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摘要：作为世界上最大的发展中国家，人口基数大、人均资源占有量少、城乡二元经济结构等因素使得我国城镇化建设具有自身的特殊性。文章从我国当前城镇化建设的主要观点入手，分析了我国城镇化建设的现状，指出了城镇化建设过程中存在的问题，通过对国外城镇化发展模式的比较分析，借鉴其发展经验，从包容性发展的视角，提出了推进我国新型城镇化建设的政策建议。
关键词：新型城镇化；城镇化；包容性发展
继包容性增长之后，包容性发展这一概念被广泛应用到各个领域，将包容性发展的内涵贯穿于城镇化建设之中，更加注重教育、医疗、就业等民生问题，不断加强对环境的保护和合理开发，让城镇化发展的成果共享，让全体民众在城镇化建设中实现自身的全面发展，有利于新型城镇化建设的推进。
一、包容性发展的内涵及当前关于我国城镇化建设的主要观点
（一）“包容性发展”的内涵
基于我国国情，国内学者对“包容性发展”的内涵，进行了界定。倪明胜（2012）认为，包容性发展建构的全新理念和科学内涵其内在本质可精炼为八个字，即“兼容、共赢、公正、共享”；曾培炎（2010）从四个方面对“包容性发展”进行了界定，认为包容性发展是所有人机会平等、成果共享的发展，是各个国家和民族互利共赢、共同进步的发展，是各种文明的互相激荡、兼容并蓄的发展，是人与社会自然和谐共处、良性循环的发展。笔者认为，对中国而言，“包容性发展”是一种以人为本，不以单纯追求GDP增长为目的，全面、公平、高效集约、可持续的利益共享的发展模式。
（二）当前关于我国城镇化建设的主要观点
关于城镇化建设，目前国内研究基本是基于我国的国情来进行分析和阐述，主要有三种类型。
一是侧重于理论研究。张英洪（2012）认为，新型城市化是空间布局合理的城市化，是维护农民权益的城市化，是善待外来人口的城市化，是产业结构优化的城市化，是生态环境友好的城市化，是发展民主法治的城市化。
二是侧重于政策研究。谭晓宇、郭金林（2011）从财税政策角度提出要加大城镇化过程中人力资本、基础设施及社会服务的公共投入，探索城镇化建设的投融资机制等，以此突破城镇化建设遇到的发展瓶颈，从而有效推进城镇化的发展。
三是侧重于国内外对比研究。孟勐（2011）在对中外城镇化建设的路径选择和政策运用进行分析的基础上，通过对世界重要国家典型城市的税制经验的借鉴，指出推进我国城镇化建设的重要支撑是健全和完善我国的税收制度，如革新现有的个人所得税制度。
本文立足于我国的基本国情，认为我国未来的城镇化应当走一条以包容性发展理念为指导，以改善民生为根本，事前进行全局规划、体制创新，事中注重产城结合、政策执行，事后落实利益共享、均衡发展的“事前、事中、事后”包容发展的新型城镇化道路。
二、我国城镇化建设的现状和存在的问题
（一）我国城镇化建设的现状
改革开放以来，我国城镇化发展速度逐渐加快，特别是1996年之后，城镇化呈现出较快的发展态势，年增长率在1.4%左右，从2006年开始，增长率有所下降，但仍然保持增长的趋势，2011年出现了一次“尖峰式”增长，由2010年的47.50%增长到2011年的51.27%，如图1和图2所示。之所以出现这种变化趋势，主要源于我国现阶段的城镇化缺乏包容性，还处于半城镇化状态，即城镇数量和城镇规模在不断扩大，仅是地域上的转变，并未实现真正意义上由农到非农的身份转变，因此迫切需要推进新型城镇化建设。
（二）我国城镇化建设存在的问题
