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[摘要]近年来国内学术界对美国外交史的研究一般关注美国政府和精英人物的政策与外交思想，同时还加强了对影响政府决策诸因素的研究。国内虽有学者曾专门探讨过美国外交关系委员会，但一般多侧重于概述。外交关系委员会作为美国历史最悠久、最重要的外交思想库，其政策设想一贯秉持服务于美国政府、美国国家利益的目的，并与政府建立起了长期合作关系。本文拟以美国外交关系委员会对美国外交政策的建议为背景，试图利用近些年来新解密的美国政府档案文件和相关资料，考察美国外交关系委员会在美国参加二战的战略决定中所发挥的作用和所扮演的角色，以期能对中国的外交思想库的研究有所裨益。
[关键词]思想库，外交关系委员会，大区域
[中图分类号]K7 [文献标识码]A [文章编号]0457-6242(2010)10-0055-05
美国思想库以其独特的运作方式和巨大的影响力令世人对它刮目相看。在美国社会中，美国思想库位高权重，左右着美国政治、经济、军事、外交等一系列重大决策，有学者认为它是美国国家安全战略的决策“外脑”、学界与政界交流的“旋转门”、外交官的“孵化箱”、研究报告的“增值器”。学术行为下的知识与文化生产，对现实政治的导向和牵引，简而论之，就是学术支配政治、知识驾驭权力，这已为美国的对外政策实践所证实。
研究美国思想库成员之一的美国外交关系委员会，可以让我们一方面从中了解美国外交战略、外交政策的决策流程；另一方面，借鉴其决策机制中的科学成分，活跃和提高中国外交思想库的决策思维水平。
美国外交关系委员会是为美国政府制定对外政策，出台大政方针提供谋略、思想、观点、建议的具有政策筹划、咨询和协调性质的外交思想库。作为以美国外交政策为主要研究方向的外交型思想库，其在美国政、经、军三界颇具声名。它在第二次世界大战期间的战争与和平研究项目为美国参战及奠定战后的全球领导者地位立下汗马功劳，20世纪40年代中期开启的冷战背后也有外交关系委员会的身影；在中美关系正常化的历史进程中，它发挥了非常重要的积极作用，至今依然活跃在美国的外交舞台，担负着指导美国外交政策的历史和现实的责任。可以说，外交关系委员会自其诞生的那一天开始，就一直以维护美国的国家利益为最高准则。通过深入研究，笔者发现外交关系委员会的最辉煌历史时期应是在第二次世界大战这一时间段内，它向美国最高决策层所提交的一系列美国必须参战的建议在很大程度上影响了最高领导人的战略抉择，确具前瞻性。它提出过建立联合国和世界经济组织，所倡导的建立全球经济一体化模式的设想在21世纪初成为现实。
本文拟考察美国外交关系委员会在美国参加二战的战略决定中所发挥的作用和所扮演的角色。
一、美国外交关系委员会与大区域战略构划
美国外交关系委员会经济与金融小组于1941年6月强调，大区域(the Grand Area)是第二次世界大战开始后对以美国为首的非德国集团的称谓，是世界体系的一个有效组成部分。在当时复杂的情形之下要对美英两国的胜利远景作出前瞻性的预测是不切实际的，所以经济与金融小组建议将当前所构划的由美国居主导地位的大区域一体化的蓝图视为一种防御共同敌人的措施。在大战结束后建立一个一体化世界经济的组织核心理应非这个大区域莫属，而从经济上设法统一眼前的这个大区域是接下来所应当采取的有效举措。经济与金融小组于1941年7月24日向富兰克林·罗斯福总统和美国国务院提交了一份备忘录，就国家利益这一问题概略地提出了外交关系委员会的观点，阐述了“大区域”在美国政治、经济和军事政策中的作用。