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今年8月，《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《意见》）发布。该意见提出，要以解放和发展社会生产力为标准，以提高国有资本效率、增强国有企业活力为中心，完善产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。
《意见》还提出了分类推进国有企业改革的构想，并提出了商业类国有企业市场化运作的改革构想。
尽管《意见》将金融作为特殊领域，“金融、文化等国有企业的改革，中央另有规定的依其规定执行”，但是《意见》中的一些改革思路仍然可以为国有控股商业银行下一步改革所引用和借鉴。
近年来，受到意识形态、既得利益群体等因素的影响，金融改革遇到了一定阻力。在正规金融体制改革推进难度加大的情况下，“先易后难、外围突破”等在经济改革早期阶段曾获得成功的做法被自觉不自觉地引入金融领域。
从近几年的政策导向看，推动民营银行设立、对互联网金融发展持宽容态度、大力发展各种类型金融机构包括小贷公司、融资性担保公司、融资租赁公司、资本管理公司等都是这种改革思路的体现。
尽管外围突破策略在相当程度上是成功的（特别是得到了地方政府的热烈呼应），对支持实体经济发展起到了一定作用，但是传统银行改革仍然是不能回避的问题。
其原因，一是在中国间接融资主导、国有控股大银行又主导了间接融资体系的大格局下，新兴机构规模即便数量众多，却不足以改变金融竞争大局。
以民营银行为例，20亿元左右资本金的民营银行即便设立100家，其资产规模也不过2万亿～3万亿元，而目前银行业金融机构总资产已超过180万亿元。显然，传统银行仍是决定中国金融体系服务效率和风险程度的关键性因素。
二是汲取台湾的经验教训，过快放开民营银行的市场准入将引致较大的风险。本世纪早期，为处置民营银行带来的金融风险，台湾金融监管当局承受了巨大压力。
三是随着各类融资服务机构种类和数量的大量增加，地方政府的金融监管压力不断加大。受监管能力和经验所限，很难对金融风险进行有效防控和早期预警。近几年融资性担保公司、小贷公司、P2P等类金融机构违法违规经营案件频发，成为诱发不稳定的重要因素。
总之，“外围突破”策略难以触动中国金融体系的核心。“外围突破”的策略也已经基本走到尽头，当前亟需调整改革思路，下决心推进国有控股商业银行改革的攻坚战。
从传统银行体系的情况看，尽管四大行经过上世纪90年代的商业化转型和本世纪初的股份制改造，已经摆脱了原来国有“专业银行”的形象，初步建立起商业化的绩效考核机制和风险管理体系，商业化程度有了较大程度的提高，但仍存在较大的问题。
突出表现在公司治理不规范、总部控制力和风控能力不足、市场竞争行为异化等方面。四大国有控股银行之外的全国性股份制商业银行、城市商业银行、农村商业银行等，市场化程度则存在较大差异。虽然不乏市场化程度较高、经营绩效和风控能力良好的银行，但体制机制仍普遍存在问题。
造成这种状况的外部原因是存在广泛的国家信用隐性担保和缺乏市场纪律约束，内部原因是国有股比重过高和行政权力对金融机构的过度干预。
传统银行公司治理的问题主要表现在以下几个方面：一是一股独大和内部人员控制现象普遍存在，中小股东的制衡作用被削弱甚至消失。目前中国传统银行体系中，政府直接或间接持股的比重估计高达60%～70%。国有股占比过高加上国有资产的委托代理体系十分复杂、层级过多，导致委托人难以对代理人实施有效监管，并使得各个层级之间信息传递损耗和监管成本增加。
二是董监事会制度不健全。一方面董监事的选拔往往不是基于金融机构市场化运作的考虑，大量非专业人员被塞入董事会、监事会，甚至在某种程度上成为安置上升无望官员的场所;另一方面，董事长和总裁（行长）的关系不清。在很多机构，董事长不仅是股东利益在公司的最高代表，也掌控日常经營权力。由于董事会和董事长并没有真正掌握金融机构的决策权和任免经营层的管理权，为避免被架空，董事长不能不介入日常经营活动。最终董事长和行长的关系演变成“董事长老大、行长老二”，在相当程度上扭曲了委托代理关系。
