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[内容提要]第四点计划是冷战时期美国遏制战略的重要组成部分，它最初源自美洲事务研究所的技术合作计划。第四点计划突出地反映了战后美国对第三世界国家外交政策的重要转变，以及经济外交在美国冷战战略中的重要作用。根据第四点计划所实施的经济外交，推进了美国的冷战“新边疆”。但随着该计划执行机构的变化，美国政府对第四点计划的重视程度不断降低，最终艾森豪威尔政府终止了这个计划。
关键词：美国军事与外交 冷战 第四点计划 经济合作署
1949年1月20日，杜鲁门在就职演说中提出了美国外交的四点行动原则，其中最后一点“我们必须实行一项新的、大胆的计划，以便使我们的科学进步和工业发展所提供的利益用于不发达地区的进步和成长”，这就是后来俗称的“第四点计划”。第四点计划的“革命”意义不仅在于它对美国决策层及世界各国造成了心理冲击，以及它在战后美国总体外交战略中的重要地位，更在于它提供了认识和理解美国冷战战略的新视角，即冷战的性质是双重的，它包含着意识形态因素和经济因素。
本文主要依据相关档案资料，对第四点计划出台的历史背景、实施情况与历史影响、执行机构的演变及第四点计划的历史命运等问题进行探讨，以期加深对冷战时期美国外交政策的理解。
一 第四点计划出台的历史背景
第二次世界大战结束后，第三世界国家体系的出现，促使美国政府开始重新审视和制定对第三世界国家的外交政策，而冷战则大大加速了这一进程。
在美国看来，第三世界国家实行何种社会制度模式，是决定“美式民主”是否更具普遍性、合法性的原则问题。以国家安全委员会第7号、第20／4号文件为基础，1950年4月7日，美国国务院政策规划处处长保罗·尼采(Paul Nitze)向杜鲁门提交了国家安全委员会第68号文件。
对于第四点计划而言，国家安全委员会第68号文件的最大影响是它正式确定了在冷战中美国对第三世界地位的战略重估：以苏联为首的共产主义阵营在任何一个国家和地区取得的胜利，都是对美国及自由世界的挑战；经济武器是一种特别适合美国能力的手段，也是一个极适合冷战政治的手段。“美国对外经济政策的制定，就是在自由世界中帮助建立成功运作的政治经济体制和条件”，“使它们恢复或获得公众支持与统治权威”，如第四点计划等。在预先明确目标后，第四点计划的倡议者开始了反向的逻辑推演。战后乃至战前亚非拉地区的贫穷、落后都被赋予了政治和战略含义，如生活在贫困落后条件下的人们很容易受到恐惧和嫉妒的影响，他们也很容易成为政治狂热主义的牺牲品。这是“美国面临的最紧迫问题。”正如杜鲁门所说的，第四点计划“是对共产主义最强烈的消毒剂。”“这是不用坦克、战舰和机枪来维持稳定和民主的方法”，因为共产主义是以朋友而不是征服者的面孔在欠发达地区攫取权力的，“吃饭共产主义(stomach communism)不能靠战争武器来遏止。我们必须用更适当的方法来应对挑战，这就是第四点计划所要做的。”第四点计划是美国总体外交计划的一部分。关于第四点计划包含的政治意识形态因素，律师出身的国务卿艾奇逊还从更为根本的理论起源上进行了分析。“另一种理论……是一种极端化的反动观点。这种观点的思想基础认为地位是社会生活的决定性因素，每个人生来就处在世界上的某个位置，人仅仅是社会机器的一个齿轮。……它不是现代思想，因为它试图爬回到历史的茧壳之中。”美国的价值观源于文艺复兴，它认为个人的价值、尊严和自由就是政府的目标。“就我看来，第四点计划的关键之处在于，它就是要用物质的手段达到非物质的目标。……这就是我们的目标，这就是第四点计划的目标。”
从外交思想的角度来看，第四点计划实际上仍可看作是美国“门户开放”外交的延续，只不过是在反对“共产主义扩张”的口号下，遏制战略中“征服世界市场”的外交动机被掩盖了。作为打破“铁幕”、意欲不战而胜的重要工具，门户开放外交是美国冷战意识形态的另一种表现形式。1948年8月至1949年10月，美国爆发了战后第一次经济危机。尽管1949年美国进出口仍保持了平衡，但这是以大幅度削减工业生产换来的。在美国政府看来，第四点计划对美国经济所发挥的“稳定器”作用，首先是帮助欠发达国家实现经济发展，不仅能消除苏联唯一对这些国家有吸引力的东西，还能大量节省军费开支，而军费支出的减少会使美国有更多资源用于国内发展和福利计划；其次是资本出口能使第三世界国家有更多可使用的美元来购买来自美国或其他国家的货物，也会通过美元转移扩大对卖出货物国家的出口。“开发程度最高的国家才是美国最好的顾客”。除此之外，第四点计划在经济利益方面的另外一个重要目标，是它可以作为马歇尔计划的补充形式发挥作用。西欧是美国最重要的贸易伙伴，但1947至1948年马歇尔计划带来的结果没能使美国政府满意，原因是欧洲国家贸易赤字仍在不断增加，美元的严重缺乏使得它们买不起美国昂贵的原材料和工业设备。美国政府认为，只有欠发达国家廉价的原材料生产得到恢复和开发，这些问题才能获得解决，如果继续允许亚洲或其他地区遭受贫困的肆虐，欧洲的复兴效果也会大打折扣。因此，美国提出第四点计划的出发点之一，是通过向第三世界国家提供技术和资本，使这些国家成为欧洲的商品市场，进而以间接方式达到恢复和扩大美欧经济贸易关系的目标。第四点计划下美国对东南亚地区提供的援助就包含着此一意图，即对外投资即使不是直接投向欧洲，欧洲国家也会受益，美国在其他地区的投资会使这些地区把一部分美元资本花在欧洲，或花在是欧洲主顾国家身上。不然的话，马歇尔计划结束后，如果没有对外投资或停止提供外援，美元短缺状况会再次抬头，美国某些出口工业可能会面临猛烈而痛苦的调整过程；美元短缺状况会使欧洲国家继续实行进口限制措施或其他相关管制措施，并可能会导致一个非美元政治集团的建立；欠发达地区也会加强外汇管制，而针对交易实施外汇管制是美国坚决反对的。
第四点计划的出台还表明，经济因素或经济武器在冷战时期美国遏制战略中具有突出作用。美国是一个习惯且善于利用经济外交来实现战略目标的国家。早在第四点计划出现之前，美国各种公私机构就在广大亚非拉国家或地区开展过经济外交，尽管这些活动很多时候是以慈善或道义的面目出现的。美国公私机构对第四点计划的发展演变产生的重要影响，构成了第四点计划独特且容易混淆的方面。在某种程度上可以说，杜鲁门就职演说中“大胆的”计划只是在试图用一个更广泛意义上的新办法来解决美国作为所谓“山巅国家”要面对的“老”问题。
第四点计划的直接渊源可以追溯到美洲体系的发展演变上。它形成于泛美联盟，在“睦邻政策”时期达到高潮。从1889年开始，美国通过技术援助、资本投资等手段，借助多边性泛美联盟尤其是“睦邻政策”提高西半球社会经济发展、深化美洲体系的同时，也一步步把理想化的泛美主义变成实现自己政治利益的美元外交。就技术援助而言，在第四点计划提出以前美国政府在双边基础上实施的此类计划主要集中 在拉美地区。1939年5月，总统建立了“与美洲国家合作部际委员会”，在美洲国家实施合作型计划，之后该委员会改名为部际科学文化合作委员会(Interdepartmental Committee on Scientific and Cultural Cooperation)，一度曾有20个联邦部门和机构在委员会领导下参与了相关计划。从1940年至1949年12月31日，美国政府在该委员会各项计划上共花费了2495万美元，其中有1795万美元直接用于经济开发活动。1947年8月5日，第369号公法授权建立美洲事务研究院(Institute of Inter-A-merican Affairs，简称IIAA)，实施3年的技术合作计划。纳尔逊·洛克菲勒(Nel-son Rockefeller)成为研究院首任董事会主席。从1940年至1948年12月31日，美国政府在美洲事务研究院合作计划，以及其前身美洲事务协调员办公室(the Officeof the Coordinators of Inter-American Affairs)支出共计约5895万美元。其中效果较为明显的是“合作局”援助项目。这类由美国政府与拉美国家政府共同出资和出人执行的特定项目活动主要集中在培训技术人员、公共健康、教育和农业领域。美洲事务研究院在拉美地区的广泛实践及其影响力，使曾亲身参与其中的本杰明·哈迪(Benjamin Hardy)最初提出技术援助设想成为第四点计划得以出台的现实来源。同时，第四点计划对美洲事务研究院本身也产生了重要影响，为后者的继续存在提供了新的动力，如国会于1949年8月22日宣布再把该机构存在时间延长至1955年6月30日。就资本投资而言，拉美地区始终也是美国最为关注的地区之一。例如，1919年至1948年美国直接对外投资总额是302亿美元，其中流入拉美地区123亿美元，占总额的41％。美国投资的主要领域是制造业和加工业。同时，在1945年至1948年长期性对外投资142亿美元的总额中，美国政府资金占85％，其余的来自于私人机构。
不过，战后美国外援重点发生了重大变化。欧洲等其他地区成为战后接受美国援助最多的地区，这使得拉美国家十分不满。例如，1945年7月至1949年12月，美国政府信用贷款、赠款共计335.84亿美元，拉美地区只得到5.63亿美元。拉美国家认为，该地区面临的经济开发问题同欧洲一样紧迫，它们甚至早在布雷顿森林会议期间就主张关注战后欠发达地区的经济发展。战后，作为对亚非拉国家强烈要求获得贷款和技术援助的响应，在巴黎召开的联合国大会为此专门通过了一项联合国技术援助计划。然而，美国政府认为西欧与拉美不同，西欧的经济任务是恢复，所以美国必须予以“援助”，而拉美经济的关键是“开发”，美国将以私人投资方式进行“协助”，而没有考虑在该地区实行类似马歇尔计划的援助计划。直至1940年代末1950年代初，由于马歇尔计划在西欧的顺利实施，美国希望通过金额不大的技术援助实施一些试验性项目，来扩大美国在欠发达地区的影响。因此，第四点计划的提出，在某种程度上也是杜鲁门政府对第三世界尤其是拉美国家的要求所做出的一种回应。