这份E-B34备忘录阐述了大区域的内涵和它对于美国的意义、在当前战争中的作用及其在战后可能需要担负的任务。备忘录开门见山地强调了“美国的经济跟出口一定数量的工业品和农产品及进口大量的原料和粮食是密切关联的”这样一个实际状况。而美国的经济制度有必要采取重大的革新，否则，若要使美国经济抑或西半球经济能够自给自足，几乎是不可能完成的任务。在经济与金融小组成员温菲尔德·W·瑞福勒(Winfield W.Riefler)看来，为了应对战争对美国经济可能造成的影响，外交关系委员会已用前瞻性的眼光来探讨美国经济需要多大的回旋空间才可以在不必进行重大政策调整的情况下安然无恙。这样的一个战略生存空间必须拥有基本原料，以便满足国家经济发展的需要，在应对严峻的经济压力面前做到游刃有余。
研究小组认为大区域正是这种战略回旋的余地所不可或缺的。其覆盖范围应包括西半球、英国、英联邦其他成员国、荷属东印度、中国和日本。该建议书还声称，倘若在军事上未能守住这个大区域抑或经济一体化的努力以失败告终，这对美国的经济必将造成沉重的打击，其原因在于橡胶、锡、黄麻和植物油等重要物资的进口势必遭致封堵，出口也将遇到重重困难。瑞福勒就此认为，英国如若沦陷，其剩余产品和失业问题就将变得极其严重，而改变产业结构来应对生产过剩对于一个已经相当自由化的地区而言相当困难。德国和日本对大区域的军事防御从东西两面形成了双重威胁。德国所掌控的国家和地区具备相当强的自给能力，其力量一般不会因封锁而遭到削弱，因此以德国为首的力量被视作是美英两国的最大的长期性威胁。外交关系委员会E-B34号备忘录进一步建议，要尽一切努力阻止德国可能取得对北非、近东和苏联的控制，并试图对德国在欧洲的经济收益的巩固行为进行破坏活动。委员会经济与金融小组的研究向人们表明，无论其是否在德国纳粹统治之下，统一为一个整体的欧洲对美国来讲都非福音，“一个统一的欧洲将变得非常强大，甚至于达到对美国的大区域产生重大威胁，因此美国是绝对不容许欧洲成长为单一实体的”。与此同时，日本向东南亚重要地区的殖民扩张主义对大区域的完整形成了严重威胁，这是迫在眉睫的难解之题目。
外交关系委员会经济与金融小组的E-B34号备忘录亦强调了大区域经济一体化对于世界的重大现实意义。在这一区域内，所有的成员国都必须发达繁荣，否则就会不可避免地陷入不稳定的状态。因为大区域具有为战争或防御以及为新的战后世界秩序的巩固提供广泛经济基础的能力，所以必须寻求一个统一这个区域的方法。美英两国如若能够取得抗战胜利，在改造全球尤其是改造欧洲方面定将有所作为。大区域故而被认为是个极具战略价值的核心地区和中心地带，它非常灵活，随时都可以扩大范围以将更多的国家涵盖其间。“将大区域的国家范围扩大化应是美国外交政策的目的所在”。“大区域的能动性及其作为组织核心在建立第二次世界大战后世界经济体系中将发挥积极作用”。若将世界不同的地区纳入大区域，实现区域经济一体化，那就要找出一个能把各个不同的国家和地区的经济联合起来的方法，统筹规划。1941年3月7日外交关系委员会E-B31 备忘录明确了两种经济一体化的历史模式。第一种是关税同盟，这是一种横的联合，由通过关税优惠方式连在一起的经济上相类似的国家和地区组成。第二种是建立一种帝国的方式，即一种纵的联合。这种联合是经济上能相互补充的国家联合，可以英国为例。一般而言，通过优惠关税、投资、殖民化及彻底的政治控制才能达到这样的一体化。外交关系委员会的战略计划意味着西半球、远东和英国这3个地理区域的国家或地区必须联合起来，携手合作，以使美国经济保持继续发展。就美国而言，问题在于与大区域内的其他国家在经济上既有是伙伴，又有对手：加拿大、阿根廷、澳大利亚及英国等国家与美国是竞争对手；西半球的热带地区和东南亚与美国则是合作伙伴。