三是在公司高管层的选拔上非市场化因素过强。一方面金融机构总部的高管任命往往由政府决定（某些民营资本控股的金融机构如农信社，其省联社的高管也由政府任命），很多情况下是直接由政府官员调任委派;另一方面“高管”的定义过宽，商业银行分支行、保险公司分支公司管理层的任命也要经过相关部门及其派出机构的批准，金融机构总部的权力受到很大限制。
四是用人不能坚持商业化、市场评价的激励导向，而是越来越倾向于行政化。在有的大型国有商业银行，至今仍以“局级”“处级”等行政级别来作为激励和内部人事管理手段。
上述问题，严重影响了传统商业银行的经营目标和导向，银行高管和职工往往更关心自己的职务升迁，而非经营战略目标和股东利益。
在深化国企改革的大背景下，打好传统银行改革的攻坚战，要做到以下几点：
第一点要进一步深化国有控股商业银行的公司制股份制改革。改革的目标，是逐步调整国有股权比例，形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。未来国有控股银行应进一步推进混合所有制，大幅度降低国有股比重。理论上，要实现对一个企业的有效控制并不需要控股，国外成功运用的金股制度已经为我们提供了可资借鉴的经验。
实践证明，对银行控股尽管有利于实现绝对控制，却无助于提升其效率，而在中国经济新常态下，金融机构的服务效率在相当程度上决定了转型的成败。
《意见》提出“允许将部分国有资本转化为优先股，在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度”的思路，与银行的改革方向也是高度契合的。 为稳妥推进国有控股商业银行改革，建议选择一家大型银行进行全面商业化的改造试点。不久前国务院通过的交通银行混合所有制股改方案，已经开启了大型金融机构推进混合所有制的进程。
第二点要推进董事会建设，健全公司法人治理结构。如前所述，在一些银行，董事会形同虚设、“一把手”说了算。下一步改革要重点解决在决策执行监督机制方面存在的问题，规范董事长、行长的行权行为，重新界定董事会的决策权限和经理层的职责范围，实现规范的公司治理。
为此，首先要落实董事会在重大决策、高管任命、薪酬分配等方面权利;其次要进一步完善董事会的结构和董事的选聘机制。对于国有股权超过一定比例（例如50%）的銀行，在党管干部的原则下保证一定比例的高管市场化选聘，并逐步减少带有“既是官员又是银行家”双重身份的高管数量，增加职业经理人比重。对于国有股占比小于50%的银行，政府不再决定或影响银行董事长、行长的选择与任命。同时要改进董事会和董事评价办法，强化对董事的考核评价和管理;三要切实保障经理层经营自主权，落实行长在经营和用人方面的权力。
第三点改进限薪制度，调整银行高管的薪酬分配制度。
去年开始，政府对国企高管实施了限薪制度，国有金融机构的高管也实施了限薪。应当说，在当前市场化招聘比例很低，高管普遍具有双重身份的情况下，限薪政策是正确的。
但是毋庸讳言，限薪也带来一定的影响。一是大大低于同业。大银行董事长年薪原来不超过200万元人民币已经明显偏低（2012年美国银行CEO布莱恩·莫尼汉的薪酬高达1200万美元），限薪后降为60万元更是与承担的责任严重不对称。几大国有控股银行总资产多的十多万亿，少的也有几万亿，很难想象仅凭党性，就能够充分调动银行高管的责任心和积极性。高管消极怠工和不作为，很容易损害银行的实际利益。当银行高管待遇比下属还低时，情况就更加怪异。二是限薪范围过大，除了董事长、行长以外，其他高管通常也在限薪之列。这种状况如果长期持续下去，不仅不利于吸引人才，也留不住优秀高管。解决这个问题的根本途径，是彻底解除银行高管的行政官员身份。
