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要在投资领域全面贯彻落实科学发展观、构建和谐社会和新农村建设等重大方针政策，树立有中国特色的公正观非常重要。
一、社会主义初级阶段所应有的社会公正观
（一）社会主义初级阶段需要有中国特色的公正观
公正问题的存在以社会成员的目标冲突和社会物质资源有限这两点为前提。共产主义是被历史发展预先决定好了的一个社会制度的终点，在这一社会制度内,人际关系没有相互对抗，目标是和谐的；共产主义也没有资源匮乏，物质财富极大丰富，可以“各尽所能，按需分配”。所以，共产主义是超公正的，这样的社会不需要弥补目标冲突和物质资源有限这两个问题的公正观。
但社会主义特别是社会主义初级阶段需要一种合意的公正观，来指导基本权利与义务及利益与负担在公众之间的分配。原因一是初级阶段不完全具备马恩设想的共产主义制度所具有的超公正的条件。二是完善的市场经济中民主、法治和市场的缺陷。民主作为一种社会选择机制，通常以多数原则决定立法和政策，在可能失去法治约束时就会导致多数人对少数人利益的严重侵害，理性弃权也可能使民主政治被利益集团所操纵。三是初级阶段的市场并不完善。市场不完善造成的政策扭曲必然带来权力和财富的不平等，权力和财富的不平等必然带来机会的不平等，而机会的不平等必然导致生产潜力的浪费和资源分配效率的丧失。
（二）社会主义初级阶段的公正原则
从我国的实践看，建国后以平均主义和“大锅饭”为特征的分配方式并不公正。改革开放至今在发展次序（机会）上所采取的地区差别化政策，和在财富与收入上允许一部分人先富起来的做法看似不公正，但结合当时和目前的实际看，具有一定的公正意义。
从道德平等这一人类的核心直觉出发，按照我国特有的制度特征并结合发展水平，社会主义初级阶段的公正观至少应该包括以下几个原则：第一，政治益品的均等分配。政治益品主要包括公民的基本权利与义务和机会。第二，基本经济社会益品的均等分配。基本经济社会益品包括一个人生存所必需的衣、食、住、基本医疗及其他社会保障，以及有利于机会均等且与个人发展能力密切相关的基础教育等益品。第三，其他非基本经济社会益品的比例分配。第四，对包括自然残障者在内的弱势群体的补贴。上述原则中权利与义务和机会的均等（第一原则）是首要的，在此前提下，保障每个人最基本的生存与健康权（第二原则）优于其他非基本益品的分配（第三原则）。
在“其他非基本益品的比例分配”中，比例的分子是分配的各类益品，如财富、收入、服务、义务、责任或其他付出等，比例的分母是分配的依据，如劳动、资本、技术、职务、需要等。例如在按劳分配的原则下，分子为收入，分母即为劳动的数量和质量。
经济社会益品对“自然残障者”的补贴基于以下考虑：人们的健康、精力、理智、智力等自然益品来自于先天，是一种偶然，并非来自人们的选择，自然益品的这种分布是社会的共同资产而不是个人的资产。人们在自然益品上的差异并不是道德上应有的，承认这种差异带给人们不同的财富和地位的合理性，与道德平等的直觉不相容。自然资质的分布仅是一个中性的事实，而社会制度怎么对待和处理它们却表现出是否公正。社会应该给自然益品的不利者特别是其中的自然残障者以必要的补偿，以使他们在选择时与身心健康者居于事实上的平等地位，并使他们尽可能享受到与正常人一样的生活，或尽可能减少他们与正常人生活质量的差距。
经济社会益品对其他“弱势群体”的补贴既基于道德平等的公正考虑，也是社会和谐的要求。构建和谐社会要求尽可能化解因各种权益分配不公带来的社会矛盾，对弱势群体的补贴对整个社会的和谐有益，并因此会对社会经济发展产生积极的促进作用，这一促进作用不仅有利于弱势群体，也有利于给弱势群体提供补贴的那部分强势群体。