第四点计划是战后美国外交政策的延续。正如杜鲁门所说，第四点计划在马歇尔计划出台后，在他头脑中酝酿了两三年，它起源于援助希腊、土耳其的实践。“这两项计划还提示了一个新的概念，这就是建立一种长期给予世界落后国家以技术援助的计划”，在“两年以后，这个新的概念就得到了证明”。在战后美国外援计划中，技术援助是一个重要内容。其中，经济合作署(Economic Cooperation Administration，简称ECA)在许多国家开展了技术援助和专家服务活动，到1949年时为此类计划拨款达到600万美元；1948年至1950年上半年向希腊、土耳其提供的5.94亿美元援助资金中，技术援助是有重大意义的组成部分。如果说援助希腊、土耳其有很强的应急色彩的话，那么马歇尔计划的成功，则为杜鲁门政府下定决心在亚非拉地区推广“小马歇尔计划”扫除了心理障碍。白宫助手约翰·斯蒂尔曼认为，“我们能从西欧取得的成就中得到许多鼓励。”杜鲁门对第四点计划更是信心百倍。1949年11月8日，他在一次演讲中描绘了该计划的美好前景：“幼发拉底河和底格里斯河流域会再次成为伊甸园”，从而再现尼布甲尼撒时代曾经有过的富足景象，其邻国也会因此富裕起来。
虽然杜鲁门的特别顾问克拉克·克利福德(Clark Clifford)在其回忆录中特别强调了第四点计划出台的“偶然性”，认为“我们要为演说寻找一种思想，而哈迪也在为他的思想寻找能说出来的地方。”但思想根源与现实根源说明事实并非如此。美国国务院认为，相对于需求而言，在第四点计划出现以前由政府或私人组织实施的科技信息交流或援助计划，都是不够的。总之，战后美国一直试图利用经济优势来推进美国的“新边疆”，并巩固已经征服的疆域。政策的变化要求新方法和新工具的出现，第四点计划就是杜鲁门政府采取的决定性步骤，欠发达地区的经济开发从此也成为了美国外交政策的主要目标之一。
二 第四点计划的实施及影响
第四点计划倡议者对冷战逻辑的反向推演造成的直接后果就是，亚洲、拉美乃至非洲在欧洲的冷战遏制线固化后，也相继被纳入到冷战格局之中。换言之，全球冷战“态势”的形成不是不言自明的，它是一个需要不断努力去说明和验证的命题或“假设条件”。虽然活动范围和成效受到政府内部意见分歧的严重影响，但技术合作署(Technical Cooperation Administration，简称TCA)的职责权限在1951年底终于有了明确的界定，它正式成为第四点计划唯一的执行机构。1951年11月30日，以负责管理事务的副国务卿帮办办公室人事主任哈罗·赫尼曼(Harlow Heneman)向各部门提交备忘录《关于第四点计划管理机构的重组》(正式出台时间是1951年11月24日)为标志，经济合作署与国务院就技术援助问题“在华盛顿爆发的最激烈的官僚政治斗争”暂时平息下来。尽管这距离杜鲁门就职演说已过去近3年，距美国签署第一个第四点计划协议也已过去整整1年。
自1949年1月20日杜鲁门首次提到第四点计划算起(国会正式拨款是在1950年9月6日)，到1953年9月1日技术合作署署长斯坦利·安德鲁斯(Stanley An-drews)被解雇，该计划存在的时间大约有3年零7个月。一般认为，在这段时间里，2445名美国技术人员在35个国家或地区实施的计划有18个类别，具体技术援助项目有1745个；34个国家把2862名青年专家送往国外，主要是美国深造；3个财政年度拨款共计3.11亿美元，分别是1951财政年度3900万美元，1952财政年度1.27亿美元，1953财政年度1.45亿美元；受援国共提供了4.9亿美元作为项目的 配套资金。以下我们对技术合作署实施第四点计划的地区标准及其原因进行具体分析和论述。
1949年3月14日，国务院把实施第四点计划的地理范围笼统规定为“欠发达”和“爱好和平”的国家和地区。白宫之后进行了进一步的界定，认为拉丁美洲、非洲、中东和大多数远东国家都是欠发达地区，但第四点计划不包括中国(政治形势不稳定极大阻碍了计划的有效实施)、铁幕国家(尽管“任何情报和宣传计划也没有技术专家的作用大”，放弃十分可惜，但它们只能参加联合国技术援助计划)和西欧(由经济合作署实施)。
1949年4月底5月初，国务院又认为，这类计划的范围不能事先就做出精确界定，最重要的是通过实践经验来适应不断变化的条件与环境。对于在欧洲列强的殖民地或者属地实施第四点计划的问题，技术援助部际顾问委员会(the Interdepart-mental Advisory Committee on Technical Assistance，简称ACTA)于1949年7月27日也进行了说明，认为在人口总数达2亿以上的10个托管地、60多个非自治地区实施的技术合作计划，不管是多边还是双边的，都必须符合第四点计划的目标，这一点对附属国家和独立国家应一视同仁。另外，由于殖民地正日益被美国视为是与苏联开战后的物资基地和人力供应来源，但在殖民地知识分子和报界中不同程度地存在着反美倾向，因此必须进行细致的宣传，避免激起殖民地人民对第四点计划立刻就会产生巨大效果的高期望值；同时应淡化计划与美国政治和战略目标之间的联系，也不要过多宣传计划对西欧经济复兴所产生的间接影响。
1950年10月10日，艾奇逊在给驻外大使馆的电报中，指示按照《国际开发法案》进行第四点计划谈判时，要采取签署正式协议、互换照会或由驻外机构和大使馆签署谅解备忘录等3种方式进行。相关安排必须包含可供双方选择的终结条款，例如提前3个月给予对方通知等。同时，国务院认为第四点计划的一般性技术合作协议，都要按照标准格式范本，采取美国外交使团负责人与接受国外交部长签署协议的形式进行，而不是简单地互换照会。1950年11月7日，斯里兰卡成为第一个与美国签署第四点计划一般性协议，即所谓“保护伞协议”的国家。除了在拉美国家外，第四点计划项目实施的时间往往要延后很多，如美国于1951年6月16日与埃塞俄比亚政府签署了第四点协议，而实际实施的时间是1952年5月15日。
技术合作署在欠发达地区实施相关计划的方式有3种。一是由美国与受援国代表组成共同委员会。1950年12月2日，美国在与巴拉圭政府达成谅解后成立了第一个共同委员会。二是美洲事务研究院在拉美国家建立的技术合作服务机构，它是受援国政府部门中的合作局。三是有共同资金的联合机构。另外，美国在每个受援国都建立了由美国大使领导的美国技术援助办公室。技术合作署针对不同地区实施第四点计划的力度也有差异，这既有数量的考虑，也有性质上的考虑。在1949年，中东、拉美和印度被认为是最有希望成功实施第四点计划的国家或地区。技术合作署对近东地区国家给予了高度关注，为相关项目提供了充足的财政支持，为人均47美分；对南亚和东南亚地区则相对较少，为人均19美分；拉丁美洲得到的财政支持最少，人均仅有12美分，而且同前两个地区相比，拉美国家只得到技术援助，美国对该地区没有提供一般性经济援助。关于各地区获得的拨款分配比例，在1951财政年度，拉美、远东及近东、非洲与南亚3个地区所占比例分别为37％、16％和47％。技术合作署提交的《1952年技术合作计划建议》报告要求的1.18亿美元款项中，近东与非洲占35％，南亚占8％，东南亚与远东占29％，拉美国家占19％。在技术合作署1953财政年度要求的2.27亿美元拨款中，用于近东地区的占24％，南亚地区占66％，拉美地区占10％。这里需要指出的是，美国第四点计划的资金始终存在承诺金额、实际拨付金额和使用金额的差异，以及与其他外援计划资金、受援国配套资金相互混杂的情况，因此很多重要数据在不同论著中有不一样的情况。
与此同时，受援国各个经济部门所得到的资金也是不一样的。由于相关档案资料非常庞杂零散，本文试以1950年为例进行说明。1950年，第四点计划实施时涉及到18类经济领域，包括一般经济开发项目，含农业和林业、教育、卫生和住房、资源和工业开发项目，含水资源、矿物资源、渔业资源、交通、通信和劳工，以及援助政府活动项目，含公共管理、财政支持、统计、水利、地质勘测与天气和社会服务。其中卫生、农业与林业、工业、教育4类项目最为人关注，美国与国际机构投入的相关资金比例占到24％、20％、9.7％和7.8％，受援国则为24％、20％、9.8％和7.8％。
除了以上所述的援助金额总体情况外，由于第三世界的复杂性，技术合作署援助资金在使用上有地区差别，具体情况及原因如下：
一是东南亚和南亚地区。到1952年底前，东南亚接受技术援助的国家或地区共有7个，包括缅甸、台湾地区、印度支那地区、印度尼西亚、韩国、菲律宾和泰国；南亚国家共有5个，包括阿富汗、斯里兰卡、印度、尼泊尔和巴基斯坦。20世纪50年代中期以前，美国一直认为此地区对世界贸易复兴进程尤其是欧洲国家十分重要。1949年中华人民共和国成立后，美国政府开始担心中国会援助东南亚如印度支那、马来西亚和菲律宾共产党发动内战，因此在1950年除提供第四点计划援助外，另外还针对东南亚启动了一项紧急援助计划。据统计，1950年6月5日至1952年6月30日，共同安全署及其前身经济合作署在东南亚地区共使用资金330亿美元。朝鲜战争爆发后，这个地区成为所谓“前线”国家，面临的“共产主义威胁”大大增加，美国私人资本最终失去了对这一地区的兴趣。因此，对那些直接处在“共产主义威胁”之下的国家的援助计划，如越南、柬埔寨、老挝、泰国和菲律宾，被移交给共同安全署管理，局势相对比较稳定的国家的援助仍由技术合作署负责。到1952年底，东南亚接受第四点计划援助的国家只有缅甸，而南亚则有5国。印度是第四点计划重点关注的国家之一。1952年1月初，美国与印度签署协议扩大了第四点计划项目在印度的实施，规定1953年财政年度美国向特殊的印美技术合作基金注资5000万美元。这项计划目的是通过对1.65万个村庄、1100万人能产生直接影响的社区开发项目，提高印度农业生产水平，降低对粮食进口的依赖。之后各种援助项目费用都由该基金支出，由技术合作署与印度政府共同进行管理。另外，美国也扩大了在巴基斯坦的第四点计划实施力度，1952年援助资金达1000多万美元。虽然印度成为接受援助资金总额最多的国家，但它在外交上并没有改变所谓“不偏不倚”对待东西方阵营的立场，并且坚决反对美国向巴基斯坦提供援助。
