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中图分类号：X734 文献标识码：A 文章编号
摘要：随着城市化进程的加快，城市用地问题凸显.从2005年起，呼市积极开展了“城中村”改造，取得了辉煌的成绩。但在改造过程中出现的新困难、新问题，更需要我们清醒认识，积极应对，予以解决。本文对这些问题进行了一些初步探讨。
Abstract: with the acceleration of urbanization, the urban land problem highlights. Since 2005, actively carried out huhhot village inside city "transformation, made brilliant achievements. But in transforming a process of the appeared new difficulties, the new question, need more we knew soberly, actively, to solve. This paper of the problems some preliminary discussion.
一、呼和浩特市“城中村”改造现状
（一）“城中村”概况
所谓城中村，主要是指位于城区边缘农村被划入城区，在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落。这些村庄截止2007年末总户数为116760户，总人口162088人。土地总面积113114.7公顷。
经济发展情况：据统计，二环路以内36个“城中村”经济收入主要依赖于出租屋租金、政府或开发商征地补偿金，村集体经济很少。
社会发展情况：二环路以内“城中村”，在改造过程中，养老保险参保比率为28. 3%;基本医疗保险，参保比率为36. 6%;521人参加了失业保险；居民最低生活保障人数达到1297人。
目前，我市“城中村”按改造进度可分为：
1、我市已改造完的城中村共有7个，
2、目前正在拆迁改造的城中村共有16个。
3、正在筹划进行改造的城中村共有20个。
4、尚未列入改造规划的城中村主要集中在二环路以外，共有53个。
（二）“城中村”改造特点
我市城中村改造，一直坚持三转、三安置、一不变、一纳入原则。
1、统筹规划、合理摆布
我市各区采取不同的措施对城中村改造进行统筹规划，限制发展单一的房地产业，合理摆布商贸、餐饮、金融、信息、教育、文化、流通类产业，逐步完善服务功能。
2、村民自我改造和半市场化改造开发两种模式并存。
目前我市已初步形成两种模式，一是村集体经济组织自行改造的模式，二是借助开发企业力量。
3、政府引导加政策扶持确保改造顺利进行。为了确保城中村改造的顺利进行，市政府先后出台了一系列政策，在开发主管机构、资金运作，失地农民的拆迁安置、社保、医疗、就业、子女就学等方面形成了一套独特的模式
4、加大部分城中村改造资金支持力度。
为加速城中村改造建设力度，呼市从2005年起整体投资170亿元，计划利用6年左右时间，将16个城中村统一改造。
5．妥善解决改造后村民的生活与安置。
我市在城中村改造过程中，各区立足实际，坚持以人为本，做到了先安置后拆迁。在具体操作中，采取多种安置方式。
一是住宅安置，主要采取货币补偿、分配住房和商业房等办法对村民进行安置。
二是社保安置，已进行改造的村，都按照市委、市政府有关文件精神，进行社会养老保险安置，失地农民参保率达100%。
三是最低生活保障金安置。按照《呼和浩特市城市居民最低生活保障制度实施细则的通知》精神，对城中村改造中的村民也参照这一文件实行应保尽保，动态管理，保障了困难群众的基本生活。
四是进行就业培训。积极鼓励农民利用各种补偿款，以服务业为主，自谋职业，自主经营，进行就业培训。
（三）“城中村”改造中存在的问题
尽管城中村改造给城市发展提供了宝贵的空间，但是，它也存在着诸多的问题。这些问题主要表现在以下几个方面：
1、失地农民就业比较困难。绝大多数农民没有其他生产技能，参与市场竞争的能力差，就业路子较窄。
2、法规政策不健全。因为各种制度等诸多问题，国家法律法规对“城中村”改造没有明确规定，在“城中村”改造的操作上也没有统一、规范的做法，给“城中村”改制、改造带来了不少难度和诸多问题，具体表现在：
一是征地拆迁补偿办法与市场价格有差距。目前，我市拆迁补偿款与现实房价严重不符。 二是土地报批缺乏规范。玉泉区已经实施的29个城中村改造项目中，仅有3个项目的土地手续已办理完毕，三是全市用地指标和改造项目所需土地存在很大缺口。以玉泉区为例，改造项目共涉及占用集体土地5518亩，但农用地转建设用地，集体土地转国有土地手续办理过程中因受政策缺失等条件限制，造成项目改造难，土地报批难等很多问题。