由此，外交关系委员会认为，关税同盟模式和帝国模式势必兼容以使大区域内不同形式的国家能有效地联合起来。在金融上采取应对措施，建立国际性的金融机构以稳定通货，建立国际性的银行组织以便在投资发展落后地区方面给予援助。有关大区域条件的阐释表明了需要采取行之有效的政治、经济和军事政策。首先，必须大力支持英国并促成英美之间的密切合作；其次，继续维持与亚洲有关国家的友好往来；最后，美英两国强烈期盼拥有更大的海上运输能力。英国的危殆处境及其因德国潜水艇袭击而造成的惨重损失进一步加剧了这种急迫需求。罗斯福政府接受了外交关系委员会的上述看法，将大区域战略构划有序推进，稳步实施。显而易见，外交关系委员会与罗斯福政府对世界战略格局和美国外交政策抱有相同或相近的看法，两者非常默契。
二、美国外交关系委员会与大区域战略实施
外交关系委员会在美国参加第二次世界大战这一历史进程中扮演了极其重要的角色。可以说美国在参加二战这个对外决策过程中的预想、远景和格局均是基于外交关系委员会的“大区域”战略规划。外交关系委员会于1940年和1941年间在致国务院的备忘录中一再强调，东南亚是世界上的战略要地，具有巨大的战略价值和经济价值。鉴于东南亚的石油、橡胶、锡和其他战略资源以及该地区海上交通线和空中交通线的战略重要性，倘若它被一个敌对的或侵略成性的国家所控制，那么美国的利益将会遭致重大损害。委员会经济与金融小组亦指出，因为“我们从该地取得大量的生产原料并向其出售大宗商品”，所以那个区域对美国经济的补充作用十分重要。大区域内只有西半球和远东这两个大的原料生产地，两者中任一地区如被法西斯轴心国占领，自由世界的地位行将充满极大危险，“远东地区受到外来列强控制的可能性最大，倘若如此，美国在经济和军事方面将遭到极权世界的围攻”。
1941年1月中旬，外交关系委员会战争与和平研究小组拟订了一份E-B26号备忘录，向国务院提出建议，认为阻止日本向东南亚推进符合美国的国家利益。其原因不仅仅是该地区的原材料在和平时期和战争时期对美国十分重要，而且也因为日本侵占该地区会极大地削弱英国在东南亚的地位和战略空间。在美国副国务卿萨姆纳·威尔斯(Sumner Wells)看来，“日本大肆进行侵略扩张，其目的对于美国取得锡和橡胶等基本战略物资危害极大，美国经济的正常运转和发展需要这些物资，我们履行御敌计划亦需要”。美国国务卿科德尔·赫尔(Cordell Hull)持同样的观点，认为美国的国家利益与东南亚直接相关，甚或达致休戚与共的地步，“对英国远东殖民地的成功打击势必切断该地对英国的战略物资供应，因此，它可能将是除德国人横渡英吉利海峡之外对英国在欧洲防务的致命危害”。
从美国方面来看，罗斯福总统对国务院和外交关系委员会的看法表示赞同，重申日本的扩张对英国和美国的原料供应可能带来的危险。1941年下半年罗斯福声言，日本进攻英荷两国在远东的殖民地将会即刻威胁美国的根本利益，引发对日战争。日本对荷属东印度、海峡殖民地及印度支那的侵略和占领必将严重影响美国和英国原料的可靠来源，因此必须采取有效对策，防止出现这种糟糕的局面。英国首相丘吉尔强调了阻止日本南进东南亚的必要性，因为日本的意图如若实现，将切断英国原料的生命线。他坚定地说，“这样的打击对英国几乎是决定性的”。基于两国的共同利益所在，英美两国领导人就阻止日本夺取东南亚达成了广泛共识。