二、公共服务的公正分配原则
（一）公共服务的公正分配原则
公共服务中的公共产品包括基本公共产品和非基本公共产品，其中，基本公共产品由前述社会公正第一原则中的“政治益品”和第二原则中的“基本经济社会益品”中属于公共产品的部分组成，非基本公共产品为前述社会公正第三原则的“其他益品”中属于公共产品的部分组成。
社会公正原则在公共服务中的具体体现即公共服务的分配原则为：第一，基本公共服务（基本公共产品）的均等分配（对应于前述社会公正原则的第一、第二原则）；第二，非基本公共服务（非基本公共产品）的比例分配（对应于前述社会公正原则的第三原则）；第三，对包括自然残障者在内的弱势群体的补贴（对应于前述社会公正原则的第四原则）。在任何情况下，上述第一原则都优于第二原则，第三原则是对第一、第二原则的补充。
（二）公共服务分配原则的现实合理性
上述公共服务分配原则的公正性来自前述社会公正原则。如果认同前述社会公正四原则，则会认同上述公共服务的三个分配原则。因为从社会公正原则到公共服务的分配原则并没有理论论证，而仅是从社会公正的“益品”到公共服务的“公共产品”这一内涵相容的概念的替换。
公共服务分配原则的现实合理性具体表现在：原则作为一个整体符合人们关于道德平等这一以人为本的直觉。道德平等不仅体现在基本公共服务（包括政治益品和基本经济社会益品中的公共产品）的均等分配这一原则上，还体现在考虑了个人的异质性（包括健康、智力、活力、想象力，以及其他自然天赋）和社会条件的差异，对人们在各类公共服务的平等获得上的影响，提出了“对包括自然残障者在内的弱势群体的补贴”，而比例分配原则既考虑到了人们对自我选择所应承担的责任，同时还考虑到了初级阶段生产力发展的较低水平，和需要大力发展生产力这一实际情况。
三、体现公共服务公正分配原则的投资目标
公共服务领域的投资主要形成公共服务所依托的有形的公共服务设施。按照公共服务公正分配原则，如果同等数量和质量的公共服务设施提供相同数量和质量的公共服务，公共服务设施的投资目标即为基本公共服务设施的人均存量均等配置（对应上述公共服务公正分配原则的第一原则），非基本公共服务设施存量的比例均等配置（对应上述公共服务公正分配原则的第二原则），以及公共服务设施对包括自然残障者在内的弱势群体的特别考虑（对应上述公共服务公正分配原则的第三原则）。
（一）基本公共服务设施存量的人均均等配置
如果相同数量和质量的基本公共服务设施在不同环境下所发挥的服务功能完全相同的话，基本公共服务的均等分配要求基本公共服务设施投资所形成的设施存量在城乡间、地区间和不同收入人群间达到人均均等。
显然，不同地区自然因素如气候、地形地貌等的不同，和社会因素如技术、管理等的差异，使相同的基本公共服务设施在不同地区所发挥出的功能并不完全相同，有时差异甚大。要达到基本公共服务事实上的均等，就要以基本公共服务设施形式上的非均等为前提。如要使东、西部两个地区的城市对抢险救灾车辆的保障程度相同，东部城市配置6辆，西部城市就需要配置10辆。
（二）非基本公共服务设施存量的比例均等配置
非基本公共服务设施的配置以市场需求或公共服务接受者的消费能力为主要依据。这部分设施的投资决策或者主要通过公共选择或者主要通过市场选择：部分竞争机制引入比较困难或无法充分竞争的服务设施，如水、电、气、路等设施的供给，原则上由公众依消费需求通过公共选择决定；投资资金以政府财政为主；而市场化运作的教育、医疗、文化、体育服务等公共服务设施的配置，主要依据相应法规由非政府投资主体决策，投资资金以非政府投资为主，以向消费者收费维持运营和发展。
