审计爆炸；五是政府对市民的需求更加关注、对公共产品更加关注。这五大特点也充分体现在全球的政府改革上。无论是欧美传统的市场经济国家，还是东欧的经济转轨国家，无论是发达国家还是一些发展中国家，大都不约而同地出现了这个变化，这是一个大的发展趋势。
如何防止官员谋私利
问：现代公共管理能不能确保政府对公众利益的保护？因为现代公共管理更多地体现为政府的放权，搞得不好，在追求个人利益最大化动机的驱使下，有权的人就会出于私利侵犯公众利益，从而出现腐败现象。
博斯玛：荷兰政府的改革的确更多地体现在政府的放权上，这在某种情况下容易出现腐败，但相对于传统的管理而言，两利相较取其重，两弊相较取其轻，许多东西只能在比较中才可能得出较为正确的结论。比如城市管理，过去的管理结构不合理，条块分割严重，许多经济部门没有人权和财权，如果它们有新的体验，不是向行政长官汇报，而是要向人事、财政等其他部门写报告，要得到这些部门的批准，这是非常官僚的做法，在这种情况下，它们就不可能对预算负责，容易造成严重的浪费和低效率。如今这些都在向自主决策的综合型管理转变。在现代公共管理理论的综合型管理体制下，经济事务部门对本部门的预算、组织、信息、人事负责，对所主管范围内的事情全权负责。特别应该注意的是，在这个过程中政府部门必须迅速完成职能的转换，以避免有些公共部门在放开后找不准自己位置的现象，如果在它没有给准确定位的时候，既给予了权力，又缺乏相应的制约和监控，就容易出问题。荷兰就有这么一个市，它要求市政银行讲效益，给予了从事商业贷款的权力。但那个行长没有商业银行运作的经验，没有给私人贷款的经验，同时他在有权后又没有用4只眼（两个人）的原则，一个人说了算，给市政造成了问题。后来市长决定成立一个6只眼（3个人）的委员会，我被聘为主任。我们发现，他签的一些合同是连期限都没有的无效合同，有的贷款甚至贷给了罪犯，还把钱投向了赌场和妓院。这简直是疯了。我建议立即停止这种商业贷款行为，应由私有银行去做，我们是市政银行，主要业务不是做这些商业性业务。至于权力下放后会不会因失控而出现腐败问题，就看是否加强控制和审计。这就又与效益挂起钩来了，也涉及到现代公共管理最为重要的委托代理理论。
问：委托代理理论是微观经济学的重要理论，作为市场经济的重要手段，它被运用到现代公共管理，对政府的管理和防止公务员的腐败有无重要作用？
博斯玛：对于委托代理理论，荷兰人有着深刻的认识，因为1600年左右荷兰就开始了金融改革，并成为了世界上第一个使用股份制的国家。而股份制正是建立在代理理论基础上的，它为企业自主决策提供了基础。委托代理理论的确是微观经济学的组成部分，也是新制度经济学的组成部分。传统微观经济学是建立在两个假设之上的，第一是所有微观经济主体都有完美的知识和远见；第二，每一个经济主体都会自动的、全面地利用自己的资源来取得利益。而在新的制度经济学里，只肯定了传统微观经济学两个假设中的第二个假设，而认为第一个假设具有不确定性，也就是说并不是每一个微观经济主体都具有完美知识和远见，因为在代理人与委托人之间存在着信息不对称现象，代理人总是要利用自己的资源来谋取自身利益的最大化。政府管理也是这样，通过从议会到内阁一层一层的委托代理，委托人都要制定相关规定来保证自身的利益。但如果控制得过分，往往又会使代理人的自主权和决策权受到制约，造成消极、低效的代理损失。因此，委托人在为代理人提供预算和资金的时候，还要对其实施监督审计，并建立相应的激励机制。自从政府改革以来，荷兰政府的每个国家部门都有由外部审计机构提供的审计报告。激励机制在市场化运作的公司里是很容易的，就是要尽力创造一个利益共享的激励机制，既能使代理人充分发挥自己的作用，又能有效地保护委托人的利益和目标的实现。而在公共部门里，最好的激励措施就是升职，升职之后工资自动提高，还有参加培训、考察、得红包等机会。由此营造出一个代理人对委托人负责、并为获得委托人信任而不懈努力的一个机制。代理人喜欢有自己的自主决策权，非常讨厌由委托人附加的约束，要减少约束的惟一做法，就是必须得到委托人的信任，双方的权利与义务都是在双方蹉商后通过契约的形式确定下来的，是有标准可稽的，是可以通过审计来衡量的。正是藉着审计监督和激励机制，荷兰政府最大限度地遏制了腐败现象。