长期以来，我国各省市在推进城镇化建设方面，对“城镇化建设”与“城镇建设”等同起来，过分注重规模的扩张和较高的城镇化速度，使得我国的城镇化快于工业化，土地城镇化快于人口城镇化，尽管没有出现“贫民窟城镇化”，但仍然存在着一系列有悖于“包容性发展”理念的问题，主要表现在以下几个方面。
1. 有悖“全面”内涵：城镇化发展具有盲目性，呈现出“复制型”城镇化局面
随着相关推进我国新型城镇化建设政策的出台，许多地区都加大了城镇化建设的力度，但其发展大都具有盲目性，忽略了城镇化建设的全面性，缺乏总体规划，局限于空间上的发展，追求较高的城镇化发展速度，不注重经济发展与民生建设、制度设定、产业发展等的结合，没有充分发挥本地区的比较优势和特色，盲目照搬成功地区的发展模式，出现众城一面的“复制型”城镇化局面，从而无法同区域内的大中城市实现协同发展，减缓甚至抑制了本地区城镇化建设的进程，有悖包容性发展理念中“全面”的内涵。
2. 有悖“公平、利益共享”内涵：半市民化问题严重，财政支持力度不够，基本公共服务供给不足
目前我国较高的城镇化率是以常住人口为统计量进行的估计，倘若换成拥有城镇户籍的人口这一统计量，城镇化率将下降10%～20%。这主要是因为，很多在城务工人员并没有实现身份上的市民化，由于受户籍制度限制，仍处于半市民化状态，在一定程度上成为城镇化过程中的弱势群体，处于起点不公平、机会不均等的境地，缺少话语权和参与经济建设的机会。尽管我国在不断加大推行城镇化建设的力度，但从某种程度上来说，财政的支持力度仍然欠缺，基本公共服务的供给仍然不足，加之基本公共服务体系不健全，很多“新”城市居民不能很好地享受城镇的社会保障、教育及住房等服务和城镇化发展的成果，使得城乡差距扩大，经济发展矛盾加剧，进入恶性循环，严重制约着我国城镇化建设的进程，有悖包容性发展理念中“公平、利益共享”的内涵。
3. 有悖“高效集约、可持续”内涵：农用地浪费严重，建设用地利用率不高，缺乏有效的产业链支撑
随着城镇化进程的不断推进，大量的农村人口转移到城市，但是由于受土地制度限制及土地在地理位置上的不可移动性影响，大量的农用地处于闲置状态，造成土地资源的极大浪费；我国现行的征地模式是政府垄断征地模式，存在着“同地不同利”的现象，使得农村的集体建设用地利用率不高；另外，目前我国的大多数农村和城镇，盲目追求高经济效益，发展的大都是科技含量低、能源消耗大的产业，对本地区的环境造成了破坏，产业创新和产业间的辐射带动作用不强，使得本地区产品的生产流通过于分散和无序，从而无法很好地实现产业之间的相互衔接与合作共赢，使得城镇化建设缺乏有效的产业链支撑，有悖于包容性发展理念中“高效集约、可持续”的内涵。 三、基于包容性发展视角推进我国新型城镇化建设的政策建议
“包容性发展”理念为推进我国新型城镇化建设提供了良好的大环境，奠定了经济、社会和个人协同发展的基调，为城镇化建设提供了一条新的发展路径，因此，应当基于“制度包容、参与包容、共享包容”的包容性理念，从事前、事中、事后三个层次，采取适当的措施来推进我国新型城镇化建设。
（一）“制度”包容——事前进行全局规划、体制创新，加强顶层设计
顶层设计，在工程学中的本义是统筹考虑项目各层次和各要素，追根溯源，统揽全局，在最高层次上寻求问题的解决之道，在推进我国城镇化建设过程中，顶层设计应当与农村、农民的实际情况相结合，进行以“自上而下”为主，“自下而上”为辅的调查与探索。要做到公平、集约高效、可持续的推进新型城镇化建设，需要加强顶层设计，进行总体规划，政府应当提出多种发展模式，经全国人大审批，并发动专业智囊团从多角度进行模拟，找出最佳方案，同时应进行广泛的民调，综合考虑城镇化发展的各个方面，以期更好地推进我国新型城镇化建设。
