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社区图书馆建设在我国推行了多年，但其结果让人失望，成效无法与其投入相匹配。究其原因就是无法建立一个长效的运营机制，无法从根本上解决社区图书馆开了关，关了又开的通病。通过杭州图书馆的四级图书馆服务网络建设实践经验的总结分析，可以为我们尽快寻找到一条解决问题的正确思路提供帮助。
杭州市图书馆从2003年开始进行“跨系统联城乡的总分馆制”实践，到2007年底已初步完成对杭州地区所属区、县图书馆的资源整合与共建共享工作，其间最为艰难的就是街道(乡镇)、社区(村)一级服务网点的建设。本文着重对杭州城区的市、区、街道、社区四级图书馆服务网络建设情况进行研讨，并在此基础上总结杭州市总分馆制下社区图书馆建设的经验，剖析其利弊并提出建议。
一、杭州市区四级图书馆服务网络建设的现状与经验总结
杭州市区公共图书馆资源无论从数量还是质量上来说都是极度稀缺，与市政府打造“品质生活，休闲之都”的城市发展理念很不相称。在2006年前，市图书馆的馆舍面积只有6000余平方米，老城区7个区只有两个区有图书馆，其中西湖区图书馆与文化馆合署办公，没有专项的购书经费，2007年只新增图书130册。杭州市图书馆就是在这样一种现状下进行四级图书馆服务网络建设的。从2005年到2007年底，已建成街道、社区图书馆1DO家。纵观杭州市图书馆进行四级图书馆服务网络建设的实践，有以下几个方面的特点：
1.采用总分馆制的组织结构模式；
2.采用统一的技术平台；
3.采用通借通还理念，建立“一证通”借还书体系；
4.投资成本小，推开速度快。
两年内，建立的100个基层网点，基本上是在东海明珠工程与文化共享工程原有设施与资源基础上的重新“激活”，真正实现了投资少见效快的目的。新增网点两年累计办理5580个借书证，累计借还书421000册次，取得了比较大的社会效益。
通过对两年来的社区图书馆建设实践经验的总结，我们也发现了以下几个方面的问题与不足：
1.组织结构松散，只是名义上的总分馆制
杭州市图书馆对区、街道与社区分馆的人、财、物没有控制权，只是一种基于道义或全靠个人魅力晓之以理、动之以情才结成的联盟。缺乏人、财、物控制权的总分馆制就缺少坚实的物质基础。没有牢靠的利益基础与明确的权利义务规定的联合终归是难以长久的。
2.文献资源的产权不统一，通借通还范围有限
由于总馆与分馆各自有不同的行政归属与经费来源，造成了目前建立的100个街道与社区分馆，包括两个区级图书馆的文献资源互不统属。杭州城区100个街道与社区分馆只有4个街道、社区图书馆的自有图书由市图书馆进行统一编目，并进入市图书馆的中心数据库。杭州市图书馆的图书在社区图书馆可以还也可以借，但只局限于市图书馆还到社区的图书。“一证通”借书证除了在这4个分馆通用外，要借其他分馆的自有图书，还必须另外办证。要实现理论上的通借通还，在技术上已不存在任何问题——杭州城区各级公共图书馆统一采用的interlib集群管理系统，只要分馆的文献进入中心数据库，不必再铺专线就可实现联网。但要让转移的文献资源实际控制权与所有权重新统一，就需要支付不菲的物流费用，这个问题一直是国内大多数总分馆制下的四级图书馆服务网络不能实现真正意义上的通借通还的主要原因。
3.四级图书馆服务网络体系不完整
目前的总分馆制主要是由市图书馆在推动街道与社区图书馆建设，由于8个城区(不包括萧山、余杭)里只有两个区有图书馆，其中西湖区图书馆无论从馆舍面积与经费投入来看，只相当于一些条件好的社区图书馆的简单升级版。市图书馆在缺少区一级中心分馆的承上启下，没有政府政策与财力支持的情况下一竿子插到底，直接与街道、社区对话，在付出了巨大的努力和艰辛下，在两年内建立了100个分馆。