从日本方面讲，日本则同样将其国家利益和东南亚的命运紧密相连。日本拥有与“大区域”相似的计划，也就是人们所熟知的“大东亚共荣圈”，希望在亚洲建立一种新秩序，希冀称霸亚洲。日本的侵略扩张蓝图涉及对荷属东印度、中国、印度支那、泰国、缅甸、马来西亚、菲律宾以及某些太平洋岛屿的控制。日本人认为，要获得经济自足，特别是原料的自给对控制这些地区显得很有必要。他们的终极计划是建立一个北自满洲、南至荷属东印度的大帝国，美英两国亦为同样的经济缘由在这个地区发挥支配作用而努力。英国、法国和荷兰这三个欧洲殖民大国于1941年依然控制着东南亚。当时英国在与德国的交战中力量大为削弱，日本人因此坚定了这是把握眼前和未来经济发展的大好时机的信念。日本领导人于1941年7月底决定侵入南印度支那，以此作为实际控制东南亚的第一步骤。美国对此反应强烈，宣布立刻冻结日本在美资产，对日本实行全面经济封锁。英国政府和荷兰流亡政府也追随美国，高调响应。外交关系委员会在1941年1月曾就此向国务院提出过这种建议，这将激怒日本，引发日美战争，因为该行动切断了许多原料和经过加工的原料：包括石油的供应，而这些物资是作为一个大国所必需的㈣。日本领导人现在面临着两种选择，即要么是与美国达成和解，要么就是走向战争，获得自己所需的战略物资。在对日本实行严厉的封锁政策之后，日本领导人表面上比较愿意和美国进行谈判以达成双边协议。因此，美日两国在1941年8月至11月期间进行了较为认真的谈判。虽然日本领导人情愿作某些暂时的妥协，但美国提出了应从中国领土撤军的问题，这为日本不能接受。日本方面亦被告知，经济封锁将一直持续到其放弃所占领的中国领土之时。
日本的要求难以得到满足，美国的谈判立场则非常坚定，双方互不相让，战争一触即发。美国对日谈判立场坚定，首要原因在于中国恰恰处在美国构划的大区域的范围之内。外交关系委员会认为，中国的经济发展能为战后远东的和平奠定坚实的基础，其工业化的发展对日本和美国的产品将提出巨大的需求，有益于日美两国解决生产过剩和失业问题。这就意味着美国必须帮助恢复中国的领土完整。其次，美国业已决定的远期战略目标必须包括一个单一的世界经济体系，一个“门户开放”的世界，使美国有尽可能大的生存空间。外交关系委员会成员利奥·帕斯沃尔斯基(Leo Pasvohky)于1941年n月拟订了一份关于美日之间经济政策的声明，国务院经济事务司官员哈里·霍金斯(Harty C.Hawkins)对此表示赞同。根据这项
[关键词]思想库，外交关系委员会，大区域
[中图分类号]K7 [文献标识码]A [文章编号]0457-6242(2010)10-0055-05
美国思想库以其独特的运作方式和巨大的影响力令世人对它刮目相看。在美国社会中，美国思想库位高权重，左右着美国政治、经济、军事、外交等一系列重大决策，有学者认为它是美国国家安全战略的决策“外脑”、学界与政界交流的“旋转门”、外交官的“孵化箱”、研究报告的“增值器”。学术行为下的知识与文化生产，对现实政治的导向和牵引，简而论之，就是学术支配政治、知识驾驭权力，这已为美国的对外政策实践所证实。
研究美国思想库成员之一的美国外交关系委员会，可以让我们一方面从中了解美国外交战略、外交政策的决策流程；另一方面，借鉴其决策机制中的科学成分，活跃和提高中国外交思想库的决策思维水平。
美国外交关系委员会是为美国政府制定对外政策，出台大政方针提供谋略、思想、观点、建议的具有政策筹划、咨询和协调性质的外交思想库。作为以美国外交政策为主要研究方向的外交型思想库，其在美国政、经、军三界颇具声名。它在第二次世界大战期间的战争与和平研究项目为美国参战及奠定战后的全球领导者地位立下汗马功劳，20世纪40年代中期开启的冷战背后也有外交关系委员会的身影；在中美关系正常化的历史进程中，它发挥了非常重要的积极作用，至今依然活跃在美国的外交舞台，担负着指导美国外交政策的历史和现实的责任。可以说，外交关系委员会自其诞生的那一天开始，就一直以维护美国的国家利益为最高准则。通过深入研究，笔者发现外交关系委员会的最辉煌历史时期应是在第二次世界大战这一时间段内，它向美国最高决策层所提交的一系列美国必须参战的建议在很大程度上影响了最高领导人的战略抉择，确具前瞻性。它提出过建立联合国和世界经济组织，所倡导的建立全球经济一体化模式的设想在21世纪初成为现实。