为此，在下一步银行改革中，应结合用人制度的改革，相应调整薪酬制度。一是对非国有控股的商业银行，不再组织安排董事长、行长;二是对国有控股的商业银行，减少行政任命的高管数量，目标是除了董事长以外，行长以下均从市场选聘。
（作者系国务院发展中心金融所所长）
《意见》还提出了分类推进国有企业改革的构想，并提出了商业类国有企业市场化运作的改革构想。
尽管《意见》将金融作为特殊领域，“金融、文化等国有企业的改革，中央另有规定的依其规定执行”，但是《意见》中的一些改革思路仍然可以为国有控股商业银行下一步改革所引用和借鉴。
亟需调整改革思路
近年来，受到意识形态、既得利益群体等因素的影响，金融改革遇到了一定阻力。在正规金融体制改革推进难度加大的情况下，“先易后难、外围突破”等在经济改革早期阶段曾获得成功的做法被自觉不自觉地引入金融领域。
从近几年的政策导向看，推动民营银行设立、对互联网金融发展持宽容态度、大力发展各种类型金融机构包括小贷公司、融资性担保公司、融资租赁公司、资本管理公司等都是这种改革思路的体现。
尽管外围突破策略在相当程度上是成功的（特别是得到了地方政府的热烈呼应），对支持实体经济发展起到了一定作用，但是传统银行改革仍然是不能回避的问题。
其原因，一是在中国间接融资主导、国有控股大银行又主导了间接融资体系的大格局下，新兴机构规模即便数量众多，却不足以改变金融竞争大局。
以民营银行为例，20亿元左右资本金的民营银行即便设立100家，其资产规模也不过2万亿～3万亿元，而目前银行业金融机构总资产已超过180万亿元。显然，传统银行仍是决定中国金融体系服务效率和风险程度的关键性因素。
二是汲取台湾的经验教训，过快放开民营银行的市场准入将引致较大的风险。本世纪早期，为处置民营银行带来的金融风险，台湾金融监管当局承受了巨大压力。
三是随着各类融资服务机构种类和数量的大量增加，地方政府的金融监管压力不断加大。受监管能力和经验所限，很难对金融风险进行有效防控和早期预警。近几年融资性担保公司、小贷公司、P2P等类金融机构违法违规经营案件频发，成为诱发不稳定的重要因素。
总之，“外围突破”策略难以触动中国金融体系的核心。“外围突破”的策略也已经基本走到尽头，当前亟需调整改革思路，下决心推进国有控股商业银行改革的攻坚战。
市场化程度不够
从传统银行体系的情况看，尽管四大行经过上世纪90年代的商业化转型和本世纪初的股份制改造，已经摆脱了原来国有“专业银行”的形象，初步建立起商业化的绩效考核机制和风险管理体系，商业化程度有了较大程度的提高，但仍存在较大的问题。
突出表现在公司治理不规范、总部控制力和风控能力不足、市场竞争行为异化等方面。四大国有控股银行之外的全国性股份制商业银行、城市商业银行、农村商业银行等，市场化程度则存在较大差异。虽然不乏市场化程度较高、经营绩效和风控能力良好的银行，但体制机制仍普遍存在问题。
造成这种状况的外部原因是存在广泛的国家信用隐性担保和缺乏市场纪律约束，内部原因是国有股比重过高和行政权力对金融机构的过度干预。
传统银行公司治理的问题主要表现在以下几个方面：一是一股独大和内部人员控制现象普遍存在，中小股东的制衡作用被削弱甚至消失。目前中国传统银行体系中，政府直接或间接持股的比重估计高达60%～70%。国有股占比过高加上国有资产的委托代理体系十分复杂、层级过多，导致委托人难以对代理人实施有效监管，并使得各个层级之间信息传递损耗和监管成本增加。
二是董监事会制度不健全。一方面董监事的选拔往往不是基于金融机构市场化运作的考虑，大量非专业人员被塞入董事会、监事会，甚至在某种程度上成为安置上升无望官员的场所;另一方面，董事长和总裁（行长）的关系不清。在很多机构，董事长不仅是股东利益在公司的最高代表，也掌控日常经營权力。由于董事会和董事长并没有真正掌握金融机构的决策权和任免经营层的管理权，为避免被架空，董事长不能不介入日常经营活动。最终董事长和行长的关系演变成“董事长老大、行长老二”，在相当程度上扭曲了委托代理关系。