按照四级图书馆服务网络的层级结构理论，市馆只负责对区一级图书馆的业务规范与指导，区负责辖区内街道一级图书馆的布点与业务辅导，街道图书馆负责社区图书馆的日常业务管理与监督。由于区一级图书馆的功能缺位，致使服务网络出现严重的断层。苏州的情况与杭州类似，也是市馆绕过区图书馆直接在社区建立一级基层分馆，是典型的二级“扁平管理的总分馆制”。这种二级网络结构的最大问题就是，一旦分馆数量超过一定数量，总馆对分馆的监控力度将逐渐削弱，管理成本也随之增加。杭州市图书馆对总分馆制下的社区图书馆服务网络建设已经开展了两年，总结得失，其中最大的问题就是如何对多达100个基层网点进行业务规范与管理。如果还只是由目前不足十个工作人员的市图书馆读者工作部负责业务辅导与管理，不论在人力上还是时间上都存在着巨大的难题。
二、国内外总分馆制发展模式的分析研究
国外的总分馆制研究起始于上世纪60年代，各国对总分馆制没有统一的定义与统一的模式，基本是根据当地的具体情况与历史沿革选择适合自身发展的模式。到今天比较典型的大致有三种类型的总分馆制：其一为新加坡行政机构统一管理模式，所有公共图书馆都归国家图书馆管理局管理，管理局负责全国范围内各级图书馆文献资源的统一采购、统一编目、统一配送。各级公共图书馆按照总分馆制模式进行统一规划与布局，国家图书馆是总馆，下面依次是3个区域馆、19个社区馆、18个社区儿童图书馆。按照最初的设想，社区图书馆下还有街道这个层级的图书馆。这种高度集中，各级图书馆分工负责建立覆盖全国的图书馆服务网络的思路就叫新加坡模式。其二是纽约的多头竞争型总分馆模式，美国通常采用的是我们熟知的严格的层级总分馆制，同一个城市不同系统的图书馆可以各自建立自己的服务网络，但同一系统如公共图书馆通常只有一个总馆。纽约的情况比较特殊，有3个并行的公共图书馆系统，3个总馆——纽约、皇后、布鲁克林各自拥有几十所分馆。其三为澳大利亚新南威尔士州模式，特点是州图书馆无分馆，只有99个地区中心图书馆，中心馆各自拥有数量不等的社区分馆。州图书馆与地区中心馆虽然没有名义上的总分馆关系，但帅l图书馆自身没有对外开放业务，只承担对地区中心图书馆的馆际互借业务，并根据对地区图书馆的业绩考评拨付专款补助，这是一种上升为纯业务协调与管理的总馆。
国内(不包括总分馆制已成熟的香港地区)的总分馆制理论研究源于上世纪末，真正付诸实践则是在2001年左右。所谓总分馆制，可以定义为是在一定区域内各类型图书馆互助合作、联合办馆的一种模式。其最 初的设想是优化资源配置，寻求社会效益最大化，现在某些地区把总分馆制实践上升到图书馆发展要走社会化道路的理性高度。如苏州市图书馆提倡的“普遍均等的图书馆服务”，杭州市图书馆提倡的“平民图书馆”，所追求的都是一种普遍平等的知识权利。从组织结构形态表现出来的特征看，国内的总分馆制分横向联合型、纵向层级型与混合型，单纯的横向联合与纵向的层级结构很少见，大多采用跨系统不同类型图书馆的横向联合与同系统不同层级的图书馆纵向联合相结合的方式构成完整的服务网络。这种类型的联合办馆模式虽称谓不一，但其思路或最终目的无一不是希望松散的联盟能发展到紧密型的总分馆制。
严格意义上的总分馆制通常有以下几个特点：
(1)完善的组织结构；
(2)在统一技术平台上构建的服务网络；
(3)在清晰的产权关系基础上实现资源共建共享与通借通还。