现代公共管理与政府的改革目标
问：委托代理理论在政府公共管理中的运用，使政府管理发生了什么样的变化？
博斯玛：运用委托代理理论后，荷兰政府在政府的管理中开始了契约管理，这也是现代公共管理的重要内容。在现代公共管理中，每一层次的委托代理都在预算的基础上形成契约关系，通过预算用系统的方法将目标与产出联系起来。委托人希望代理人能够提供什么服务，代理人能够得到多少资金和权利，通过预算把管理目标、投入产出结合起来，相关责权利都清清楚楚的。这就与过去荷兰公共部门的投入式预算不同。过去人们很幼稚，认为政客、公务员是公众利益的代表，他们的工作都是为了公众的利益，于是就放松对他们的控制和审计，出现了很多问题，官僚主义严重，效益低下，而且没有人会为产生的后果负责。现在一切都列成条目，一清二楚。议会过去也经常讨论各种开支，但实际上他们并不了解。因为有了预算革命，我们以项目来制定目标，计算达到这个目标要花多少钱。现在议会、政府、执行部门主管、员工等等，一层层都形成契约管理，目标明确，投入也明确，管理就显得井井有条了。
问：这种以项目为基础的预算固然好，但有些公共部门，如学校、警察等公益性较强的事业，又该如何确定其产出？
博斯玛：并不是所有的事情都可以通过项目预算方式来进行，像你提到的学校、警察、医院等等，这些公益性强的事业，产出目标难以确定，就只能用政策预算，了解你们的目标是什么，要花多少钱，然后才给多少钱。在实际操作中，常常采取混合式预算方式，用业绩评估指标来确定预算，用政策预算来确定契约。如国防投入，我们就是以上年的费用为基准，如果预知要出兵科索沃，就要增加预算。这当中另一个值得重视的问题是，预算的目标一定要明确，因为委托人往往将自己的注意力转移到一些无关紧要的大众话题上去，而忽略需要要全力考虑的最重要的问题，这就是“松散街石症”：街上的石子松了，有人因此而摔倒，议员为此提出严重抗议，得到了支持，但这样的目标管理太细了，不利于从大方向把握目标。执行层也有这种倾向，一个市长可能想干涉下属的事，实际上他不应该去干涉具体工作。也就是说，要保证目标的准确性。再一个问题是，契约管理是需要审计来对预算的落实情况进行监督，这在一定程度上又要增加成本，并潜在着新的官僚主义。因为每个阶段要有指标，平均一个公共机构的业绩指标在700个左右，收集和审计这些指标是要花钱和消耗人力的。这就是一个矛盾，一方面指标越多越能提高效益，另一方面增加指标又增加了成本，包括审计、监控成本，必须在这个过程中找到一个平衡点。总之，政府要抓大事和主要的事，而把相对小和无关紧要的事情下放。这样，政府的职能才可能明确。一切都应围绕政府作用的有效发挥来做文章。
问：在经济全球化的大背景下，您对中国正在进行的政府改革有些什么建议？
博斯玛：我当然希望中国政府能够运用现代公共管理来进行改革。荷兰从以现代公共管理的政府改革中受益匪浅，这样做对提高政府的效率非常有效果。我认为，在全球化的大背景下，可以借鉴荷兰和德国的政府管理模式，就是要实行社会市场经济，国家靠法律调控社会和市场，这样政府的效率高，市场也发育得好。人们往往把政府和市场对立起来，这其实是不对的，如同钟摆的中心不能选在两极一样，要在两极中寻求平衡。在政府和市场中选择平衡点是十分重要的，要十分重视中间因素的发展。这样说，是不是有点像儒家的中庸思想，但事物往往就是这样发展的。我祝愿中国政府改革能够成功。