三是在公司高管层的选拔上非市场化因素过强。一方面金融机构总部的高管任命往往由政府决定（某些民营资本控股的金融机构如农信社，其省联社的高管也由政府任命），很多情况下是直接由政府官员调任委派;另一方面“高管”的定义过宽，商业银行分支行、保险公司分支公司管理层的任命也要经过相关部门及其派出机构的批准，金融机构总部的权力受到很大限制。
四是用人不能坚持商业化、市场评价的激励导向，而是越来越倾向于行政化。在有的大型国有商业银行，至今仍以“局级”“处级”等行政级别来作为激励和内部人事管理手段。
上述问题，严重影响了传统商业银行的经营目标和导向，银行高管和职工往往更关心自己的职务升迁，而非经营战略目标和股东利益。
设立全面商业化的改造试点
在深化国企改革的大背景下，打好传统银行改革的攻坚战，要做到以下几点：
第一点要进一步深化国有控股商业银行的公司制股份制改革。改革的目标，是逐步调整国有股权比例，形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。未来国有控股银行应进一步推进混合所有制，大幅度降低国有股比重。理论上，要实现对一个企业的有效控制并不需要控股，国外成功运用的金股制度已经为我们提供了可资借鉴的经验。
实践证明，对银行控股尽管有利于实现绝对控制，却无助于提升其效率，而在中国经济新常态下，金融机构的服务效率在相当程度上决定了转型的成败。
《意见》提出“允许将部分国有资本转化为优先股，在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度”的思路，与银行的改革方向也是高度契合的。 为稳妥推进国有控股商业银行改革，建议选择一家大型银行进行全面商业化的改造试点。不久前国务院通过的交通银行混合所有制股改方案，已经开启了大型金融机构推进混合所有制的进程。
第二点要推进董事会建设，健全公司法人治理结构。如前所述，在一些银行，董事会形同虚设、“一把手”说了算。下一步改革要重点解决在决策执行监督机制方面存在的问题，规范董事长、行长的行权行为，重新界定董事会的决策权限和经理层的职责范围，实现规范的公司治理。
为此，首先要落实董事会在重大决策、高管任命、薪酬分配等方面权利;其次要进一步完善董事会的结构和董事的选聘机制。对于国有股权超过一定比例（例如50%）的銀行，在党管干部的原则下保证一定比例的高管市场化选聘，并逐步减少带有“既是官员又是银行家”双重身份的高管数量，增加职业经理人比重。对于国有股占比小于50%的银行，政府不再决定或影响银行董事长、行长的选择与任命。同时要改进董事会和董事评价办法，强化对董事的考核评价和管理;三要切实保障经理层经营自主权，落实行长在经营和用人方面的权力。
第三点改进限薪制度，调整银行高管的薪酬分配制度。
去年开始，政府对国企高管实施了限薪制度，国有金融机构的高管也实施了限薪。应当说，在当前市场化招聘比例很低，高管普遍具有双重身份的情况下，限薪政策是正确的。
但是毋庸讳言，限薪也带来一定的影响。一是大大低于同业。大银行董事长年薪原来不超过200万元人民币已经明显偏低（2012年美国银行CEO布莱恩·莫尼汉的薪酬高达1200万美元），限薪后降为60万元更是与承担的责任严重不对称。几大国有控股银行总资产多的十多万亿，少的也有几万亿，很难想象仅凭党性，就能够充分调动银行高管的责任心和积极性。高管消极怠工和不作为，很容易损害银行的实际利益。当银行高管待遇比下属还低时，情况就更加怪异。二是限薪范围过大，除了董事长、行长以外，其他高管通常也在限薪之列。这种状况如果长期持续下去，不仅不利于吸引人才，也留不住优秀高管。解决这个问题的根本途径，是彻底解除银行高管的行政官员身份。
为此，在下一步银行改革中，应结合用人制度的改革，相应调整薪酬制度。一是对非国有控股的商业银行，不再组织安排董事长、行长;二是对国有控股的商业银行，减少行政任命的高管数量，目标是除了董事长以外，行长以下均从市场选聘。
（作者系国务院发展中心金融所所长）