从国内进行图书馆共建共享服务网络建设的实践来看，实行严格意义上的总分馆制的地方不多，大多名义上的总馆对下一层级分馆的人、财、物没有处置权，基于上可以定义为松散联盟式的总分馆制。虽然业内普遍认同严格意义的总分馆必须实行人、财、物的一体化管理，但是迄今为止，只有苏州市和嘉兴市两地的图书馆正在实行的二级公共图书馆服务网络实验，以期能够绕过行政层级人事管理与分级财政体制障碍，实现相对严格的总分馆制。
苏州的做法是直接找街道领导进行说服宣传，让他们每年拿出5－8万元的维持经费与场地，市图书馆则负责每个社区分馆的图书配送轮换与人员管理，这种曲线救国式的柔性方式，既要经办者拥有扎实的业务功底，又要精通人情世故，还需具备强大的人格魅力和一定的业内威望，要求过于苛刻了，是一种变相的“能人模式”，并不具备复制与推广的可能性。这种扁平结构的管理模式还带来了分馆数不可能无限扩大的弊端。管理学的层级结构理论有一个重要原理就是：层级与成本成正比，管理幅度与效率成反比，一个总馆只能掌控有限的分馆数，一旦超过一定数量，必然导致控制力下降与成本的上升。有限的分馆数导致服务输出能力不足，不能充分满足居民的阅读需求，也与设计者追求普遍均等的图书馆服务目标不符，分馆数增加又与节约成本的扁平管理模式相违背。随着理论与实践的不断突破，相信我们会在必要的结构层次与合理的管理幅度上找到一个很好的支点。
如果苏州模式可以通俗地称之为“晓之以理”模式，嘉兴的做法则可以称之为“诱之以利”模式，推行的整个过程完全是一种财大气粗的作派。市、区、街道三级财政各出10万元的分馆开办费，以后每年各出10万的维持经费，足以免除以往街道、社区图书馆开了因无后续经费投入而办不下去的后患。这种政府主导、多方投资的总分馆建设模式再次印证了有钱好办事这旬老话，也证明由政府推动是最直接最行之有效的一种模式。经济手段辅以行政手段已被无数的历史事实证明是快速推动图书馆事业建设，是一种短期取得成效，屡试不爽的不二法宝。但这种模式也被无数的惨痛的历史事实证明，剔头挑子一头热的行业与政府自觉行为，往往难以取得应有的成效。美国州、县总馆办街道与社区分馆的经验不是一步到位，而是先派流动图书馆到社区定期定点服务，达到一定的借阅量才考虑设固定借阅处，其次为图书站，最后才升格为正式的分馆，美国人这种严谨的科学精神与珍惜物力财力的态度值得我们学习。
三、对杭州市总分馆制下社区图书馆建设的建议
通过对杭州市图书馆进行总分馆制下的社区图书馆建设的经验总结及国内外总分馆制实践利弊分析，本文得出一个基本观点：要在杭州城区建立一个更为完善的图书馆服务网络，应该有更完善的组织与财力保障机制。在目前没有政府政策支持与人力物力有限的前提下，建议进行数量有限却是严格的总分馆制实验，具体的建议是：
1.在巩固与提高现有100个街道、社区图书馆服务水平的前提下，在各个区选取一、二个条件比较好的街道、社区图书馆搞试点。
第一步是先把人管起来，市图书馆出钱养人，然后可以理直气壮地要求达到统一的开放时间与业绩标准。杭州图书馆协作协调部负责监控与业务辅导，社区图书馆管理员达不到要求就换人。
第二步是将街道、社区图书馆的自有图书整理编目，进入市图书馆的中央数据库，为实现通借通还做好技术准备。在上述的街道、社区图书馆可以尝试采用苏州的“流动产权”概念，将文献资源的实际控制权与所有权统一起来，以解决物权转移带来的物流障碍，这是苏州总分馆制实践在理论上的一大突破。但要让街道、社区的领导放弃先期投入购置的文献资源的所有权并不现实，变通的办法是在投入比较少的图书馆先试探其反应，许诺由市图书馆统一配送一定数量的图书与音像资源，并定期轮换。对一些说服难度较大的图书馆，干脆不提此类敏感的内容，日后其资源一旦进入中央数据库实行通借通还后，自然会实现物权转移。实际上，最容易发生产权流失的反而是市图书馆，因为读者在市图书馆借了书就近还到社区图书馆的可能远比在社区借了书到市图书馆还的可能性要大；至于街道、社区图书馆间自有图书的自然流动数量应该不会很大。