（二）“参与”包容——事中注重产城结合、政策执行，挖掘农村内在的发展动力
新型城镇化应当是以人为本，产城结合，全民参与的城镇化，既要发挥原有城市的带动作用，以产业升级推动城镇化发展，以城镇化建设推动产业发展，强调工业区与居住区的融合，硬件软件“两手抓”，使产业引入和原有文化传承并行，努力实现产业和城市相互促进的包容性发展，同时应当挖掘农村内在发展动力，对农民进行新型种植业的技能培训，通过财税政策，如财政补贴和税收优惠等给予扶持，使其利用当地资源的比较优势，进行自主创业，以弥补其在新的环境中重新生产和创业的资金不足情况。
（三）“共享”包容——事后落实利益共享、均衡发展，完善社会保障制度
“利益共享”的包容性发展目标就是使全体国民，特别是经济落后地区和弱势群体，能够公平合理地分享城镇化发展的成果，增强人们的社会认同感，提高全体国民的幸福指数。在公共生活领域，不断完善社会保障制度，建立广覆盖、多层次的社会保障体系，提升城市的公共服务能力，保证公共服务的可得性，为每一个人提供平等的发展机会，确保享有公平的权利，实现基本公共服务均等化，促进人的全面发展。
参考文献：
[1]倪明胜.包容性发展的核心要义及其政策指向[J].中国党政干部论坛，2012（09）.
[2]张英洪.走新型城市化道路的几点思考[J].农业工程，2012（01）.
[3]谭晓宇，郭金林.农村城镇化进程中的瓶颈及财税政策选择[J].价格理论与实践，2011（05）.
[4]孟勐.推进我国城镇化健康发展的财税政策思考[J].经济视角（下），2011（10）.
[5]祝波善.构建“顶层设计”[J].工程建设与设计，2011（10）.
[6]国务院发展研究中心课题组.农民工市民化对扩大内需与经济增长的影响[J].经济研究，2010（6）.
*本文系上海市教委第五期重点学科建设项目（J50504）“经济系统运行与调控”。
关键词：新型城镇化；城镇化；包容性发展
继包容性增长之后，包容性发展这一概念被广泛应用到各个领域，将包容性发展的内涵贯穿于城镇化建设之中，更加注重教育、医疗、就业等民生问题，不断加强对环境的保护和合理开发，让城镇化发展的成果共享，让全体民众在城镇化建设中实现自身的全面发展，有利于新型城镇化建设的推进。
一、包容性发展的内涵及当前关于我国城镇化建设的主要观点
（一）“包容性发展”的内涵
基于我国国情，国内学者对“包容性发展”的内涵，进行了界定。倪明胜（2012）认为，包容性发展建构的全新理念和科学内涵其内在本质可精炼为八个字，即“兼容、共赢、公正、共享”；曾培炎（2010）从四个方面对“包容性发展”进行了界定，认为包容性发展是所有人机会平等、成果共享的发展，是各个国家和民族互利共赢、共同进步的发展，是各种文明的互相激荡、兼容并蓄的发展，是人与社会自然和谐共处、良性循环的发展。笔者认为，对中国而言，“包容性发展”是一种以人为本，不以单纯追求GDP增长为目的，全面、公平、高效集约、可持续的利益共享的发展模式。
（二）当前关于我国城镇化建设的主要观点
关于城镇化建设，目前国内研究基本是基于我国的国情来进行分析和阐述，主要有三种类型。
一是侧重于理论研究。张英洪（2012）认为，新型城市化是空间布局合理的城市化，是维护农民权益的城市化，是善待外来人口的城市化，是产业结构优化的城市化，是生态环境友好的城市化，是发展民主法治的城市化。