二是中近东地区和非洲。中近东地区接受技术援助国家共有9个，包括埃及、伊拉克、约旦、黎巴嫩、沙特阿拉伯、叙利亚、也门、伊朗和以色列。1950年10月19日， 美国与伊朗签署协议，被认为是“第一个全面性的第四点计划技术合作方案”。战后，美国政府计划开采利用中近东的石油资源，以支持欧洲经济复兴进程，并缓解西半球石油资源储备面临枯竭的困境。自1946年起，美国政府一直通过支持美国石油公司的方法来实施这一政策。朝鲜战争爆发后，东南亚地区优先地位的丧失及冷战演变成“热战”的可能性不断加大，促使美国政府对近东地区的兴趣大增。就是在这个时期，美国的“原材料战略”最终成形，近东的石油资源成为美国政府最为关注的事情。在这一地区，美国第四点计划主要有两项任务：一是扩大美国的政治影响力，二是维持地区的政治稳定。第四点计划资金中有大约一半被用来提高粮食生产。对于波斯湾产油国，如沙特和科威特，美国政府一直试图稳定与这些国家的关系，并强迫一些美国公司签署了“50／50协定”，即美国石油公司要把它们全部营业收入的一半用来交税。虽然这些协定加强了美国与这些国家的政治联系，但巨额石油收入使它们有充足的资金用来配合美国的行动，第四点计划着眼的另一个重要目标，即必要的国内政治改革在大多数情况下最终都只能成为纸面空谈。同时，为了补偿石油公司做出的“牺牲”，美国政府除了制定对这些公司有利的税收制度，容忍一些违反美国国内法律的事件外，还通过第四点计划来支持这些公司在当地的活动。技术合作署专家通过广泛参与当地银行、金融、税收机构的建立，以及进行地质测量调查之类的基础建设项目建设，以各种方式向美国公司提供了帮助。
对于中近东地区不生产石油但对地区稳定有相当影响的国家，美国政府的做法是努力维持局势的稳定。第四点计划成为支持美国稳定地区局势的最有效工具。在非产油国，技术合作署实施了众多的技术援助项目，这些国家所得的资金大约是其他欠发达国家的5到7倍。例如在1947年，阿拉伯美国石油公司开始建设一条跨阿拉伯国家、连接波斯湾油田与黎巴嫩港口设施的石油管道。1950年9月，建设工程完工，而这时正好是朝鲜战争和美国国内关于原材料战略争论最激烈的时候。美国政府认为，这个管道对国家安全至关重要，因而叙利亚、黎巴嫩和约旦的政治稳定就成为美国外交优先考虑的目标。于是技术合作署在这几个国家实施了最为昂贵的技术援助计划。第四点计划提供给黎巴嫩和约旦的人均金额达到2.6美元，这是援助近东国家平均水平的8倍，是拉丁美洲国家平均水平的20倍。第四点计划在伊朗和伊拉克的实施，是美国填补中东地区“权力真空”的努力。当时，英国在中东地区的影响力不断下降，而反西方、亲共产党的力量在不断增强。鉴于伊朗当时的形势十分危险，尽管遭到国会的抗议，技术合作署仍拒绝在伊朗应用第四点计划的“自助”原则，而是为相关技术援助项目提供了最大比例的资金，伊朗人均可以获得1.25美元。
非洲大部分国家或地区都或多或少与欧洲国家存在关联，美国基本上通过马歇尔计划的渠道向非洲提供援助，换言之，所有非洲殖民地的技术援助计划实际上是欧洲复兴计划的组成部分。因此第四点计划在非洲的实施力度很小，范围仅限于利比里亚、埃塞俄比亚(厄立特里亚)、利比亚3国。除1950年12月22日与利比里亚签署协议之外，非洲地区只是到1951年才获得技术援助。到1951年底，欧洲复兴计划获得的第四点计划的拨款，要超出美国任何其他援助计划的此类拨款。对于利比亚，由于其独立地位尚有待巩固，1950年11月24日美国与该国签署的协定，是在华盛顿和在的黎波里美国总领事馆同时宣布的。
三是拉丁美洲地区。与其他地区不同的是，第四点计划提供的技术援助对拉美国家来说似乎是自然而然的事情。这在很大程度上要归功于美洲国家组织框架下诸如泛美卫生局、洛克菲勒基金会等机构长期以来进行的“广泛实践”。拉美地区作为美国的后院，接受技术合作署援助的国家数目最多，一般认为有19个国家接受了美国技术合作署的援助。它们是玻利维亚、巴西、智利、哥伦比亚、哥斯达黎加、古巴、多米尼加共和国、厄瓜多尔、萨尔瓦多、危地马拉、海地、洪都拉斯、墨西哥、尼加拉瓜、巴拿马、巴拉圭、秘鲁、乌拉圭和委内瑞拉。1950年第一批与美国签署此类协议的国家是巴西(12月19日)、尼加拉瓜(12月23日)、巴拉圭(12月29日)和巴拿马(12月30日)。需要注意的是，不能完全按照签署时间来判定第四点计划在不同国家的实施情况。例如在1951财政年度结束之前，美国在没有签署协议的委内瑞拉、危地马拉、哥斯达黎加、玻利维亚等国，同样已经实施了第四点计划项目。拉丁美洲地区形势十分稳定，欧洲大国已被排挤出当地市场，“共产主义威胁”也似乎遥远得多，而且当地民族主义势力虚弱，大多数国家还面临着相当大的外贸赤字，因此美国在拉美地区实施第四点计划不如它在中近东、南亚和东南亚地区实施该计划那样紧迫和重要。同时，美国原料生产与加工企业实际上在拉美经济中享受着垄断地位，可以任意开发当地的资源。为了降低美国公司活动带来的消极社会和政治影响，技术合作署在拉美实施技术援助计划时，主要关注的是解决当地最为急迫的问题，如食品、健康和教育项目。另外一小部分项目是通过分析调查、提供建议、改善当地管理水平和基础设施以直接支持和规范美国公司的行为。由于形势相对稳定，美国政府从心理上认为没有必要投入太多资金，因为数十年来美国教会等非政府组织的资金在那里一直发挥着作用。因此，第四点计划在拉丁美洲的资金投入要比其他地区少，为人均11至15美分。截止1952年6月30日，美洲国家得到的第四点计划授权资金是3026万美元，其他地区共得到1.77亿美元。其中1951、1952财政年度分别是1130万美元和1800万美元。另外，美国以“自助”为理由从拉美国家得到了很大比例的配套资金。实际上，“公平分摊”原则决定了当地有利于农业部门的投资结构，对于迫切要求工业化的拉美国家经济而言产生了不良影响。与其他地区也不同的是，美国在拉美地区实施的第四点计划项目，始终是通过1947年成立的美洲事务研究院进行的。尽管“没人能说，如果第四点计划没被提出的话，美洲事务研究院究竟在战后还能存在多久?”但美国国会在第四点计划被撤消后再次延长该机构存在时间的做法，明显地反映出拉美地区在美国遏制战略的重要地位。
通过上述分析可以看出，技术合作署对不同国家和地区的援助目标有很大差异。受援国家或地区接受援助起始时间的早晚、接受美援力度的大小与受援时间的长短，与它们是否靠近冷战的“遏制线”、拥有的战略资源对美国的重要程度，以及同美国历史渊源和传统关系的深浅，是成正比的。就援助类型而言，尽管理论上有技术援助和资本投资的区别，但它们实际上都是国家资本对外输出、进而获取利润或实现外交目标的一种方式，两者在具体实施中不能也不应截然分开，尤其是在援助国与受援对象政治经济地位处于严重不对称和冷战特殊环境中，加上之前的马歇尔计划作为先例，美国政府尤其是国会实际上把二者都看作是一种“援助”，是给第三世界的赠款。同时，第四点计划下的各类援助在本质上充满着军事和政治含义，是一种对苏联的变相 遏制，这一点在朝鲜战争后表现得尤为明显。随着美国战略目标的变化，国会对此类援助的拨款额也得到提高，但1948年至1955年技术合作(5％)与开发援助(7％)加在一起也只占美国外援总额的12％左右，而同期外援占美国国内生产总值的比例也仅为1.1％至1.7％。尽管在实施过程中，美国政界学界也不时有人认为技术援助并不是实现政治目标的最好工具，但第四点计划取得的经验教训，是1960年代美国推出各种发展援助计划的重要垫脚石。
三 执行机构的变化与第四点计划的历史命运
自杜鲁门在就职演说中提出以来，第四点计划可以说一直是命运多舛。作为其法律基础的《国际开发法案》明显具有的妥协性，以及技术合作署与经济合作署、美洲事务研究院在相关职权划分上自始至终存在的“剪不断，理还乱”的关系，都对第四点计划的最终执行效果产生了深刻影响。限于篇幅及研究目标的考虑，本文着重讨论国际形势变化和白宫易主对第四点计划执行机构演变及其历史命运的影响。
(一)从技术合作署到共同安全署(经济合作署)：《1951年共同安全法案》
第四点计划执行机构的名称第一次发生变化是由于国际形势的变化。朝鲜战争爆发以前，美国政府实施第四点计划，主要旨在通过在某种程度上提高第三世界国家生活水平、保持政局稳定而达到维持冷战“遏制线”稳定的目的；朝鲜战争爆发后，杜鲁门政府认为这是苏联集团改变冷战战场、武力夺取第三世界的开始，在“战争来临的前夜”，再主张《国际开发法案》中规定的长期性人道主义目标，已是一种奢望。在这种形势下，既保住第四点计划又能顺利获得国会拨款授权的唯一方法，就是把整个外援计划改头换面，依托国会出台的新法案，以“共同安全”的新标签为第四点计划找到出路。
1951年6月26日，共同安全计划法案草案被提交给众议院外交事务委员会。委员会经过大量听证及对相关研究报告进行分析后，出台了一部替代性法案，即H.R.5113。此法案统一了以前所有的外援计划，包括《国际开发法案》。8月10日，委员会主席民主党人詹姆斯·理查兹(James Riehards)提出建立一个脱离国务院的内阁级别的管理机构——共同安全署(Mutual Security Agency，简称MSA)。8月17日，众议院以260票对101票通过此法案。8月31日，民主党控制的参议院以61票对5票通过法案。但政府和国会中关于新机构和拨款规模的争论仍在进行。9月27日，作为对参议院同意增加经济援助资金的回报，众议院同意废除建立单一外援机构的想法。1951年10月10日，杜鲁门签署了H.R.5113，即《1951年共同安全法案》(第165号公法)。