第三步是规范业务管理，加强对街道、社区图书馆专职管理员的业务培训，制定业绩考核标准，从开放时间、办证量、流通人次、借阅人次与册次等多项指标上评定该馆的社会效益，确定服务输出能力的星级标准并据此确定扶持力度。如果一个试点做不好，还可换另一个试点继续实验。
2.通过规范街道、社区分馆的示范作用，力求引起市、区、街道、社区各级领导重视，支持市图书馆推行“统一标识、统一平台、统一资源、统一管理”的标准化分馆建设。对一些实在不能发挥作用的街道与社区图书馆应该考虑撤点，提高新增基层服务网点的准入标准，社区图书馆布点上还是坚持效益效第一、宁缺勿滥为好。一旦严格的总分馆制在全城区推开，就必然要面对如何发挥区一级图书馆的作用问题。杭州图书馆协作协调部的人到最远的一个社区图书馆坐公交车路上就要花一个半小时，跑社区的三个工作人员每人要负责三十多个点。如果不能在机制创新上下功夫，想管好这些基层服务点几乎是不可能完成的任务。
因此，建立三级以上的层级网络结构，让各层级都有各自不同的职责已是当务之急。比如，可以将拱墅区基层点的管理与督促职责移交给办馆条件比较好的拱墅区图书馆。
3.开拓创新，在人流量大的地方尝试建立新的分馆。新加坡设立社区图书馆在选址上有两个原则：一个是在社区中心，一个是购物中心。从实际效果看，设在购物中心的社区分馆借阅量远比其它分馆大，我们可以考虑在长途汽车站、火车站建立一个分馆，在远在异乡游客中传播公共精神与人文关爱的种子，让公共图书馆真正担负起相应的社会使命。
四、结语
基层服务网点开办容易维持难，要让每个街道与社区图书馆充分发挥其社会效益，让市民都能享受到知识普及的权利与便利的服务，使“一证通”这项德政工程避免流于形式的命运，最终解决方案就是要实行一元化的人、财、物统一管理，也就是将街道与社区图书馆办成管得住人，也能拥有文献资源处置权的规范化分馆。
杭州市图书馆从2003年开始进行“跨系统联城乡的总分馆制”实践，到2007年底已初步完成对杭州地区所属区、县图书馆的资源整合与共建共享工作，其间最为艰难的就是街道(乡镇)、社区(村)一级服务网点的建设。本文着重对杭州城区的市、区、街道、社区四级图书馆服务网络建设情况进行研讨，并在此基础上总结杭州市总分馆制下社区图书馆建设的经验，剖析其利弊并提出建议。
一、杭州市区四级图书馆服务网络建设的现状与经验总结
杭州市区公共图书馆资源无论从数量还是质量上来说都是极度稀缺，与市政府打造“品质生活，休闲之都”的城市发展理念很不相称。在2006年前，市图书馆的馆舍面积只有6000余平方米，老城区7个区只有两个区有图书馆，其中西湖区图书馆与文化馆合署办公，没有专项的购书经费，2007年只新增图书130册。杭州市图书馆就是在这样一种现状下进行四级图书馆服务网络建设的。从2005年到2007年底，已建成街道、社区图书馆1DO家。纵观杭州市图书馆进行四级图书馆服务网络建设的实践，有以下几个方面的特点：
1.采用总分馆制的组织结构模式；
2.采用统一的技术平台；
3.采用通借通还理念，建立“一证通”借还书体系；
4.投资成本小，推开速度快。
两年内，建立的100个基层网点，基本上是在东海明珠工程与文化共享工程原有设施与资源基础上的重新“激活”，真正实现了投资少见效快的目的。新增网点两年累计办理5580个借书证，累计借还书421000册次，取得了比较大的社会效益。
通过对两年来的社区图书馆建设实践经验的总结，我们也发现了以下几个方面的问题与不足：