（三）公共服务设施对包括自然残障者在内的弱势群体的特别考虑
公共服务设施要对自然残障者进行补偿，就必须打破先天有利者和自然残障者在形式上的均等，通过形式上的不均等实现事实上的均等。如用于智残人群的医疗设施、教育设施，用于肢残人群的医疗设施、康复设施、无障碍设施等，相对先天有利者而言都是形式上的不均等。当然，在公共服务设施配置的政策制定和实施中，不可能完全做到理论上所要求的事实上的均等，但我们可以结合发展水平尽可能地逼近事实上的均等这一目标。
对因种种原因处于社会不利地位的其他弱势群体如对经济欠发达地区的农村人口，在公共服务设施如农村公路、水利设施、中小学校舍和设施、医疗卫生设施、广播电影电视设施等方面的投资，以及为保障城镇弱势人群基本生活和起点平等所必需的投资，都需要政府财政性资金予以特别考虑。
四、促进公共服务设施公正配置的主要措施
通过制定和实施覆盖全体国民的强制性的基本公共服务设施配置标准，是打破现存体制性障碍、实现基本公共服务分配公正的有效办法，也是从资金源头上保证地方政府在非基本公共服务设施上量力而行的有力措施，更是贯彻落实人本发展观和构建和谐社会的要求。农村地区的公共服务设施水平远低于城镇，且农村特别是西部农村集中了社会弱势人群的大部分，加大农村投入既是社会公正的考虑，也是新农村建设的需要。
（一）制定和实施基本公共服务设施配置标准
制定和实施覆盖全体国民的强制性的基本公共服务设施配置标准，有利于基本公共服务设施人均均等目标的实现。国民全覆盖是指基本公共服务配置覆盖到全社会每一个人。基本公共服务是我国经济社会发展到现阶段时，作为社会中的每一个个体维护其自身尊严和维护整个社会基本尊严所必需的前提条件，是公共服务公正原则的要求。标准均等是指全国城乡之间（包括内部）和地区之间基本公共服务设施配置实行相同标准。标准均等源于个体人对人类社会的基本贡献和维护人类社会种属尊严上的同一性，正是这种同一性决定了每一个参与社会合作的成员在道德上所应有的平等地位。
以均等化方式实现社会全体成员在享受基本公共服务设施上的人均均等，更是有中国特色社会主义制度保障公民权的需要，是落实宪法规定的尊重和保障人权等公民基本权利的要求。
（二）对非基本公共服务设施投资量力而行
按照公共服务分配原则的优先性顺序，政府投资应首先确保基本公共设施的支出。在确保基本公共服务设施得到充分有效供给的前提下，政府可通过直接投资、资本金投入、财政补助、贷款贴息等方式，单独或与非政府投资主体合作投资于非基本公共服务设施。但由于在不同层级政府间的财权事权格局不对等，在公共决定中习惯于通过个人选择或机构选择来代替公共选择，在政府投资管理中缺乏有效的决策责任约束机制，以及考核干部业绩的机制不尽完善，地方政府常常在公众的基本公共服务设施尚未得到全面有效供给的情况下，热衷于在非公共服务领域和盈利性领域投资，甚至大搞形象工程。
要改变地方政府在非基本公共服务领域不顾条件过度投资的问题，必须调整财权事权分配格局，建立公众参与公共决策的机制，优化干部业绩考评机制，同时强化土地资源、金融机构信贷管理。其中，建立公众对公共服务投资决策的参与机制，不仅是有效预防政府在非基本公共服务设施领域过度投资的需要，参与公共事务决策本身即是公众的一项最基本的权利，也是政府应提供的基本公共服务中的一项重要内容。
（三）加大对农村地区公共服务设施的投资力度
农村居民在享受公共服务上长期处于不公平地位，相当部分农民在社会上属于弱势群体，加大对与农民生活、生产相关的公共服务设施投资是解决公共服务设施城乡配置严重不公正的有效途径。在向农民提供公共服务设施时，除了确保与他们的生存、生活密切相关的部分设施的供给外，从提高未来农民在发展机会上的公平性考虑，注重向农村提供能提升农业增长水平的公共服务设施也是十分重要的。