尽管在法案通过之前，共和党议员如塔夫脱坚决反对以增加美国纳税人负担和在全球向所有人提供完全免费的援助，作为美国外交政策的组成部分，有人甚至引用刊登在1921年5月8日《真理报》上的斯大林的讲话，指出第四点计划的“原创者”是苏联人。但是，由于共和党内部也并非铁板一块，如共和党籍众议员乔治·米德(George Meader)认为防御永远不能赢得遏制共产主义的胜利，“一盎司行动抵得上十吨口舌之争和宣传”(被称为“米德的抉择”)，加上民主党议员和社会名人的极力维护，如众议员亚伯拉罕·瑞比可夫(Abraham Ribicoff)认为，“这类援助(共同安全法案)并非赏钱……我们不是在扮演圣诞老人，或在策划拯救其他民族的圣战。我们是在拯救自己”，没有计划像第四点计划“那样在知识界受到欢迎”，最终使第四点计划及技术合作署在新成立的共同安全署(经济合作署)中被保留了下来。
《1951年共同安全法案》共有5章，其中涉及到第四点计划的主要内容包括：1、法案目标是“通过授权向友好国家提供军事、经济和技术援助，增强自由世界的共同安全及个体或集体自卫能力，从这些国家安全和独立利益及美国国家利益角度出发开发这些国家的资源，推动这些国家有效参与联合国集体安全体系，进而达到维护安全和实现美国外交政策”。2、授权总统任命一位行政官员担任共同安全办公室负责人，代表总统“对各种援助计划进行持续监督和总体指导”，负责“分配和掌管所有此类资金”，但不包括进出口银行。3、撤消经济合作署正副署长、美国驻欧洲正副特别代表办公室，建立共同安全署，由共同安全办公室负责人担任署长。在1952年6月30日经济合作署到期废止后，共同安全署署长开始正式履行其职责。4、法案没有任何修改《国际开发法案》第412条款，以及修改关于《美洲事务研究院法案》的规定。1951年11月1日，第10300号行政命令对管理授权做了进一步澄清，如第四点计划要按照《1951年共同安全法案》501条款规定，服从共同安全办公室负责人的“协调、指导和监督”，之前的第10159号行政命令因此做出相应修改；按照规定，共同安全署可被认为是经济合作署的“继承者”；废除1950年1月27日第10099号行政命令，撤消同年12月19日组建的国际安全事务委员会(International Security Affairs Committee，简称ISAC)。
从以上规定可以看出，为了适应美国全球遏制战略的新需要，共同安全署的建立具有较明显的整合美国资源和修正美国外援计划的意图。经济合作署虽被废止，但其职能在共同安全署中继续存在了两年，直至1953年6月才正式被取消。虽然第四点计划仍归国务院管理，但在管理体制和具体目标上也出现了很明显的变化。一是协调职责由国际安全事务委员会转到了总统行政办公室共同安全负责人(Director for Mutual Security in the Executive Office of the President)。国际安全事务委员会是国务卿按照总统指示于1951年1月建立的，负责所有外援计划的“协调和指导”，其成员由来自国务院、财政部、国防部、经济合作署的代表和总统特别助理威廉·艾夫里尔·哈里曼组成。由于政府和国会都认为该委员会实际作用不太大，因此共同安全法案规定，第四点计划是整个共同安全计划的组成部分，国务院对它的管理要接受“总统行政办公室共同安全负责人的持续监督和总体指导”。共同安全署在总统行政办公室办公，并受邀参加内阁会议和国家安全委员会会议。二是经济援助资金只提供给那些符合美国安全利益的项目。法案规定，《国际开发法案》的目标“包含了1951年共同安全法案的目标”。从那一刻开始，技术援助的对象可能就不是那些需要的国家，而是有助于“增强自由世界的共同安全或相关国家防御能力”的国家；技术援助必须被用来开发当地资源，但不是为了欠发达国家的经济发展，而是为了美国的国家利益。“如果遭到攻击，对于那些希望能保卫自己家园的国家来说，该法案将向它们的军队提供军事装备。该法案还将向这些国家用于共同保卫自由而生产枪炮坦克的工厂提供原材料和生产设备。对于想增强实力和维护独立的欠发达地区人民而 言，该法案将向他们提供技术人员与书籍、化肥与种子、灌溉和医疗设备等许多其他物资。”《国际开发法案》也按照以上规定进行了修改。关于具体拨款数额，尽管政府在提交立法草案时就“没有具体要求给予第四点计划或技术援助的数额”，“仅仅是把它们作为整体经济援助资金的组成部分，以此来区别纯粹的军事援助”，但以1952年3月6日杜鲁门在广播中建议的共同安全计划拨款(总额79亿美元)为例，其中有2／3(50亿美元)以上将用于直接的军事援助，17亿美元用于“防御支持”，即把原材料(如钢铁)和机器赠给其他国家制造枪炮，而不是直接给现成的武器，大约有6亿美元用于经济和技术援助。
另外，新的管理结构也没有严重影响技术合作署的日常工作。由于技术合作计划只是共同安全署一个花费较少、较不受关注的援助项目，杜鲁门时期的共同安全署署长哈里曼不可避免地把大部分精力放在了大规模军事援助和经济援助计划上，技术合作署则可以自行管理自己的问题；在管理范围划分上，在技术合作署进行技术援助的地区，共同安全署不会进行同样的工作，国防部也不干涉其他地区的经济事务。按照共同安全署“一个国家，一个机构”的原则，技术合作署把它的“势力范围”涵盖到拉美所有国家、南亚的尼泊尔、斯里兰卡、阿富汗、印度和巴基斯坦、中近东的所有阿拉伯国家、伊朗和以色列，以及非洲的利比亚、埃塞俄比亚和利比里亚；共同安全署则主要负责远东、东南亚国家和地区，包括缅甸、台湾地区、印度支那、印度尼西亚、菲律宾和泰国。
在管理范围划分方面需要说明的是，在东南亚，由于被撤消的经济合作署的一个重要特征是在欧洲国家如英国、法国、比利时、荷兰和葡萄牙的海外领地(包括许多东南亚国家及所有非洲殖民地)已经实施了大规模的技术援助计划，这些计划与第四点计划保持了十分紧密的联系，而且由于美欧此类计划在目标上不存在明显差异，因而是我们考察第四点计划发展演变的重要因素。1949年底到1950年4月，美国接连派出杰塞普使团(the Jessup Mission)和格里芬使团(the Griffin Mission)赴东南亚就经济援助问题进行调研。由于欧洲宗主国如法国明显缺乏在其殖民地实施第四点计划的兴趣，而更愿意利用马歇尔计划的资金和1948年援华法案的剩余资金。1950年5月，总统紧急基金被用来在法属印度支那，即柬埔寨、老挝、越南组建第一支技术与经济问题特别小组(Special Technical and Economic Mission，简称STEM)。随后其他小组被派往泰国、缅甸、马来西亚和印度尼西亚。“技术与经济问题特别小组计划时常被用来描述对东南亚的援助。”技术与经济问题特别小组计划在越南、老挝、柬埔寨和泰国较为广泛地实施了改善农业、教育、卫生、交通状况的项目。1950年11月16日，国务院与经济合作署对第四点计划与技术与经济问题特别小组计划的职责范围进行了划分，包括技术合作署负责技术与经济问题特别小组计划没有直接涉及的经济计划，如教育和各类管理服务计划，技术与经济问题特别小组计划涵盖所有同防御有关的经济援助计划。1951年在经济合作署基础上成立的共同安全署接手对技术与经济问题特别小组计划的管理权，这样台湾地区、菲律宾和几个欧洲国家在非洲的殖民地也被加入到这个名单里。
(二)从技术合作署、共同安全署到援外事务管理局：《第7号重组计划》
在很大程度上，第四点计划执行机构名称的第二次发生变化源于个人因素。这方面影响最大的是1952年艾森豪威尔成为白宫新主人。对于第四点计划来说，新总统的政策措施对其影响是巨大的，也是决定性的。这包括以下两个方面：
首先，艾森豪威尔揭开了政府内外对第四点计划不满的盖子，破坏了计划能得以存在最为重要的民意和社会基础。可以说，政府内外对第四点计划的批评之声自始至终就没有停止过，只不过这些声音在杜鲁门时期被压制着，或者没有适当渠道表达出来。洛克菲勒的辞职，以及亨利·贝内特(Henry Garland Bennett)接班人的任命问题，在很大程度上反映出政府内部对第四点计划的不满和失望情绪。1951年11月5日，杜鲁门正式接受了洛克菲勒辞去第四点计划官方顾问机构——国际开发顾问委员会(International Development Advisory Board，简称IDAB)主席的职务。作为商界精英代表、美国技术援助计划的积极倡导者，洛克菲勒就职不足1年即主动辞职，在某种程度上就预示了第四点计划前景堪忧。同年12月22日，技术合作署署长贝内特的坠机事件，“使技术合作署在关键时刻失去了一位有能力的领导人”，第四点计划的前途更蒙上了浓重的阴影。12月31日，杜鲁门在给首创“吃饭共产主义”术语、全国农民协作委员会主席大卫·布鲁克斯(David W.Brooks)的信中，称贝内特的死“是几乎无法弥补的损失”，“找到像贝内特这样的人非常困难。”之后在数月时间里，政府一直没有正式任命贝内特的接班人。1952年2月14日，作为对本杰明·哈迪遗孀克里斯汀在2月6日信中提到的，因长时间没有公开任命继任署长而“大为不解”，是否其丈夫一直为之奋斗的第四点计划本身正处于“危险状态”疑问的答复，杜鲁门在回信中说已暂时任命国务院官员乔纳森·宾厄姆(Jonathan B.Bing-ham)为代理署长。在1952年3月25日电报中建议总统任命密歇根州立大学校长约翰·汉纳(John A. Hannah)为第四点计划负责人未果后，4月17日，艾奇逊在备忘录中建议任命阿肯色州农业专家、国务卿特别顾问斯坦利·安德鲁斯为技术合作署署长。1952年6月9日，乔纳森·宾厄姆被任命为副署长。1953年1月13日，安德鲁斯在给杜鲁门的信中表示自己是“带着很大忧虑和些许不乐意”接受此职的。1月16日，杜鲁门在回信中对于应自己的要求，在最困难最悲剧时刻承担署长之职的安德鲁斯表示感激。