本文拟考察美国外交关系委员会在美国参加二战的战略决定中所发挥的作用和所扮演的角色。
一、美国外交关系委员会与大区域战略构划
美国外交关系委员会经济与金融小组于1941年6月强调，大区域(the Grand Area)是第二次世界大战开始后对以美国为首的非德国集团的称谓，是世界体系的一个有效组成部分。在当时复杂的情形之下要对美英两国的胜利远景作出前瞻性的预测是不切实际的，所以经济与金融小组建议将当前所构划的由美国居主导地位的大区域一体化的蓝图视为一种防御共同敌人的措施。在大战结束后建立一个一体化世界经济的组织核心理应非这个大区域莫属，而从经济上设法统一眼前的这个大区域是接下来所应当采取的有效举措。经济与金融小组于1941年7月24日向富兰克林·罗斯福总统和美国国务院提交了一份备忘录，就国家利益这一问题概略地提出了外交关系委员会的观点，阐述了“大区域”在美国政治、经济和军事政策中的作用。这份E-B34备忘录阐述了大区域的内涵和它对于美国的意义、在当前战争中的作用及其在战后可能需要担负的任务。备忘录开门见山地强调了“美国的经济跟出口一定数量的工业品和农产品及进口大量的原料和粮食是密切关联的”这样一个实际状况。而美国的经济制度有必要采取重大的革新，否则，若要使美国经济抑或西半球经济能够自给自足，几乎是不可能完成的任务。在经济与金融小组成员温菲尔德·W·瑞福勒(Winfield W.Riefler)看来，为了应对战争对美国经济可能造成的影响，外交关系委员会已用前瞻性的眼光来探讨美国经济需要多大的回旋空间才可以在不必进行重大政策调整的情况下安然无恙。这样的一个战略生存空间必须拥有基本原料，以便满足国家经济发展的需要，在应对严峻的经济压力面前做到游刃有余。
研究小组认为大区域正是这种战略回旋的余地所不可或缺的。其覆盖范围应包括西半球、英国、英联邦其他成员国、荷属东印度、中国和日本。该建议书还声称，倘若在军事上未能守住这个大区域抑或经济一体化的努力以失败告终，这对美国的经济必将造成沉重的打击，其原因在于橡胶、锡、黄麻和植物油等重要物资的进口势必遭致封堵，出口也将遇到重重困难。瑞福勒就此认为，英国如若沦陷，其剩余产品和失业问题就将变得极其严重，而改变产业结构来应对生产过剩对于一个已经相当自由化的地区而言相当困难。德国和日本对大区域的军事防御从东西两面形成了双重威胁。德国所掌控的国家和地区具备相当强的自给能力，其力量一般不会因封锁而遭到削弱，因此以德国为首的力量被视作是美英两国的最大的长期性威胁。外交关系委员会E-B34号备忘录进一步建议，要尽一切努力阻止德国可能取得对北非、近东和苏联的控制，并试图对德国在欧洲的经济收益的巩固行为进行破坏活动。委员会经济与金融小组的研究向人们表明，无论其是否在德国纳粹统治之下，统一为一个整体的欧洲对美国来讲都非福音，“一个统一的欧洲将变得非常强大，甚至于达到对美国的大区域产生重大威胁，因此美国是绝对不容许欧洲成长为单一实体的”。与此同时，日本向东南亚重要地区的殖民扩张主义对大区域的完整形成了严重威胁，这是迫在眉睫的难解之题目。