1.组织结构松散，只是名义上的总分馆制
杭州市图书馆对区、街道与社区分馆的人、财、物没有控制权，只是一种基于道义或全靠个人魅力晓之以理、动之以情才结成的联盟。缺乏人、财、物控制权的总分馆制就缺少坚实的物质基础。没有牢靠的利益基础与明确的权利义务规定的联合终归是难以长久的。
2.文献资源的产权不统一，通借通还范围有限
由于总馆与分馆各自有不同的行政归属与经费来源，造成了目前建立的100个街道与社区分馆，包括两个区级图书馆的文献资源互不统属。杭州城区100个街道与社区分馆只有4个街道、社区图书馆的自有图书由市图书馆进行统一编目，并进入市图书馆的中心数据库。杭州市图书馆的图书在社区图书馆可以还也可以借，但只局限于市图书馆还到社区的图书。“一证通”借书证除了在这4个分馆通用外，要借其他分馆的自有图书，还必须另外办证。要实现理论上的通借通还，在技术上已不存在任何问题——杭州城区各级公共图书馆统一采用的interlib集群管理系统，只要分馆的文献进入中心数据库，不必再铺专线就可实现联网。但要让转移的文献资源实际控制权与所有权重新统一，就需要支付不菲的物流费用，这个问题一直是国内大多数总分馆制下的四级图书馆服务网络不能实现真正意义上的通借通还的主要原因。
3.四级图书馆服务网络体系不完整
目前的总分馆制主要是由市图书馆在推动街道与社区图书馆建设，由于8个城区(不包括萧山、余杭)里只有两个区有图书馆，其中西湖区图书馆无论从馆舍面积与经费投入来看，只相当于一些条件好的社区图书馆的简单升级版。市图书馆在缺少区一级中心分馆的承上启下，没有政府政策与财力支持的情况下一竿子插到底，直接与街道、社区对话，在付出了巨大的努力和艰辛下，在两年内建立了100个分馆。
按照四级图书馆服务网络的层级结构理论，市馆只负责对区一级图书馆的业务规范与指导，区负责辖区内街道一级图书馆的布点与业务辅导，街道图书馆负责社区图书馆的日常业务管理与监督。由于区一级图书馆的功能缺位，致使服务网络出现严重的断层。苏州的情况与杭州类似，也是市馆绕过区图书馆直接在社区建立一级基层分馆，是典型的二级“扁平管理的总分馆制”。这种二级网络结构的最大问题就是，一旦分馆数量超过一定数量，总馆对分馆的监控力度将逐渐削弱，管理成本也随之增加。杭州市图书馆对总分馆制下的社区图书馆服务网络建设已经开展了两年，总结得失，其中最大的问题就是如何对多达100个基层网点进行业务规范与管理。如果还只是由目前不足十个工作人员的市图书馆读者工作部负责业务辅导与管理，不论在人力上还是时间上都存在着巨大的难题。
二、国内外总分馆制发展模式的分析研究
国外的总分馆制研究起始于上世纪60年代，各国对总分馆制没有统一的定义与统一的模式，基本是根据当地的具体情况与历史沿革选择适合自身发展的模式。到今天比较典型的大致有三种类型的总分馆制：其一为新加坡行政机构统一管理模式，所有公共图书馆都归国家图书馆管理局管理，管理局负责全国范围内各级图书馆文献资源的统一采购、统一编目、统一配送。各级公共图书馆按照总分馆制模式进行统一规划与布局，国家图书馆是总馆，下面依次是3个区域馆、19个社区馆、18个社区儿童图书馆。按照最初的设想，社区图书馆下还有街道这个层级的图书馆。这种高度集中，各级图书馆分工负责建立覆盖全国的图书馆服务网络的思路就叫新加坡模式。其二是纽约的多头竞争型总分馆模式，美国通常采用的是我们熟知的严格的层级总分馆制，同一个城市不同系统的图书馆可以各自建立自己的服务网络，但同一系统如公共图书馆通常只有一个总馆。纽约的情况比较特殊，有3个并行的公共图书馆系统，3个总馆——纽约、皇后、布鲁克林各自拥有几十所分馆。其三为澳大利亚新南威尔士州模式，特点是州图书馆无分馆，只有99个地区中心图书馆，中心馆各自拥有数量不等的社区分馆。州图书馆与地区中心馆虽然没有名义上的总分馆关系，但帅l图书馆自身没有对外开放业务，只承担对地区中心图书馆的馆际互借业务，并根据对地区图书馆的业绩考评拨付专款补助，这是一种上升为纯业务协调与管理的总馆。