二是侧重于政策研究。谭晓宇、郭金林（2011）从财税政策角度提出要加大城镇化过程中人力资本、基础设施及社会服务的公共投入，探索城镇化建设的投融资机制等，以此突破城镇化建设遇到的发展瓶颈，从而有效推进城镇化的发展。
三是侧重于国内外对比研究。孟勐（2011）在对中外城镇化建设的路径选择和政策运用进行分析的基础上，通过对世界重要国家典型城市的税制经验的借鉴，指出推进我国城镇化建设的重要支撑是健全和完善我国的税收制度，如革新现有的个人所得税制度。
本文立足于我国的基本国情，认为我国未来的城镇化应当走一条以包容性发展理念为指导，以改善民生为根本，事前进行全局规划、体制创新，事中注重产城结合、政策执行，事后落实利益共享、均衡发展的“事前、事中、事后”包容发展的新型城镇化道路。
二、我国城镇化建设的现状和存在的问题
（一）我国城镇化建设的现状
改革开放以来，我国城镇化发展速度逐渐加快，特别是1996年之后，城镇化呈现出较快的发展态势，年增长率在1.4%左右，从2006年开始，增长率有所下降，但仍然保持增长的趋势，2011年出现了一次“尖峰式”增长，由2010年的47.50%增长到2011年的51.27%，如图1和图2所示。之所以出现这种变化趋势，主要源于我国现阶段的城镇化缺乏包容性，还处于半城镇化状态，即城镇数量和城镇规模在不断扩大，仅是地域上的转变，并未实现真正意义上由农到非农的身份转变，因此迫切需要推进新型城镇化建设。
（二）我国城镇化建设存在的问题
长期以来，我国各省市在推进城镇化建设方面，对“城镇化建设”与“城镇建设”等同起来，过分注重规模的扩张和较高的城镇化速度，使得我国的城镇化快于工业化，土地城镇化快于人口城镇化，尽管没有出现“贫民窟城镇化”，但仍然存在着一系列有悖于“包容性发展”理念的问题，主要表现在以下几个方面。
1. 有悖“全面”内涵：城镇化发展具有盲目性，呈现出“复制型”城镇化局面
随着相关推进我国新型城镇化建设政策的出台，许多地区都加大了城镇化建设的力度，但其发展大都具有盲目性，忽略了城镇化建设的全面性，缺乏总体规划，局限于空间上的发展，追求较高的城镇化发展速度，不注重经济发展与民生建设、制度设定、产业发展等的结合，没有充分发挥本地区的比较优势和特色，盲目照搬成功地区的发展模式，出现众城一面的“复制型”城镇化局面，从而无法同区域内的大中城市实现协同发展，减缓甚至抑制了本地区城镇化建设的进程，有悖包容性发展理念中“全面”的内涵。
2. 有悖“公平、利益共享”内涵：半市民化问题严重，财政支持力度不够，基本公共服务供给不足
目前我国较高的城镇化率是以常住人口为统计量进行的估计，倘若换成拥有城镇户籍的人口这一统计量，城镇化率将下降10%～20%。这主要是因为，很多在城务工人员并没有实现身份上的市民化，由于受户籍制度限制，仍处于半市民化状态，在一定程度上成为城镇化过程中的弱势群体，处于起点不公平、机会不均等的境地，缺少话语权和参与经济建设的机会。尽管我国在不断加大推行城镇化建设的力度，但从某种程度上来说，财政的支持力度仍然欠缺，基本公共服务的供给仍然不足，加之基本公共服务体系不健全，很多“新”城市居民不能很好地享受城镇的社会保障、教育及住房等服务和城镇化发展的成果，使得城乡差距扩大，经济发展矛盾加剧，进入恶性循环，严重制约着我国城镇化建设的进程，有悖包容性发展理念中“公平、利益共享”的内涵。
3. 有悖“高效集约、可持续”内涵：农用地浪费严重，建设用地利用率不高，缺乏有效的产业链支撑