外交关系委员会经济与金融小组的E-B34号备忘录亦强调了大区域经济一体化对于世界的重大现实意义。在这一区域内，所有的成员国都必须发达繁荣，否则就会不可避免地陷入不稳定的状态。因为大区域具有为战争或防御以及为新的战后世界秩序的巩固提供广泛经济基础的能力，所以必须寻求一个统一这个区域的方法。美英两国如若能够取得抗战胜利，在改造全球尤其是改造欧洲方面定将有所作为。大区域故而被认为是个极具战略价值的核心地区和中心地带，它非常灵活，随时都可以扩大范围以将更多的国家涵盖其间。“将大区域的国家范围扩大化应是美国外交政策的目的所在”。“大区域的能动性及其作为组织核心在建立第二次世界大战后世界经济体系中将发挥积极作用”。若将世界不同的地区纳入大区域，实现区域经济一体化，那就要找出一个能把各个不同的国家和地区的经济联合起来的方法，统筹规划。1941年3月7日外交关系委员会E-B31 备忘录明确了两种经济一体化的历史模式。第一种是关税同盟，这是一种横的联合，由通过关税优惠方式连在一起的经济上相类似的国家和地区组成。第二种是建立一种帝国的方式，即一种纵的联合。这种联合是经济上能相互补充的国家联合，可以英国为例。一般而言，通过优惠关税、投资、殖民化及彻底的政治控制才能达到这样的一体化。外交关系委员会的战略计划意味着西半球、远东和英国这3个地理区域的国家或地区必须联合起来，携手合作，以使美国经济保持继续发展。就美国而言，问题在于与大区域内的其他国家在经济上既有是伙伴，又有对手：加拿大、阿根廷、澳大利亚及英国等国家与美国是竞争对手；西半球的热带地区和东南亚与美国则是合作伙伴。
由此，外交关系委员会认为，关税同盟模式和帝国模式势必兼容以使大区域内不同形式的国家能有效地联合起来。在金融上采取应对措施，建立国际性的金融机构以稳定通货，建立国际性的银行组织以便在投资发展落后地区方面给予援助。有关大区域条件的阐释表明了需要采取行之有效的政治、经济和军事政策。首先，必须大力支持英国并促成英美之间的密切合作；其次，继续维持与亚洲有关国家的友好往来；最后，美英两国强烈期盼拥有更大的海上运输能力。英国的危殆处境及其因德国潜水艇袭击而造成的惨重损失进一步加剧了这种急迫需求。罗斯福政府接受了外交关系委员会的上述看法，将大区域战略构划有序推进，稳步实施。显而易见，外交关系委员会与罗斯福政府对世界战略格局和美国外交政策抱有相同或相近的看法，两者非常默契。
二、美国外交关系委员会与大区域战略实施
外交关系委员会在美国参加第二次世界大战这一历史进程中扮演了极其重要的角色。可以说美国在参加二战这个对外决策过程中的预想、远景和格局均是基于外交关系委员会的“大区域”战略规划。外交关系委员会于1940年和1941年间在致国务院的备忘录中一再强调，东南亚是世界上的战略要地，具有巨大的战略价值和经济价值。鉴于东南亚的石油、橡胶、锡和其他战略资源以及该地区海上交通线和空中交通线的战略重要性，倘若它被一个敌对的或侵略成性的国家所控制，那么美国的利益将会遭致重大损害。委员会经济与金融小组亦指出，因为“我们从该地取得大量的生产原料并向其出售大宗商品”，所以那个区域对美国经济的补充作用十分重要。大区域内只有西半球和远东这两个大的原料生产地，两者中任一地区如被法西斯轴心国占领，自由世界的地位行将充满极大危险，“远东地区受到外来列强控制的可能性最大，倘若如此，美国在经济和军事方面将遭到极权世界的围攻”。