社会各界对第四点计划提出了各种质疑，例如雇员薪酬太高(2年服务期要花2.7至5万美元)、冗员太多(1096名政府雇员为1443名驻外人员服务)、授权的现场项目执行不力(仅占总数的60％到70％)、没有花掉的余款太多(1952、1953财政年度提供包括特别经济援助在内的3.07亿美元只花掉了约1.75亿美元，占总数的57％)、签订协议的时间太长(12到16个月)、滥用资金、某些受援国在公平分摊费用方面一毛不拔，以及技术援助在不断变成经济援助，“所谓的技术援助，其‘技术的成分’被降到最低程度，而‘援助的成分’则被最大化”，成为了纯粹增加预算和填补美元短缺状况的财政援助。尤其让共和党人恼怒的是，行政部门违反“德沃夏克修正案”(Dworshak Amendment)的规定，印刷了大量小册子宣扬第四点计划的成绩，他们公开指责这是企图影响总统大选的结果。技术合作署认为这些小册子只是信息资料，但国会认为这就是在宣传，应该予以阻止。批评声音传到本来就对第四点计划不满 和“吝啬”的国会后，预示着指望国会能延长第四点计划拨款期限的前景极为黯淡。
其次，艾森豪威尔本人对欠发达国家问题的态度，最终决定了第四点计划的历史命运。在冷战初期，关于第三世界在冷战中的地位，美国决策层基本上达成了共识，但对于是否向第三世界国家提供经济援助，尽管杜鲁门出于个人政治考虑比较热心此事，美国精英阶层实际上对此问题一直存在着分歧，不认为这是美国的道德义务。艾森豪威尔政府首届任期实施“贸易而非援助”的政策实际上就反映了这种情绪。另外，与上届政府奉行扩张性财政政策不同的是，艾森豪威尔竞选总统期间就不止一次说过，由于美国有巨大的预算赤字，“不可能永远作世界的圣诞老人”。他誓言削减对外援助尤其是经济援助，更多地依靠私人而不是政府渠道展现美国的经济权力。
另一方面，艾森豪威尔的个人行事风格，更重要的是，为了赢得共和党内国际主义者的支持，同时也需要某些工具执行美国在第三世界国家的外交政策，艾森豪威尔执政后并没有马上对第四点计划“开刀”，相反还采取了有利于第四点计划的举措。例如，他在就职演说中表示新政府可能会延续作为外交政策有机组成部分的第四点计划；他也没有接受安德鲁斯的辞职，技术合作署其他高级官员的职位也得到保留；前明尼苏达州州长哈罗德·斯塔森(Harold E.Stassen)被任命为共同安全署署长来接替哈里曼，而斯塔森似乎一直在支持第四点计划；政府比民主党为第四点计划从国会争取到更多拨款。但这些措施只是新政府的权宜之计，第四点计划的目标、任务、名称的改变已难以避免。1953年5月18日，安德鲁斯告诉参议院对外关系委员会，他的上司要求他不要像过去那样频繁使用“第四点计划”这样的词了，虽然他没有被命令丢掉该词，但命令以迂回的方式建议他对此词保持低调。作为必要的铺垫，艾森豪威尔还指示建立了由纳尔逊·洛克菲勒担任主席的政府机构顾问委员会(Adviso-ry Committee on Government Organization)，负责研究“尽可能减少国务院‘执行’之责”、把所有外援计划统一到单一机构(军事援助除外)等问题。
1953年6月1日，根据政府机构顾问委员会的建议，艾森豪威尔依据《1949年重组法案》向国会提交《建立援外事务管理局：1953年第7号重组计划》。重组计划主要包含以下内容：1、援外事务管理局(Foreign Operations Administration，简称FOA)局长、副局长由总统任命，并要得到参议院批准)在该局内部设立6个新的办公室。2、将《1951年共同安全法案》赋予共同安全署署长的权力移交给管理局局长，撤消共同安全署，撤消技术合作署署长、副署长办公室。3、将管理美洲事务研究院的权力从国务卿移交给管理局局长。4、管理局局长是国际货币与金融问题全国顾问委员会成员。5、重组计划在60天后生效。这样，按照该计划的规定，技术合作署、美洲事务研究院和共同安全署被统一合并到援外事务管理局。同日，作为过渡措施，总统第10458号行政命令把控制和监督技术合作署的职责交给了共同安全署署长斯塔森。重组计划按规定在8月1日正式生效。但第10458号行政命令通过向政府各个部、署负责人送交备忘录的形式，把重组计划大多数内容都立即实施了。1953年7月底，援外事务管理局开始运作。共同安全署署长斯塔森被任命为援外事务管理局局长，负责各种援助计划及按照《巴特尔法》规定管理与共产党国家战略贸易等事务，但贷款计划仍由进出口银行负责，军事援助计划仍是国防部的职责。9月1日，技术合作署作为援外事务管理局内部一个组织机构停止运作，表明第四点计划实际上已经不复存在。尽管之后美国政府和国会文件中仍不时出现“第四点计划”之类的词语，《国际开发法案》仍对美国技术援助计划发挥着某种指导作用，但在援外事务管理局框架下(建立了欧洲、中东、亚洲和拉美四个地区局)，技术援助的目标、任务和方法已全面改变。例如，技术援助的目标是实现共同安全；具体规划是把各种外援形式包括军事性质的援助捆绑在一起在地区层次上进行；商人和军人取代了技术专家成为地区主管。
虽然《1951年共同安全法案》把第四点计划划归到共同安全署管理，但实际上技术合作署始终是直属总统管理的一个半独立机构。艾森豪威尔上台后，第四点计划马上就要面临国会法案规定不再后续(1953年6月30日以后)拨款的窘境，而新一届政府又没像对待美洲事务研究院那样，向国会提出申请挽救它，加上第四点计划本身在实施过程中出现的各种弊端，援外事务管理局取代共同安全署、技术合作署是不可避免的。
结论
第四点计划有着强烈的政治和意识形态色彩，它并非是“给每个霍屯督人一夸脱牛奶”的计划，而是“冷战的技术专家前线”。尽管思想“超前”，有点“生不逢时”，但第四点计划的技术援助同北约这样的军事条约组织一样，仅仅是一个硬币的两面而已。这枚硬币就是坚信植根于美国个人主义和资本主义的价值观最终会扩展到全世界。
第四点计划是经过美国外交决策者周密研究之后出台的。在遏制“共产主义扩张”的“冷战共识”下，争论只是集中在是应关注短期目标，即美国的战略重点是欧洲和日本的经济复兴，还是长期目标即第三世界的开发，与短期目标并重；是要静观其变，让发展中国家依靠自助、自由企业制度和国外投资作为经济增长的手段，还是美国政府采取主动措施，如提供援助，从而影响第三世界国家发展道路或外交倾向；在新的国际环境下，尤其是在朝鲜战争后“重新武装”口号的影响下，援助是应侧重包括防御支持在内的军事援助，还是经济技术援助，援助资金的数额又应该是多少；伴随经济进步而来的社会调整和变革是会使当地共产党人更有机可乘，还是会带来政治稳定等等。虽然肯尼迪政府最终把对第三世界的开发援助确定为长期性国策，但显然杜鲁门政府尤其是艾森豪威尔政府并不是这样期许的。
关键词：美国军事与外交 冷战 第四点计划 经济合作署
1949年1月20日，杜鲁门在就职演说中提出了美国外交的四点行动原则，其中最后一点“我们必须实行一项新的、大胆的计划，以便使我们的科学进步和工业发展所提供的利益用于不发达地区的进步和成长”，这就是后来俗称的“第四点计划”。第四点计划的“革命”意义不仅在于它对美国决策层及世界各国造成了心理冲击，以及它在战后美国总体外交战略中的重要地位，更在于它提供了认识和理解美国冷战战略的新视角，即冷战的性质是双重的，它包含着意识形态因素和经济因素。
本文主要依据相关档案资料，对第四点计划出台的历史背景、实施情况与历史影响、执行机构的演变及第四点计划的历史命运等问题进行探讨，以期加深对冷战时期美国外交政策的理解。
一 第四点计划出台的历史背景
第二次世界大战结束后，第三世界国家体系的出现，促使美国政府开始重新审视和制定对第三世界国家的外交政策，而冷战则大大加速了这一进程。
在美国看来，第三世界国家实行何种社会制度模式，是决定“美式民主”是否更具普遍性、合法性的原则问题。以国家安全委员会第7号、第20／4号文件为基础，1950年4月7日，美国国务院政策规划处处长保罗·尼采(Paul Nitze)向杜鲁门提交了国家安全委员会第68号文件。
对于第四点计划而言，国家安全委员会第68号文件的最大影响是它正式确定了在冷战中美国对第三世界地位的战略重估：以苏联为首的共产主义阵营在任何一个国家和地区取得的胜利，都是对美国及自由世界的挑战；经济武器是一种特别适合美国能力的手段，也是一个极适合冷战政治的手段。“美国对外经济政策的制定，就是在自由世界中帮助建立成功运作的政治经济体制和条件”，“使它们恢复或获得公众支持与统治权威”，如第四点计划等。在预先明确目标后，第四点计划的倡议者开始了反向的逻辑推演。战后乃至战前亚非拉地区的贫穷、落后都被赋予了政治和战略含义，如生活在贫困落后条件下的人们很容易受到恐惧和嫉妒的影响，他们也很容易成为政治狂热主义的牺牲品。这是“美国面临的最紧迫问题。”正如杜鲁门所说的，第四点计划“是对共产主义最强烈的消毒剂。”“这是不用坦克、战舰和机枪来维持稳定和民主的方法”，因为共产主义是以朋友而不是征服者的面孔在欠发达地区攫取权力的，“吃饭共产主义(stomach communism)不能靠战争武器来遏止。我们必须用更适当的方法来应对挑战，这就是第四点计划所要做的。”第四点计划是美国总体外交计划的一部分。关于第四点计划包含的政治意识形态因素，律师出身的国务卿艾奇逊还从更为根本的理论起源上进行了分析。“另一种理论……是一种极端化的反动观点。这种观点的思想基础认为地位是社会生活的决定性因素，每个人生来就处在世界上的某个位置，人仅仅是社会机器的一个齿轮。……它不是现代思想，因为它试图爬回到历史的茧壳之中。”美国的价值观源于文艺复兴，它认为个人的价值、尊严和自由就是政府的目标。“就我看来，第四点计划的关键之处在于，它就是要用物质的手段达到非物质的目标。……这就是我们的目标，这就是第四点计划的目标。”