国内(不包括总分馆制已成熟的香港地区)的总分馆制理论研究源于上世纪末，真正付诸实践则是在2001年左右。所谓总分馆制，可以定义为是在一定区域内各类型图书馆互助合作、联合办馆的一种模式。其最 初的设想是优化资源配置，寻求社会效益最大化，现在某些地区把总分馆制实践上升到图书馆发展要走社会化道路的理性高度。如苏州市图书馆提倡的“普遍均等的图书馆服务”，杭州市图书馆提倡的“平民图书馆”，所追求的都是一种普遍平等的知识权利。从组织结构形态表现出来的特征看，国内的总分馆制分横向联合型、纵向层级型与混合型，单纯的横向联合与纵向的层级结构很少见，大多采用跨系统不同类型图书馆的横向联合与同系统不同层级的图书馆纵向联合相结合的方式构成完整的服务网络。这种类型的联合办馆模式虽称谓不一，但其思路或最终目的无一不是希望松散的联盟能发展到紧密型的总分馆制。
严格意义上的总分馆制通常有以下几个特点：
(1)完善的组织结构；
(2)在统一技术平台上构建的服务网络；
(3)在清晰的产权关系基础上实现资源共建共享与通借通还。
从国内进行图书馆共建共享服务网络建设的实践来看，实行严格意义上的总分馆制的地方不多，大多名义上的总馆对下一层级分馆的人、财、物没有处置权，基于上可以定义为松散联盟式的总分馆制。虽然业内普遍认同严格意义的总分馆必须实行人、财、物的一体化管理，但是迄今为止，只有苏州市和嘉兴市两地的图书馆正在实行的二级公共图书馆服务网络实验，以期能够绕过行政层级人事管理与分级财政体制障碍，实现相对严格的总分馆制。
苏州的做法是直接找街道领导进行说服宣传，让他们每年拿出5－8万元的维持经费与场地，市图书馆则负责每个社区分馆的图书配送轮换与人员管理，这种曲线救国式的柔性方式，既要经办者拥有扎实的业务功底，又要精通人情世故，还需具备强大的人格魅力和一定的业内威望，要求过于苛刻了，是一种变相的“能人模式”，并不具备复制与推广的可能性。这种扁平结构的管理模式还带来了分馆数不可能无限扩大的弊端。管理学的层级结构理论有一个重要原理就是：层级与成本成正比，管理幅度与效率成反比，一个总馆只能掌控有限的分馆数，一旦超过一定数量，必然导致控制力下降与成本的上升。有限的分馆数导致服务输出能力不足，不能充分满足居民的阅读需求，也与设计者追求普遍均等的图书馆服务目标不符，分馆数增加又与节约成本的扁平管理模式相违背。随着理论与实践的不断突破，相信我们会在必要的结构层次与合理的管理幅度上找到一个很好的支点。
如果苏州模式可以通俗地称之为“晓之以理”模式，嘉兴的做法则可以称之为“诱之以利”模式，推行的整个过程完全是一种财大气粗的作派。市、区、街道三级财政各出10万元的分馆开办费，以后每年各出10万的维持经费，足以免除以往街道、社区图书馆开了因无后续经费投入而办不下去的后患。这种政府主导、多方投资的总分馆建设模式再次印证了有钱好办事这旬老话，也证明由政府推动是最直接最行之有效的一种模式。经济手段辅以行政手段已被无数的历史事实证明是快速推动图书馆事业建设，是一种短期取得成效，屡试不爽的不二法宝。但这种模式也被无数的惨痛的历史事实证明，剔头挑子一头热的行业与政府自觉行为，往往难以取得应有的成效。美国州、县总馆办街道与社区分馆的经验不是一步到位，而是先派流动图书馆到社区定期定点服务，达到一定的借阅量才考虑设固定借阅处，其次为图书站，最后才升格为正式的分馆，美国人这种严谨的科学精神与珍惜物力财力的态度值得我们学习。