1941年1月中旬，外交关系委员会战争与和平研究小组拟订了一份E-B26号备忘录，向国务院提出建议，认为阻止日本向东南亚推进符合美国的国家利益。其原因不仅仅是该地区的原材料在和平时期和战争时期对美国十分重要，而且也因为日本侵占该地区会极大地削弱英国在东南亚的地位和战略空间。在美国副国务卿萨姆纳·威尔斯(Sumner Wells)看来，“日本大肆进行侵略扩张，其目的对于美国取得锡和橡胶等基本战略物资危害极大，美国经济的正常运转和发展需要这些物资，我们履行御敌计划亦需要”。美国国务卿科德尔·赫尔(Cordell Hull)持同样的观点，认为美国的国家利益与东南亚直接相关，甚或达致休戚与共的地步，“对英国远东殖民地的成功打击势必切断该地对英国的战略物资供应，因此，它可能将是除德国人横渡英吉利海峡之外对英国在欧洲防务的致命危害”。
从美国方面来看，罗斯福总统对国务院和外交关系委员会的看法表示赞同，重申日本的扩张对英国和美国的原料供应可能带来的危险。1941年下半年罗斯福声言，日本进攻英荷两国在远东的殖民地将会即刻威胁美国的根本利益，引发对日战争。日本对荷属东印度、海峡殖民地及印度支那的侵略和占领必将严重影响美国和英国原料的可靠来源，因此必须采取有效对策，防止出现这种糟糕的局面。英国首相丘吉尔强调了阻止日本南进东南亚的必要性，因为日本的意图如若实现，将切断英国原料的生命线。他坚定地说，“这样的打击对英国几乎是决定性的”。基于两国的共同利益所在，英美两国领导人就阻止日本夺取东南亚达成了广泛共识。
从日本方面讲，日本则同样将其国家利益和东南亚的命运紧密相连。日本拥有与“大区域”相似的计划，也就是人们所熟知的“大东亚共荣圈”，希望在亚洲建立一种新秩序，希冀称霸亚洲。日本的侵略扩张蓝图涉及对荷属东印度、中国、印度支那、泰国、缅甸、马来西亚、菲律宾以及某些太平洋岛屿的控制。日本人认为，要获得经济自足，特别是原料的自给对控制这些地区显得很有必要。他们的终极计划是建立一个北自满洲、南至荷属东印度的大帝国，美英两国亦为同样的经济缘由在这个地区发挥支配作用而努力。英国、法国和荷兰这三个欧洲殖民大国于1941年依然控制着东南亚。当时英国在与德国的交战中力量大为削弱，日本人因此坚定了这是把握眼前和未来经济发展的大好时机的信念。日本领导人于1941年7月底决定侵入南印度支那，以此作为实际控制东南亚的第一步骤。美国对此反应强烈，宣布立刻冻结日本在美资产，对日本实行全面经济封锁。英国政府和荷兰流亡政府也追随美国，高调响应。外交关系委员会在1941年1月曾就此向国务院提出过这种建议，这将激怒日本，引发日美战争，因为该行动切断了许多原料和经过加工的原料：包括石油的供应，而这些物资是作为一个大国所必需的㈣。日本领导人现在面临着两种选择，即要么是与美国达成和解，要么就是走向战争，获得自己所需的战略物资。在对日本实行严厉的封锁政策之后，日本领导人表面上比较愿意和美国进行谈判以达成双边协议。因此，美日两国在1941年8月至11月期间进行了较为认真的谈判。虽然日本领导人情愿作某些暂时的妥协，但美国提出了应从中国领土撤军的问题，这为日本不能接受。日本方面亦被告知，经济封锁将一直持续到其放弃所占领的中国领土之时。
日本的要求难以得到满足，美国的谈判立场则非常坚定，双方互不相让，战争一触即发。美国对日谈判立场坚定，首要原因在于中国恰恰处在美国构划的大区域的范围之内。外交关系委员会认为，中国的经济发展能为战后远东的和平奠定坚实的基础，其工业化的发展对日本和美国的产品将提出巨大的需求，有益于日美两国解决生产过剩和失业问题。这就意味着美国必须帮助恢复中国的领土完整。其次，美国业已决定的远期战略目标必须包括一个单一的世界经济体系，一个“门户开放”的世界，使美国有尽可能大的生存空间。外交关系委员会成员利奥·帕斯沃尔斯基(Leo Pasvohky)于1941年n月拟订了一份关于美日之间经济政策的声明，国务院经济事务司官员哈里·霍金斯(Harty C.Hawkins)对此表示赞同。根据这项