四是对有户无地的村民没有相应的安置措施。这部分村民享受不上市政府出台的有关政策文件，对入社保、转变身份等问题方面不能与有地村民享受同等待遇。我市在改造中对这部门村民目前都没有办理养老保险等手续。
3、规划不健全。由于缺乏统一的规划和管理，造成市四区各自为政，独立建设，妨碍城市建设和经济社会发展。亟待城中村改造规划出台予以规范
4、资金缺乏。由于城中村改造资金十分巨大。政府不可能大规模地直接投资，一般只能在公共设施建设上给予适当的支持。开发商的介入是条很好的途径，但开发商更多只考虑自身利益。造成改造的资金筹措是一个难题。
5、村民宣传引导工作有待加强。补偿问题是村民和开发商产生矛盾的导火线。同时．很多村民都还保留着“乡村情节”，不愿离开自己的故土。此外，村委会干部也担心集体经济损失得不到合理补偿，存有畏难情绪。
6、公共服务设施、管理服务体系不完善。村民社会保障滞后。居民生活服务要素缺乏，服务设施不健全。居民安全感差，外来人口多，治安防范和矛盾化解机制弱。
二、绕城高速路内“城中村”改造的对策建议
（一）对城中村改造进行科学规划，分步实施，有序推进。
1、进行总体规划。进行城中村改造的过程中，要始终按照市总体发展规划对城中村进行规划设计，有步骤的改造建设。要树立精品意识，结合城市总体规划布局，制定合理的“城中村”改造布局规划。
2、确定阶段性目标，选择改造重点。各区要根据各自实际情况有重点地选择一批有示范作用的重点村先行进行改造，要确保改造一个成功一个，防止出现烂尾现象。
3、确定总目标，稳步推进。“城中村”改造是时间跨度较长的、渐变式的社会系统工程。需要制定一个总体规划和一村一个具体方案相结合的改造方针，循序渐进地进行改造。
（二）加大政策支持力度
1、进行城中村土地制度改革。一是采取政府“预征”的办法，把土地统一转为国有。二是集体用地和村民建房用地按一定的标准无偿划拨。三是市政建设需要仍按集体土地进行征用。四是所有经营开发土地一律进入市场运作，通过“招拍挂”出售。
2、制定合理的拆迁补偿标准。为保证城中村改造顺利进行，可以采取普遍拆迁补偿安置方案与市场模式相结合的方法，对村民提供多种选择方案，最大程度满足村民的要求。
3、完善居民就业、教育和社会保障等政策。村民农转非后，要解决就业，纳入城市就业管理，新增加的就业岗位，优先安排村集体经济组织成员，没有就业的符合低保条件的享受最低生活保障。
4、构建高效畅通的城乡信息交流平台。将不同层面、不同形式的公众参与纳入法定程序并贯穿“城中村”改造与规划设计实施的全过程，以调解或避免城中村改造中的冲突和矛盾，
（三）妥善安置城中村居民
1、对于失地农民。一是要保证解决他们的居住问题，保证失地农民居有定所；二是要保证农民老有所养，老有所医。三是要保证农民生活质量的提高。加强社区管理和公共福利事业建设，缓解村民的抵触情绪。
2、因为改造而导致大量的外來人员无处安身，造成很大社会隐患，因此，建议将外来人口租住房列入规划建设项目，纳入城市经济适用房、解困房、廉租屋计划，便于综合管理。
（四）加快改造后村集体经济的产业发展
失地后不失利，是村民在“城中村”改造中最关心的问题，也是“城中村”改造能否顺利实施的一个关键。我们应采取多种方式，促进村集体经济的发展壮大。
1、适当的对农田进行保留，并进行农田改造，发展观光示范高科技农业区块。
2、合理引导发展二、三产业。对城中村的集体资产、财产，政府应组织存委会在清产核资的基础上进行股份制改造，成立股份公司。
3、加大政策扶持力度。探索建立“村集体发展基金”。村集体通过建立“村集体发展基金”合理引导农民对补偿资金的合理使用
（五）对失地农民做有效的引导就业，减少失业人员引发的社会问题。
摘要：随着城市化进程的加快，城市用地问题凸显.从2005年起，呼市积极开展了“城中村”改造，取得了辉煌的成绩。但在改造过程中出现的新困难、新问题，更需要我们清醒认识，积极应对，予以解决。本文对这些问题进行了一些初步探讨。
Abstract: with the acceleration of urbanization, the urban land problem highlights. Since 2005, actively carried out huhhot village inside city "transformation, made brilliant achievements. But in transforming a process of the appeared new difficulties, the new question, need more we knew soberly, actively, to solve. This paper of the problems some preliminary discussion.