从外交思想的角度来看，第四点计划实际上仍可看作是美国“门户开放”外交的延续，只不过是在反对“共产主义扩张”的口号下，遏制战略中“征服世界市场”的外交动机被掩盖了。作为打破“铁幕”、意欲不战而胜的重要工具，门户开放外交是美国冷战意识形态的另一种表现形式。1948年8月至1949年10月，美国爆发了战后第一次经济危机。尽管1949年美国进出口仍保持了平衡，但这是以大幅度削减工业生产换来的。在美国政府看来，第四点计划对美国经济所发挥的“稳定器”作用，首先是帮助欠发达国家实现经济发展，不仅能消除苏联唯一对这些国家有吸引力的东西，还能大量节省军费开支，而军费支出的减少会使美国有更多资源用于国内发展和福利计划；其次是资本出口能使第三世界国家有更多可使用的美元来购买来自美国或其他国家的货物，也会通过美元转移扩大对卖出货物国家的出口。“开发程度最高的国家才是美国最好的顾客”。除此之外，第四点计划在经济利益方面的另外一个重要目标，是它可以作为马歇尔计划的补充形式发挥作用。西欧是美国最重要的贸易伙伴，但1947至1948年马歇尔计划带来的结果没能使美国政府满意，原因是欧洲国家贸易赤字仍在不断增加，美元的严重缺乏使得它们买不起美国昂贵的原材料和工业设备。美国政府认为，只有欠发达国家廉价的原材料生产得到恢复和开发，这些问题才能获得解决，如果继续允许亚洲或其他地区遭受贫困的肆虐，欧洲的复兴效果也会大打折扣。因此，美国提出第四点计划的出发点之一，是通过向第三世界国家提供技术和资本，使这些国家成为欧洲的商品市场，进而以间接方式达到恢复和扩大美欧经济贸易关系的目标。第四点计划下美国对东南亚地区提供的援助就包含着此一意图，即对外投资即使不是直接投向欧洲，欧洲国家也会受益，美国在其他地区的投资会使这些地区把一部分美元资本花在欧洲，或花在是欧洲主顾国家身上。不然的话，马歇尔计划结束后，如果没有对外投资或停止提供外援，美元短缺状况会再次抬头，美国某些出口工业可能会面临猛烈而痛苦的调整过程；美元短缺状况会使欧洲国家继续实行进口限制措施或其他相关管制措施，并可能会导致一个非美元政治集团的建立；欠发达地区也会加强外汇管制，而针对交易实施外汇管制是美国坚决反对的。
第四点计划的出台还表明，经济因素或经济武器在冷战时期美国遏制战略中具有突出作用。美国是一个习惯且善于利用经济外交来实现战略目标的国家。早在第四点计划出现之前，美国各种公私机构就在广大亚非拉国家或地区开展过经济外交，尽管这些活动很多时候是以慈善或道义的面目出现的。美国公私机构对第四点计划的发展演变产生的重要影响，构成了第四点计划独特且容易混淆的方面。在某种程度上可以说，杜鲁门就职演说中“大胆的”计划只是在试图用一个更广泛意义上的新办法来解决美国作为所谓“山巅国家”要面对的“老”问题。
第四点计划的直接渊源可以追溯到美洲体系的发展演变上。它形成于泛美联盟，在“睦邻政策”时期达到高潮。从1889年开始，美国通过技术援助、资本投资等手段，借助多边性泛美联盟尤其是“睦邻政策”提高西半球社会经济发展、深化美洲体系的同时，也一步步把理想化的泛美主义变成实现自己政治利益的美元外交。就技术援助而言，在第四点计划提出以前美国政府在双边基础上实施的此类计划主要集中 在拉美地区。1939年5月，总统建立了“与美洲国家合作部际委员会”，在美洲国家实施合作型计划，之后该委员会改名为部际科学文化合作委员会(Interdepartmental Committee on Scientific and Cultural Cooperation)，一度曾有20个联邦部门和机构在委员会领导下参与了相关计划。从1940年至1949年12月31日，美国政府在该委员会各项计划上共花费了2495万美元，其中有1795万美元直接用于经济开发活动。1947年8月5日，第369号公法授权建立美洲事务研究院(Institute of Inter-A-merican Affairs，简称IIAA)，实施3年的技术合作计划。纳尔逊·洛克菲勒(Nel-son Rockefeller)成为研究院首任董事会主席。从1940年至1948年12月31日，美国政府在美洲事务研究院合作计划，以及其前身美洲事务协调员办公室(the Officeof the Coordinators of Inter-American Affairs)支出共计约5895万美元。其中效果较为明显的是“合作局”援助项目。这类由美国政府与拉美国家政府共同出资和出人执行的特定项目活动主要集中在培训技术人员、公共健康、教育和农业领域。美洲事务研究院在拉美地区的广泛实践及其影响力，使曾亲身参与其中的本杰明·哈迪(Benjamin Hardy)最初提出技术援助设想成为第四点计划得以出台的现实来源。同时，第四点计划对美洲事务研究院本身也产生了重要影响，为后者的继续存在提供了新的动力，如国会于1949年8月22日宣布再把该机构存在时间延长至1955年6月30日。就资本投资而言，拉美地区始终也是美国最为关注的地区之一。例如，1919年至1948年美国直接对外投资总额是302亿美元，其中流入拉美地区123亿美元，占总额的41％。美国投资的主要领域是制造业和加工业。同时，在1945年至1948年长期性对外投资142亿美元的总额中，美国政府资金占85％，其余的来自于私人机构。
不过，战后美国外援重点发生了重大变化。欧洲等其他地区成为战后接受美国援助最多的地区，这使得拉美国家十分不满。例如，1945年7月至1949年12月，美国政府信用贷款、赠款共计335.84亿美元，拉美地区只得到5.63亿美元。拉美国家认为，该地区面临的经济开发问题同欧洲一样紧迫，它们甚至早在布雷顿森林会议期间就主张关注战后欠发达地区的经济发展。战后，作为对亚非拉国家强烈要求获得贷款和技术援助的响应，在巴黎召开的联合国大会为此专门通过了一项联合国技术援助计划。然而，美国政府认为西欧与拉美不同，西欧的经济任务是恢复，所以美国必须予以“援助”，而拉美经济的关键是“开发”，美国将以私人投资方式进行“协助”，而没有考虑在该地区实行类似马歇尔计划的援助计划。直至1940年代末1950年代初，由于马歇尔计划在西欧的顺利实施，美国希望通过金额不大的技术援助实施一些试验性项目，来扩大美国在欠发达地区的影响。因此，第四点计划的提出，在某种程度上也是杜鲁门政府对第三世界尤其是拉美国家的要求所做出的一种回应。
第四点计划是战后美国外交政策的延续。正如杜鲁门所说，第四点计划在马歇尔计划出台后，在他头脑中酝酿了两三年，它起源于援助希腊、土耳其的实践。“这两项计划还提示了一个新的概念，这就是建立一种长期给予世界落后国家以技术援助的计划”，在“两年以后，这个新的概念就得到了证明”。在战后美国外援计划中，技术援助是一个重要内容。其中，经济合作署(Economic Cooperation Administration，简称ECA)在许多国家开展了技术援助和专家服务活动，到1949年时为此类计划拨款达到600万美元；1948年至1950年上半年向希腊、土耳其提供的5.94亿美元援助资金中，技术援助是有重大意义的组成部分。如果说援助希腊、土耳其有很强的应急色彩的话，那么马歇尔计划的成功，则为杜鲁门政府下定决心在亚非拉地区推广“小马歇尔计划”扫除了心理障碍。白宫助手约翰·斯蒂尔曼认为，“我们能从西欧取得的成就中得到许多鼓励。”杜鲁门对第四点计划更是信心百倍。1949年11月8日，他在一次演讲中描绘了该计划的美好前景：“幼发拉底河和底格里斯河流域会再次成为伊甸园”，从而再现尼布甲尼撒时代曾经有过的富足景象，其邻国也会因此富裕起来。
虽然杜鲁门的特别顾问克拉克·克利福德(Clark Clifford)在其回忆录中特别强调了第四点计划出台的“偶然性”，认为“我们要为演说寻找一种思想，而哈迪也在为他的思想寻找能说出来的地方。”但思想根源与现实根源说明事实并非如此。美国国务院认为，相对于需求而言，在第四点计划出现以前由政府或私人组织实施的科技信息交流或援助计划，都是不够的。总之，战后美国一直试图利用经济优势来推进美国的“新边疆”，并巩固已经征服的疆域。政策的变化要求新方法和新工具的出现，第四点计划就是杜鲁门政府采取的决定性步骤，欠发达地区的经济开发从此也成为了美国外交政策的主要目标之一。
二 第四点计划的实施及影响
第四点计划倡议者对冷战逻辑的反向推演造成的直接后果就是，亚洲、拉美乃至非洲在欧洲的冷战遏制线固化后，也相继被纳入到冷战格局之中。换言之，全球冷战“态势”的形成不是不言自明的，它是一个需要不断努力去说明和验证的命题或“假设条件”。虽然活动范围和成效受到政府内部意见分歧的严重影响，但技术合作署(Technical Cooperation Administration，简称TCA)的职责权限在1951年底终于有了明确的界定，它正式成为第四点计划唯一的执行机构。1951年11月30日，以负责管理事务的副国务卿帮办办公室人事主任哈罗·赫尼曼(Harlow Heneman)向各部门提交备忘录《关于第四点计划管理机构的重组》(正式出台时间是1951年11月24日)为标志，经济合作署与国务院就技术援助问题“在华盛顿爆发的最激烈的官僚政治斗争”暂时平息下来。尽管这距离杜鲁门就职演说已过去近3年，距美国签署第一个第四点计划协议也已过去整整1年。
自1949年1月20日杜鲁门首次提到第四点计划算起(国会正式拨款是在1950年9月6日)，到1953年9月1日技术合作署署长斯坦利·安德鲁斯(Stanley An-drews)被解雇，该计划存在的时间大约有3年零7个月。一般认为，在这段时间里，2445名美国技术人员在35个国家或地区实施的计划有18个类别，具体技术援助项目有1745个；34个国家把2862名青年专家送往国外，主要是美国深造；3个财政年度拨款共计3.11亿美元，分别是1951财政年度3900万美元，1952财政年度1.27亿美元，1953财政年度1.45亿美元；受援国共提供了4.9亿美元作为项目的 配套资金。以下我们对技术合作署实施第四点计划的地区标准及其原因进行具体分析和论述。