（作者单位：国家发展改革委投资研究所）
一、社会主义初级阶段所应有的社会公正观
（一）社会主义初级阶段需要有中国特色的公正观
公正问题的存在以社会成员的目标冲突和社会物质资源有限这两点为前提。共产主义是被历史发展预先决定好了的一个社会制度的终点，在这一社会制度内,人际关系没有相互对抗，目标是和谐的；共产主义也没有资源匮乏，物质财富极大丰富，可以“各尽所能，按需分配”。所以，共产主义是超公正的，这样的社会不需要弥补目标冲突和物质资源有限这两个问题的公正观。
但社会主义特别是社会主义初级阶段需要一种合意的公正观，来指导基本权利与义务及利益与负担在公众之间的分配。原因一是初级阶段不完全具备马恩设想的共产主义制度所具有的超公正的条件。二是完善的市场经济中民主、法治和市场的缺陷。民主作为一种社会选择机制，通常以多数原则决定立法和政策，在可能失去法治约束时就会导致多数人对少数人利益的严重侵害，理性弃权也可能使民主政治被利益集团所操纵。三是初级阶段的市场并不完善。市场不完善造成的政策扭曲必然带来权力和财富的不平等，权力和财富的不平等必然带来机会的不平等，而机会的不平等必然导致生产潜力的浪费和资源分配效率的丧失。
（二）社会主义初级阶段的公正原则
从我国的实践看，建国后以平均主义和“大锅饭”为特征的分配方式并不公正。改革开放至今在发展次序（机会）上所采取的地区差别化政策，和在财富与收入上允许一部分人先富起来的做法看似不公正，但结合当时和目前的实际看，具有一定的公正意义。
从道德平等这一人类的核心直觉出发，按照我国特有的制度特征并结合发展水平，社会主义初级阶段的公正观至少应该包括以下几个原则：第一，政治益品的均等分配。政治益品主要包括公民的基本权利与义务和机会。第二，基本经济社会益品的均等分配。基本经济社会益品包括一个人生存所必需的衣、食、住、基本医疗及其他社会保障，以及有利于机会均等且与个人发展能力密切相关的基础教育等益品。第三，其他非基本经济社会益品的比例分配。第四，对包括自然残障者在内的弱势群体的补贴。上述原则中权利与义务和机会的均等（第一原则）是首要的，在此前提下，保障每个人最基本的生存与健康权（第二原则）优于其他非基本益品的分配（第三原则）。
在“其他非基本益品的比例分配”中，比例的分子是分配的各类益品，如财富、收入、服务、义务、责任或其他付出等，比例的分母是分配的依据，如劳动、资本、技术、职务、需要等。例如在按劳分配的原则下，分子为收入，分母即为劳动的数量和质量。
经济社会益品对“自然残障者”的补贴基于以下考虑：人们的健康、精力、理智、智力等自然益品来自于先天，是一种偶然，并非来自人们的选择，自然益品的这种分布是社会的共同资产而不是个人的资产。人们在自然益品上的差异并不是道德上应有的，承认这种差异带给人们不同的财富和地位的合理性，与道德平等的直觉不相容。自然资质的分布仅是一个中性的事实，而社会制度怎么对待和处理它们却表现出是否公正。社会应该给自然益品的不利者特别是其中的自然残障者以必要的补偿，以使他们在选择时与身心健康者居于事实上的平等地位，并使他们尽可能享受到与正常人一样的生活，或尽可能减少他们与正常人生活质量的差距。
经济社会益品对其他“弱势群体”的补贴既基于道德平等的公正考虑，也是社会和谐的要求。构建和谐社会要求尽可能化解因各种权益分配不公带来的社会矛盾，对弱势群体的补贴对整个社会的和谐有益，并因此会对社会经济发展产生积极的促进作用，这一促进作用不仅有利于弱势群体，也有利于给弱势群体提供补贴的那部分强势群体。
二、公共服务的公正分配原则
（一）公共服务的公正分配原则