一、呼和浩特市“城中村”改造现状
（一）“城中村”概况
所谓城中村，主要是指位于城区边缘农村被划入城区，在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落。这些村庄截止2007年末总户数为116760户，总人口162088人。土地总面积113114.7公顷。
经济发展情况：据统计，二环路以内36个“城中村”经济收入主要依赖于出租屋租金、政府或开发商征地补偿金，村集体经济很少。
社会发展情况：二环路以内“城中村”，在改造过程中，养老保险参保比率为28. 3%;基本医疗保险，参保比率为36. 6%;521人参加了失业保险；居民最低生活保障人数达到1297人。
目前，我市“城中村”按改造进度可分为：
1、我市已改造完的城中村共有7个，
2、目前正在拆迁改造的城中村共有16个。
3、正在筹划进行改造的城中村共有20个。
4、尚未列入改造规划的城中村主要集中在二环路以外，共有53个。
（二）“城中村”改造特点
我市城中村改造，一直坚持三转、三安置、一不变、一纳入原则。
1、统筹规划、合理摆布
我市各区采取不同的措施对城中村改造进行统筹规划，限制发展单一的房地产业，合理摆布商贸、餐饮、金融、信息、教育、文化、流通类产业，逐步完善服务功能。
2、村民自我改造和半市场化改造开发两种模式并存。
目前我市已初步形成两种模式，一是村集体经济组织自行改造的模式，二是借助开发企业力量。
3、政府引导加政策扶持确保改造顺利进行。为了确保城中村改造的顺利进行，市政府先后出台了一系列政策，在开发主管机构、资金运作，失地农民的拆迁安置、社保、医疗、就业、子女就学等方面形成了一套独特的模式
4、加大部分城中村改造资金支持力度。
为加速城中村改造建设力度，呼市从2005年起整体投资170亿元，计划利用6年左右时间，将16个城中村统一改造。
5．妥善解决改造后村民的生活与安置。
我市在城中村改造过程中，各区立足实际，坚持以人为本，做到了先安置后拆迁。在具体操作中，采取多种安置方式。
一是住宅安置，主要采取货币补偿、分配住房和商业房等办法对村民进行安置。
二是社保安置，已进行改造的村，都按照市委、市政府有关文件精神，进行社会养老保险安置，失地农民参保率达100%。
三是最低生活保障金安置。按照《呼和浩特市城市居民最低生活保障制度实施细则的通知》精神，对城中村改造中的村民也参照这一文件实行应保尽保，动态管理，保障了困难群众的基本生活。
四是进行就业培训。积极鼓励农民利用各种补偿款，以服务业为主，自谋职业，自主经营，进行就业培训。
（三）“城中村”改造中存在的问题
尽管城中村改造给城市发展提供了宝贵的空间，但是，它也存在着诸多的问题。这些问题主要表现在以下几个方面：
1、失地农民就业比较困难。绝大多数农民没有其他生产技能，参与市场竞争的能力差，就业路子较窄。
2、法规政策不健全。因为各种制度等诸多问题，国家法律法规对“城中村”改造没有明确规定，在“城中村”改造的操作上也没有统一、规范的做法，给“城中村”改制、改造带来了不少难度和诸多问题，具体表现在：
一是征地拆迁补偿办法与市场价格有差距。目前，我市拆迁补偿款与现实房价严重不符。 二是土地报批缺乏规范。玉泉区已经实施的29个城中村改造项目中，仅有3个项目的土地手续已办理完毕，三是全市用地指标和改造项目所需土地存在很大缺口。以玉泉区为例，改造项目共涉及占用集体土地5518亩，但农用地转建设用地，集体土地转国有土地手续办理过程中因受政策缺失等条件限制，造成项目改造难，土地报批难等很多问题。