1949年3月14日，国务院把实施第四点计划的地理范围笼统规定为“欠发达”和“爱好和平”的国家和地区。白宫之后进行了进一步的界定，认为拉丁美洲、非洲、中东和大多数远东国家都是欠发达地区，但第四点计划不包括中国(政治形势不稳定极大阻碍了计划的有效实施)、铁幕国家(尽管“任何情报和宣传计划也没有技术专家的作用大”，放弃十分可惜，但它们只能参加联合国技术援助计划)和西欧(由经济合作署实施)。
1949年4月底5月初，国务院又认为，这类计划的范围不能事先就做出精确界定，最重要的是通过实践经验来适应不断变化的条件与环境。对于在欧洲列强的殖民地或者属地实施第四点计划的问题，技术援助部际顾问委员会(the Interdepart-mental Advisory Committee on Technical Assistance，简称ACTA)于1949年7月27日也进行了说明，认为在人口总数达2亿以上的10个托管地、60多个非自治地区实施的技术合作计划，不管是多边还是双边的，都必须符合第四点计划的目标，这一点对附属国家和独立国家应一视同仁。另外，由于殖民地正日益被美国视为是与苏联开战后的物资基地和人力供应来源，但在殖民地知识分子和报界中不同程度地存在着反美倾向，因此必须进行细致的宣传，避免激起殖民地人民对第四点计划立刻就会产生巨大效果的高期望值；同时应淡化计划与美国政治和战略目标之间的联系，也不要过多宣传计划对西欧经济复兴所产生的间接影响。
1950年10月10日，艾奇逊在给驻外大使馆的电报中，指示按照《国际开发法案》进行第四点计划谈判时，要采取签署正式协议、互换照会或由驻外机构和大使馆签署谅解备忘录等3种方式进行。相关安排必须包含可供双方选择的终结条款，例如提前3个月给予对方通知等。同时，国务院认为第四点计划的一般性技术合作协议，都要按照标准格式范本，采取美国外交使团负责人与接受国外交部长签署协议的形式进行，而不是简单地互换照会。1950年11月7日，斯里兰卡成为第一个与美国签署第四点计划一般性协议，即所谓“保护伞协议”的国家。除了在拉美国家外，第四点计划项目实施的时间往往要延后很多，如美国于1951年6月16日与埃塞俄比亚政府签署了第四点协议，而实际实施的时间是1952年5月15日。
技术合作署在欠发达地区实施相关计划的方式有3种。一是由美国与受援国代表组成共同委员会。1950年12月2日，美国在与巴拉圭政府达成谅解后成立了第一个共同委员会。二是美洲事务研究院在拉美国家建立的技术合作服务机构，它是受援国政府部门中的合作局。三是有共同资金的联合机构。另外，美国在每个受援国都建立了由美国大使领导的美国技术援助办公室。技术合作署针对不同地区实施第四点计划的力度也有差异，这既有数量的考虑，也有性质上的考虑。在1949年，中东、拉美和印度被认为是最有希望成功实施第四点计划的国家或地区。技术合作署对近东地区国家给予了高度关注，为相关项目提供了充足的财政支持，为人均47美分；对南亚和东南亚地区则相对较少，为人均19美分；拉丁美洲得到的财政支持最少，人均仅有12美分，而且同前两个地区相比，拉美国家只得到技术援助，美国对该地区没有提供一般性经济援助。关于各地区获得的拨款分配比例，在1951财政年度，拉美、远东及近东、非洲与南亚3个地区所占比例分别为37％、16％和47％。技术合作署提交的《1952年技术合作计划建议》报告要求的1.18亿美元款项中，近东与非洲占35％，南亚占8％，东南亚与远东占29％，拉美国家占19％。在技术合作署1953财政年度要求的2.27亿美元拨款中，用于近东地区的占24％，南亚地区占66％，拉美地区占10％。这里需要指出的是，美国第四点计划的资金始终存在承诺金额、实际拨付金额和使用金额的差异，以及与其他外援计划资金、受援国配套资金相互混杂的情况，因此很多重要数据在不同论著中有不一样的情况。
与此同时，受援国各个经济部门所得到的资金也是不一样的。由于相关档案资料非常庞杂零散，本文试以1950年为例进行说明。1950年，第四点计划实施时涉及到18类经济领域，包括一般经济开发项目，含农业和林业、教育、卫生和住房、资源和工业开发项目，含水资源、矿物资源、渔业资源、交通、通信和劳工，以及援助政府活动项目，含公共管理、财政支持、统计、水利、地质勘测与天气和社会服务。其中卫生、农业与林业、工业、教育4类项目最为人关注，美国与国际机构投入的相关资金比例占到24％、20％、9.7％和7.8％，受援国则为24％、20％、9.8％和7.8％。
除了以上所述的援助金额总体情况外，由于第三世界的复杂性，技术合作署援助资金在使用上有地区差别，具体情况及原因如下：
一是东南亚和南亚地区。到1952年底前，东南亚接受技术援助的国家或地区共有7个，包括缅甸、台湾地区、印度支那地区、印度尼西亚、韩国、菲律宾和泰国；南亚国家共有5个，包括阿富汗、斯里兰卡、印度、尼泊尔和巴基斯坦。20世纪50年代中期以前，美国一直认为此地区对世界贸易复兴进程尤其是欧洲国家十分重要。1949年中华人民共和国成立后，美国政府开始担心中国会援助东南亚如印度支那、马来西亚和菲律宾共产党发动内战，因此在1950年除提供第四点计划援助外，另外还针对东南亚启动了一项紧急援助计划。据统计，1950年6月5日至1952年6月30日，共同安全署及其前身经济合作署在东南亚地区共使用资金330亿美元。朝鲜战争爆发后，这个地区成为所谓“前线”国家，面临的“共产主义威胁”大大增加，美国私人资本最终失去了对这一地区的兴趣。因此，对那些直接处在“共产主义威胁”之下的国家的援助计划，如越南、柬埔寨、老挝、泰国和菲律宾，被移交给共同安全署管理，局势相对比较稳定的国家的援助仍由技术合作署负责。到1952年底，东南亚接受第四点计划援助的国家只有缅甸，而南亚则有5国。印度是第四点计划重点关注的国家之一。1952年1月初，美国与印度签署协议扩大了第四点计划项目在印度的实施，规定1953年财政年度美国向特殊的印美技术合作基金注资5000万美元。这项计划目的是通过对1.65万个村庄、1100万人能产生直接影响的社区开发项目，提高印度农业生产水平，降低对粮食进口的依赖。之后各种援助项目费用都由该基金支出，由技术合作署与印度政府共同进行管理。另外，美国也扩大了在巴基斯坦的第四点计划实施力度，1952年援助资金达1000多万美元。虽然印度成为接受援助资金总额最多的国家，但它在外交上并没有改变所谓“不偏不倚”对待东西方阵营的立场，并且坚决反对美国向巴基斯坦提供援助。
二是中近东地区和非洲。中近东地区接受技术援助国家共有9个，包括埃及、伊拉克、约旦、黎巴嫩、沙特阿拉伯、叙利亚、也门、伊朗和以色列。1950年10月19日， 美国与伊朗签署协议，被认为是“第一个全面性的第四点计划技术合作方案”。战后，美国政府计划开采利用中近东的石油资源，以支持欧洲经济复兴进程，并缓解西半球石油资源储备面临枯竭的困境。自1946年起，美国政府一直通过支持美国石油公司的方法来实施这一政策。朝鲜战争爆发后，东南亚地区优先地位的丧失及冷战演变成“热战”的可能性不断加大，促使美国政府对近东地区的兴趣大增。就是在这个时期，美国的“原材料战略”最终成形，近东的石油资源成为美国政府最为关注的事情。在这一地区，美国第四点计划主要有两项任务：一是扩大美国的政治影响力，二是维持地区的政治稳定。第四点计划资金中有大约一半被用来提高粮食生产。对于波斯湾产油国，如沙特和科威特，美国政府一直试图稳定与这些国家的关系，并强迫一些美国公司签署了“50／50协定”，即美国石油公司要把它们全部营业收入的一半用来交税。虽然这些协定加强了美国与这些国家的政治联系，但巨额石油收入使它们有充足的资金用来配合美国的行动，第四点计划着眼的另一个重要目标，即必要的国内政治改革在大多数情况下最终都只能成为纸面空谈。同时，为了补偿石油公司做出的“牺牲”，美国政府除了制定对这些公司有利的税收制度，容忍一些违反美国国内法律的事件外，还通过第四点计划来支持这些公司在当地的活动。技术合作署专家通过广泛参与当地银行、金融、税收机构的建立，以及进行地质测量调查之类的基础建设项目建设，以各种方式向美国公司提供了帮助。
对于中近东地区不生产石油但对地区稳定有相当影响的国家，美国政府的做法是努力维持局势的稳定。第四点计划成为支持美国稳定地区局势的最有效工具。在非产油国，技术合作署实施了众多的技术援助项目，这些国家所得的资金大约是其他欠发达国家的5到7倍。例如在1947年，阿拉伯美国石油公司开始建设一条跨阿拉伯国家、连接波斯湾油田与黎巴嫩港口设施的石油管道。1950年9月，建设工程完工，而这时正好是朝鲜战争和美国国内关于原材料战略争论最激烈的时候。美国政府认为，这个管道对国家安全至关重要，因而叙利亚、黎巴嫩和约旦的政治稳定就成为美国外交优先考虑的目标。于是技术合作署在这几个国家实施了最为昂贵的技术援助计划。第四点计划提供给黎巴嫩和约旦的人均金额达到2.6美元，这是援助近东国家平均水平的8倍，是拉丁美洲国家平均水平的20倍。第四点计划在伊朗和伊拉克的实施，是美国填补中东地区“权力真空”的努力。当时，英国在中东地区的影响力不断下降，而反西方、亲共产党的力量在不断增强。鉴于伊朗当时的形势十分危险，尽管遭到国会的抗议，技术合作署仍拒绝在伊朗应用第四点计划的“自助”原则，而是为相关技术援助项目提供了最大比例的资金，伊朗人均可以获得1.25美元。