随着城镇化进程的不断推进，大量的农村人口转移到城市，但是由于受土地制度限制及土地在地理位置上的不可移动性影响，大量的农用地处于闲置状态，造成土地资源的极大浪费；我国现行的征地模式是政府垄断征地模式，存在着“同地不同利”的现象，使得农村的集体建设用地利用率不高；另外，目前我国的大多数农村和城镇，盲目追求高经济效益，发展的大都是科技含量低、能源消耗大的产业，对本地区的环境造成了破坏，产业创新和产业间的辐射带动作用不强，使得本地区产品的生产流通过于分散和无序，从而无法很好地实现产业之间的相互衔接与合作共赢，使得城镇化建设缺乏有效的产业链支撑，有悖于包容性发展理念中“高效集约、可持续”的内涵。 三、基于包容性发展视角推进我国新型城镇化建设的政策建议
“包容性发展”理念为推进我国新型城镇化建设提供了良好的大环境，奠定了经济、社会和个人协同发展的基调，为城镇化建设提供了一条新的发展路径，因此，应当基于“制度包容、参与包容、共享包容”的包容性理念，从事前、事中、事后三个层次，采取适当的措施来推进我国新型城镇化建设。
（一）“制度”包容——事前进行全局规划、体制创新，加强顶层设计
顶层设计，在工程学中的本义是统筹考虑项目各层次和各要素，追根溯源，统揽全局，在最高层次上寻求问题的解决之道，在推进我国城镇化建设过程中，顶层设计应当与农村、农民的实际情况相结合，进行以“自上而下”为主，“自下而上”为辅的调查与探索。要做到公平、集约高效、可持续的推进新型城镇化建设，需要加强顶层设计，进行总体规划，政府应当提出多种发展模式，经全国人大审批，并发动专业智囊团从多角度进行模拟，找出最佳方案，同时应进行广泛的民调，综合考虑城镇化发展的各个方面，以期更好地推进我国新型城镇化建设。
（二）“参与”包容——事中注重产城结合、政策执行，挖掘农村内在的发展动力
新型城镇化应当是以人为本，产城结合，全民参与的城镇化，既要发挥原有城市的带动作用，以产业升级推动城镇化发展，以城镇化建设推动产业发展，强调工业区与居住区的融合，硬件软件“两手抓”，使产业引入和原有文化传承并行，努力实现产业和城市相互促进的包容性发展，同时应当挖掘农村内在发展动力，对农民进行新型种植业的技能培训，通过财税政策，如财政补贴和税收优惠等给予扶持，使其利用当地资源的比较优势，进行自主创业，以弥补其在新的环境中重新生产和创业的资金不足情况。
（三）“共享”包容——事后落实利益共享、均衡发展，完善社会保障制度
“利益共享”的包容性发展目标就是使全体国民，特别是经济落后地区和弱势群体，能够公平合理地分享城镇化发展的成果，增强人们的社会认同感，提高全体国民的幸福指数。在公共生活领域，不断完善社会保障制度，建立广覆盖、多层次的社会保障体系，提升城市的公共服务能力，保证公共服务的可得性，为每一个人提供平等的发展机会，确保享有公平的权利，实现基本公共服务均等化，促进人的全面发展。
参考文献：
[1]倪明胜.包容性发展的核心要义及其政策指向[J].中国党政干部论坛，2012（09）.
[2]张英洪.走新型城市化道路的几点思考[J].农业工程，2012（01）.
[3]谭晓宇，郭金林.农村城镇化进程中的瓶颈及财税政策选择[J].价格理论与实践，2011（05）.
[4]孟勐.推进我国城镇化健康发展的财税政策思考[J].经济视角（下），2011（10）.
[5]祝波善.构建“顶层设计”[J].工程建设与设计，2011（10）.
[6]国务院发展研究中心课题组.农民工市民化对扩大内需与经济增长的影响[J].经济研究，2010（6）.
*本文系上海市教委第五期重点学科建设项目（J50504）“经济系统运行与调控”。