四是对有户无地的村民没有相应的安置措施。这部分村民享受不上市政府出台的有关政策文件，对入社保、转变身份等问题方面不能与有地村民享受同等待遇。我市在改造中对这部门村民目前都没有办理养老保险等手续。
3、规划不健全。由于缺乏统一的规划和管理，造成市四区各自为政，独立建设，妨碍城市建设和经济社会发展。亟待城中村改造规划出台予以规范
4、资金缺乏。由于城中村改造资金十分巨大。政府不可能大规模地直接投资，一般只能在公共设施建设上给予适当的支持。开发商的介入是条很好的途径，但开发商更多只考虑自身利益。造成改造的资金筹措是一个难题。
5、村民宣传引导工作有待加强。补偿问题是村民和开发商产生矛盾的导火线。同时．很多村民都还保留着“乡村情节”，不愿离开自己的故土。此外，村委会干部也担心集体经济损失得不到合理补偿，存有畏难情绪。
6、公共服务设施、管理服务体系不完善。村民社会保障滞后。居民生活服务要素缺乏，服务设施不健全。居民安全感差，外来人口多，治安防范和矛盾化解机制弱。
二、绕城高速路内“城中村”改造的对策建议
（一）对城中村改造进行科学规划，分步实施，有序推进。
1、进行总体规划。进行城中村改造的过程中，要始终按照市总体发展规划对城中村进行规划设计，有步骤的改造建设。要树立精品意识，结合城市总体规划布局，制定合理的“城中村”改造布局规划。
2、确定阶段性目标，选择改造重点。各区要根据各自实际情况有重点地选择一批有示范作用的重点村先行进行改造，要确保改造一个成功一个，防止出现烂尾现象。
3、确定总目标，稳步推进。“城中村”改造是时间跨度较长的、渐变式的社会系统工程。需要制定一个总体规划和一村一个具体方案相结合的改造方针，循序渐进地进行改造。
（二）加大政策支持力度
1、进行城中村土地制度改革。一是采取政府“预征”的办法，把土地统一转为国有。二是集体用地和村民建房用地按一定的标准无偿划拨。三是市政建设需要仍按集体土地进行征用。四是所有经营开发土地一律进入市场运作，通过“招拍挂”出售。
2、制定合理的拆迁补偿标准。为保证城中村改造顺利进行，可以采取普遍拆迁补偿安置方案与市场模式相结合的方法，对村民提供多种选择方案，最大程度满足村民的要求。
3、完善居民就业、教育和社会保障等政策。村民农转非后，要解决就业，纳入城市就业管理，新增加的就业岗位，优先安排村集体经济组织成员，没有就业的符合低保条件的享受最低生活保障。
4、构建高效畅通的城乡信息交流平台。将不同层面、不同形式的公众参与纳入法定程序并贯穿“城中村”改造与规划设计实施的全过程，以调解或避免城中村改造中的冲突和矛盾，
（三）妥善安置城中村居民
1、对于失地农民。一是要保证解决他们的居住问题，保证失地农民居有定所；二是要保证农民老有所养，老有所医。三是要保证农民生活质量的提高。加强社区管理和公共福利事业建设，缓解村民的抵触情绪。
2、因为改造而导致大量的外來人员无处安身，造成很大社会隐患，因此，建议将外来人口租住房列入规划建设项目，纳入城市经济适用房、解困房、廉租屋计划，便于综合管理。
（四）加快改造后村集体经济的产业发展
失地后不失利，是村民在“城中村”改造中最关心的问题，也是“城中村”改造能否顺利实施的一个关键。我们应采取多种方式，促进村集体经济的发展壮大。
1、适当的对农田进行保留，并进行农田改造，发展观光示范高科技农业区块。
2、合理引导发展二、三产业。对城中村的集体资产、财产，政府应组织存委会在清产核资的基础上进行股份制改造，成立股份公司。
3、加大政策扶持力度。探索建立“村集体发展基金”。村集体通过建立“村集体发展基金”合理引导农民对补偿资金的合理使用
（五）对失地农民做有效的引导就业，减少失业人员引发的社会问题。