公共服务中的公共产品包括基本公共产品和非基本公共产品，其中，基本公共产品由前述社会公正第一原则中的“政治益品”和第二原则中的“基本经济社会益品”中属于公共产品的部分组成，非基本公共产品为前述社会公正第三原则的“其他益品”中属于公共产品的部分组成。
社会公正原则在公共服务中的具体体现即公共服务的分配原则为：第一，基本公共服务（基本公共产品）的均等分配（对应于前述社会公正原则的第一、第二原则）；第二，非基本公共服务（非基本公共产品）的比例分配（对应于前述社会公正原则的第三原则）；第三，对包括自然残障者在内的弱势群体的补贴（对应于前述社会公正原则的第四原则）。在任何情况下，上述第一原则都优于第二原则，第三原则是对第一、第二原则的补充。
（二）公共服务分配原则的现实合理性
上述公共服务分配原则的公正性来自前述社会公正原则。如果认同前述社会公正四原则，则会认同上述公共服务的三个分配原则。因为从社会公正原则到公共服务的分配原则并没有理论论证，而仅是从社会公正的“益品”到公共服务的“公共产品”这一内涵相容的概念的替换。
公共服务分配原则的现实合理性具体表现在：原则作为一个整体符合人们关于道德平等这一以人为本的直觉。道德平等不仅体现在基本公共服务（包括政治益品和基本经济社会益品中的公共产品）的均等分配这一原则上，还体现在考虑了个人的异质性（包括健康、智力、活力、想象力，以及其他自然天赋）和社会条件的差异，对人们在各类公共服务的平等获得上的影响，提出了“对包括自然残障者在内的弱势群体的补贴”，而比例分配原则既考虑到了人们对自我选择所应承担的责任，同时还考虑到了初级阶段生产力发展的较低水平，和需要大力发展生产力这一实际情况。
三、体现公共服务公正分配原则的投资目标
公共服务领域的投资主要形成公共服务所依托的有形的公共服务设施。按照公共服务公正分配原则，如果同等数量和质量的公共服务设施提供相同数量和质量的公共服务，公共服务设施的投资目标即为基本公共服务设施的人均存量均等配置（对应上述公共服务公正分配原则的第一原则），非基本公共服务设施存量的比例均等配置（对应上述公共服务公正分配原则的第二原则），以及公共服务设施对包括自然残障者在内的弱势群体的特别考虑（对应上述公共服务公正分配原则的第三原则）。
（一）基本公共服务设施存量的人均均等配置
如果相同数量和质量的基本公共服务设施在不同环境下所发挥的服务功能完全相同的话，基本公共服务的均等分配要求基本公共服务设施投资所形成的设施存量在城乡间、地区间和不同收入人群间达到人均均等。
显然，不同地区自然因素如气候、地形地貌等的不同，和社会因素如技术、管理等的差异，使相同的基本公共服务设施在不同地区所发挥出的功能并不完全相同，有时差异甚大。要达到基本公共服务事实上的均等，就要以基本公共服务设施形式上的非均等为前提。如要使东、西部两个地区的城市对抢险救灾车辆的保障程度相同，东部城市配置6辆，西部城市就需要配置10辆。
（二）非基本公共服务设施存量的比例均等配置
非基本公共服务设施的配置以市场需求或公共服务接受者的消费能力为主要依据。这部分设施的投资决策或者主要通过公共选择或者主要通过市场选择：部分竞争机制引入比较困难或无法充分竞争的服务设施，如水、电、气、路等设施的供给，原则上由公众依消费需求通过公共选择决定；投资资金以政府财政为主；而市场化运作的教育、医疗、文化、体育服务等公共服务设施的配置，主要依据相应法规由非政府投资主体决策，投资资金以非政府投资为主，以向消费者收费维持运营和发展。
（三）公共服务设施对包括自然残障者在内的弱势群体的特别考虑