三、对杭州市总分馆制下社区图书馆建设的建议
通过对杭州市图书馆进行总分馆制下的社区图书馆建设的经验总结及国内外总分馆制实践利弊分析，本文得出一个基本观点：要在杭州城区建立一个更为完善的图书馆服务网络，应该有更完善的组织与财力保障机制。在目前没有政府政策支持与人力物力有限的前提下，建议进行数量有限却是严格的总分馆制实验，具体的建议是：
1.在巩固与提高现有100个街道、社区图书馆服务水平的前提下，在各个区选取一、二个条件比较好的街道、社区图书馆搞试点。
第一步是先把人管起来，市图书馆出钱养人，然后可以理直气壮地要求达到统一的开放时间与业绩标准。杭州图书馆协作协调部负责监控与业务辅导，社区图书馆管理员达不到要求就换人。
第二步是将街道、社区图书馆的自有图书整理编目，进入市图书馆的中央数据库，为实现通借通还做好技术准备。在上述的街道、社区图书馆可以尝试采用苏州的“流动产权”概念，将文献资源的实际控制权与所有权统一起来，以解决物权转移带来的物流障碍，这是苏州总分馆制实践在理论上的一大突破。但要让街道、社区的领导放弃先期投入购置的文献资源的所有权并不现实，变通的办法是在投入比较少的图书馆先试探其反应，许诺由市图书馆统一配送一定数量的图书与音像资源，并定期轮换。对一些说服难度较大的图书馆，干脆不提此类敏感的内容，日后其资源一旦进入中央数据库实行通借通还后，自然会实现物权转移。实际上，最容易发生产权流失的反而是市图书馆，因为读者在市图书馆借了书就近还到社区图书馆的可能远比在社区借了书到市图书馆还的可能性要大；至于街道、社区图书馆间自有图书的自然流动数量应该不会很大。
第三步是规范业务管理，加强对街道、社区图书馆专职管理员的业务培训，制定业绩考核标准，从开放时间、办证量、流通人次、借阅人次与册次等多项指标上评定该馆的社会效益，确定服务输出能力的星级标准并据此确定扶持力度。如果一个试点做不好，还可换另一个试点继续实验。
2.通过规范街道、社区分馆的示范作用，力求引起市、区、街道、社区各级领导重视，支持市图书馆推行“统一标识、统一平台、统一资源、统一管理”的标准化分馆建设。对一些实在不能发挥作用的街道与社区图书馆应该考虑撤点，提高新增基层服务网点的准入标准，社区图书馆布点上还是坚持效益效第一、宁缺勿滥为好。一旦严格的总分馆制在全城区推开，就必然要面对如何发挥区一级图书馆的作用问题。杭州图书馆协作协调部的人到最远的一个社区图书馆坐公交车路上就要花一个半小时，跑社区的三个工作人员每人要负责三十多个点。如果不能在机制创新上下功夫，想管好这些基层服务点几乎是不可能完成的任务。
因此，建立三级以上的层级网络结构，让各层级都有各自不同的职责已是当务之急。比如，可以将拱墅区基层点的管理与督促职责移交给办馆条件比较好的拱墅区图书馆。
3.开拓创新，在人流量大的地方尝试建立新的分馆。新加坡设立社区图书馆在选址上有两个原则：一个是在社区中心，一个是购物中心。从实际效果看，设在购物中心的社区分馆借阅量远比其它分馆大，我们可以考虑在长途汽车站、火车站建立一个分馆，在远在异乡游客中传播公共精神与人文关爱的种子，让公共图书馆真正担负起相应的社会使命。
四、结语
基层服务网点开办容易维持难，要让每个街道与社区图书馆充分发挥其社会效益，让市民都能享受到知识普及的权利与便利的服务，使“一证通”这项德政工程避免流于形式的命运，最终解决方案就是要实行一元化的人、财、物统一管理，也就是将街道与社区图书馆办成管得住人，也能拥有文献资源处置权的规范化分馆。