公共服务设施要对自然残障者进行补偿，就必须打破先天有利者和自然残障者在形式上的均等，通过形式上的不均等实现事实上的均等。如用于智残人群的医疗设施、教育设施，用于肢残人群的医疗设施、康复设施、无障碍设施等，相对先天有利者而言都是形式上的不均等。当然，在公共服务设施配置的政策制定和实施中，不可能完全做到理论上所要求的事实上的均等，但我们可以结合发展水平尽可能地逼近事实上的均等这一目标。
对因种种原因处于社会不利地位的其他弱势群体如对经济欠发达地区的农村人口，在公共服务设施如农村公路、水利设施、中小学校舍和设施、医疗卫生设施、广播电影电视设施等方面的投资，以及为保障城镇弱势人群基本生活和起点平等所必需的投资，都需要政府财政性资金予以特别考虑。
四、促进公共服务设施公正配置的主要措施
通过制定和实施覆盖全体国民的强制性的基本公共服务设施配置标准，是打破现存体制性障碍、实现基本公共服务分配公正的有效办法，也是从资金源头上保证地方政府在非基本公共服务设施上量力而行的有力措施，更是贯彻落实人本发展观和构建和谐社会的要求。农村地区的公共服务设施水平远低于城镇，且农村特别是西部农村集中了社会弱势人群的大部分，加大农村投入既是社会公正的考虑，也是新农村建设的需要。
（一）制定和实施基本公共服务设施配置标准
制定和实施覆盖全体国民的强制性的基本公共服务设施配置标准，有利于基本公共服务设施人均均等目标的实现。国民全覆盖是指基本公共服务配置覆盖到全社会每一个人。基本公共服务是我国经济社会发展到现阶段时，作为社会中的每一个个体维护其自身尊严和维护整个社会基本尊严所必需的前提条件，是公共服务公正原则的要求。标准均等是指全国城乡之间（包括内部）和地区之间基本公共服务设施配置实行相同标准。标准均等源于个体人对人类社会的基本贡献和维护人类社会种属尊严上的同一性，正是这种同一性决定了每一个参与社会合作的成员在道德上所应有的平等地位。
以均等化方式实现社会全体成员在享受基本公共服务设施上的人均均等，更是有中国特色社会主义制度保障公民权的需要，是落实宪法规定的尊重和保障人权等公民基本权利的要求。
（二）对非基本公共服务设施投资量力而行
按照公共服务分配原则的优先性顺序，政府投资应首先确保基本公共设施的支出。在确保基本公共服务设施得到充分有效供给的前提下，政府可通过直接投资、资本金投入、财政补助、贷款贴息等方式，单独或与非政府投资主体合作投资于非基本公共服务设施。但由于在不同层级政府间的财权事权格局不对等，在公共决定中习惯于通过个人选择或机构选择来代替公共选择，在政府投资管理中缺乏有效的决策责任约束机制，以及考核干部业绩的机制不尽完善，地方政府常常在公众的基本公共服务设施尚未得到全面有效供给的情况下，热衷于在非公共服务领域和盈利性领域投资，甚至大搞形象工程。
要改变地方政府在非基本公共服务领域不顾条件过度投资的问题，必须调整财权事权分配格局，建立公众参与公共决策的机制，优化干部业绩考评机制，同时强化土地资源、金融机构信贷管理。其中，建立公众对公共服务投资决策的参与机制，不仅是有效预防政府在非基本公共服务设施领域过度投资的需要，参与公共事务决策本身即是公众的一项最基本的权利，也是政府应提供的基本公共服务中的一项重要内容。
（三）加大对农村地区公共服务设施的投资力度
农村居民在享受公共服务上长期处于不公平地位，相当部分农民在社会上属于弱势群体，加大对与农民生活、生产相关的公共服务设施投资是解决公共服务设施城乡配置严重不公正的有效途径。在向农民提供公共服务设施时，除了确保与他们的生存、生活密切相关的部分设施的供给外，从提高未来农民在发展机会上的公平性考虑，注重向农村提供能提升农业增长水平的公共服务设施也是十分重要的。
（作者单位：国家发展改革委投资研究所）