非洲大部分国家或地区都或多或少与欧洲国家存在关联，美国基本上通过马歇尔计划的渠道向非洲提供援助，换言之，所有非洲殖民地的技术援助计划实际上是欧洲复兴计划的组成部分。因此第四点计划在非洲的实施力度很小，范围仅限于利比里亚、埃塞俄比亚(厄立特里亚)、利比亚3国。除1950年12月22日与利比里亚签署协议之外，非洲地区只是到1951年才获得技术援助。到1951年底，欧洲复兴计划获得的第四点计划的拨款，要超出美国任何其他援助计划的此类拨款。对于利比亚，由于其独立地位尚有待巩固，1950年11月24日美国与该国签署的协定，是在华盛顿和在的黎波里美国总领事馆同时宣布的。
三是拉丁美洲地区。与其他地区不同的是，第四点计划提供的技术援助对拉美国家来说似乎是自然而然的事情。这在很大程度上要归功于美洲国家组织框架下诸如泛美卫生局、洛克菲勒基金会等机构长期以来进行的“广泛实践”。拉美地区作为美国的后院，接受技术合作署援助的国家数目最多，一般认为有19个国家接受了美国技术合作署的援助。它们是玻利维亚、巴西、智利、哥伦比亚、哥斯达黎加、古巴、多米尼加共和国、厄瓜多尔、萨尔瓦多、危地马拉、海地、洪都拉斯、墨西哥、尼加拉瓜、巴拿马、巴拉圭、秘鲁、乌拉圭和委内瑞拉。1950年第一批与美国签署此类协议的国家是巴西(12月19日)、尼加拉瓜(12月23日)、巴拉圭(12月29日)和巴拿马(12月30日)。需要注意的是，不能完全按照签署时间来判定第四点计划在不同国家的实施情况。例如在1951财政年度结束之前，美国在没有签署协议的委内瑞拉、危地马拉、哥斯达黎加、玻利维亚等国，同样已经实施了第四点计划项目。拉丁美洲地区形势十分稳定，欧洲大国已被排挤出当地市场，“共产主义威胁”也似乎遥远得多，而且当地民族主义势力虚弱，大多数国家还面临着相当大的外贸赤字，因此美国在拉美地区实施第四点计划不如它在中近东、南亚和东南亚地区实施该计划那样紧迫和重要。同时，美国原料生产与加工企业实际上在拉美经济中享受着垄断地位，可以任意开发当地的资源。为了降低美国公司活动带来的消极社会和政治影响，技术合作署在拉美实施技术援助计划时，主要关注的是解决当地最为急迫的问题，如食品、健康和教育项目。另外一小部分项目是通过分析调查、提供建议、改善当地管理水平和基础设施以直接支持和规范美国公司的行为。由于形势相对稳定，美国政府从心理上认为没有必要投入太多资金，因为数十年来美国教会等非政府组织的资金在那里一直发挥着作用。因此，第四点计划在拉丁美洲的资金投入要比其他地区少，为人均11至15美分。截止1952年6月30日，美洲国家得到的第四点计划授权资金是3026万美元，其他地区共得到1.77亿美元。其中1951、1952财政年度分别是1130万美元和1800万美元。另外，美国以“自助”为理由从拉美国家得到了很大比例的配套资金。实际上，“公平分摊”原则决定了当地有利于农业部门的投资结构，对于迫切要求工业化的拉美国家经济而言产生了不良影响。与其他地区也不同的是，美国在拉美地区实施的第四点计划项目，始终是通过1947年成立的美洲事务研究院进行的。尽管“没人能说，如果第四点计划没被提出的话，美洲事务研究院究竟在战后还能存在多久?”但美国国会在第四点计划被撤消后再次延长该机构存在时间的做法，明显地反映出拉美地区在美国遏制战略的重要地位。
通过上述分析可以看出，技术合作署对不同国家和地区的援助目标有很大差异。受援国家或地区接受援助起始时间的早晚、接受美援力度的大小与受援时间的长短，与它们是否靠近冷战的“遏制线”、拥有的战略资源对美国的重要程度，以及同美国历史渊源和传统关系的深浅，是成正比的。就援助类型而言，尽管理论上有技术援助和资本投资的区别，但它们实际上都是国家资本对外输出、进而获取利润或实现外交目标的一种方式，两者在具体实施中不能也不应截然分开，尤其是在援助国与受援对象政治经济地位处于严重不对称和冷战特殊环境中，加上之前的马歇尔计划作为先例，美国政府尤其是国会实际上把二者都看作是一种“援助”，是给第三世界的赠款。同时，第四点计划下的各类援助在本质上充满着军事和政治含义，是一种对苏联的变相 遏制，这一点在朝鲜战争后表现得尤为明显。随着美国战略目标的变化，国会对此类援助的拨款额也得到提高，但1948年至1955年技术合作(5％)与开发援助(7％)加在一起也只占美国外援总额的12％左右，而同期外援占美国国内生产总值的比例也仅为1.1％至1.7％。尽管在实施过程中，美国政界学界也不时有人认为技术援助并不是实现政治目标的最好工具，但第四点计划取得的经验教训，是1960年代美国推出各种发展援助计划的重要垫脚石。
三 执行机构的变化与第四点计划的历史命运
自杜鲁门在就职演说中提出以来，第四点计划可以说一直是命运多舛。作为其法律基础的《国际开发法案》明显具有的妥协性，以及技术合作署与经济合作署、美洲事务研究院在相关职权划分上自始至终存在的“剪不断，理还乱”的关系，都对第四点计划的最终执行效果产生了深刻影响。限于篇幅及研究目标的考虑，本文着重讨论国际形势变化和白宫易主对第四点计划执行机构演变及其历史命运的影响。
(一)从技术合作署到共同安全署(经济合作署)：《1951年共同安全法案》
第四点计划执行机构的名称第一次发生变化是由于国际形势的变化。朝鲜战争爆发以前，美国政府实施第四点计划，主要旨在通过在某种程度上提高第三世界国家生活水平、保持政局稳定而达到维持冷战“遏制线”稳定的目的；朝鲜战争爆发后，杜鲁门政府认为这是苏联集团改变冷战战场、武力夺取第三世界的开始，在“战争来临的前夜”，再主张《国际开发法案》中规定的长期性人道主义目标，已是一种奢望。在这种形势下，既保住第四点计划又能顺利获得国会拨款授权的唯一方法，就是把整个外援计划改头换面，依托国会出台的新法案，以“共同安全”的新标签为第四点计划找到出路。
1951年6月26日，共同安全计划法案草案被提交给众议院外交事务委员会。委员会经过大量听证及对相关研究报告进行分析后，出台了一部替代性法案，即H.R.5113。此法案统一了以前所有的外援计划，包括《国际开发法案》。8月10日，委员会主席民主党人詹姆斯·理查兹(James Riehards)提出建立一个脱离国务院的内阁级别的管理机构——共同安全署(Mutual Security Agency，简称MSA)。8月17日，众议院以260票对101票通过此法案。8月31日，民主党控制的参议院以61票对5票通过法案。但政府和国会中关于新机构和拨款规模的争论仍在进行。9月27日，作为对参议院同意增加经济援助资金的回报，众议院同意废除建立单一外援机构的想法。1951年10月10日，杜鲁门签署了H.R.5113，即《1951年共同安全法案》(第165号公法)。
尽管在法案通过之前，共和党议员如塔夫脱坚决反对以增加美国纳税人负担和在全球向所有人提供完全免费的援助，作为美国外交政策的组成部分，有人甚至引用刊登在1921年5月8日《真理报》上的斯大林的讲话，指出第四点计划的“原创者”是苏联人。但是，由于共和党内部也并非铁板一块，如共和党籍众议员乔治·米德(George Meader)认为防御永远不能赢得遏制共产主义的胜利，“一盎司行动抵得上十吨口舌之争和宣传”(被称为“米德的抉择”)，加上民主党议员和社会名人的极力维护，如众议员亚伯拉罕·瑞比可夫(Abraham Ribicoff)认为，“这类援助(共同安全法案)并非赏钱……我们不是在扮演圣诞老人，或在策划拯救其他民族的圣战。我们是在拯救自己”，没有计划像第四点计划“那样在知识界受到欢迎”，最终使第四点计划及技术合作署在新成立的共同安全署(经济合作署)中被保留了下来。
《1951年共同安全法案》共有5章，其中涉及到第四点计划的主要内容包括：1、法案目标是“通过授权向友好国家提供军事、经济和技术援助，增强自由世界的共同安全及个体或集体自卫能力，从这些国家安全和独立利益及美国国家利益角度出发开发这些国家的资源，推动这些国家有效参与联合国集体安全体系，进而达到维护安全和实现美国外交政策”。2、授权总统任命一位行政官员担任共同安全办公室负责人，代表总统“对各种援助计划进行持续监督和总体指导”，负责“分配和掌管所有此类资金”，但不包括进出口银行。3、撤消经济合作署正副署长、美国驻欧洲正副特别代表办公室，建立共同安全署，由共同安全办公室负责人担任署长。在1952年6月30日经济合作署到期废止后，共同安全署署长开始正式履行其职责。4、法案没有任何修改《国际开发法案》第412条款，以及修改关于《美洲事务研究院法案》的规定。1951年11月1日，第10300号行政命令对管理授权做了进一步澄清，如第四点计划要按照《1951年共同安全法案》501条款规定，服从共同安全办公室负责人的“协调、指导和监督”，之前的第10159号行政命令因此做出相应修改；按照规定，共同安全署可被认为是经济合作署的“继承者”；废除1950年1月27日第10099号行政命令，撤消同年12月19日组建的国际安全事务委员会(International Security Affairs Committee，简称ISAC)。
从以上规定可以看出，为了适应美国全球遏制战略的新需要，共同安全署的建立具有较明显的整合美国资源和修正美国外援计划的意图。经济合作署虽被废止，但其职能在共同安全署中继续存在了两年，直至1953年6月才正式被取消。虽然第四点计划仍归国务院管理，但在管理体制和具体目标上也出现了很明显的变化。一是协调职责由国际安全事务委员会转到了总统行政办公室共同安全负责人(Director for Mutual Security in the Executive Office of the President)。国际安全事务委员会是国务卿按照总统指示于1951年1月建立的，负责所有外援计划的“协调和指导”，其成员由来自国务院、财政部、国防部、经济合作署的代表和总统特别助理威廉·艾夫里尔·哈里曼组成。由于政府和国会都认为该委员会实际作用不太大，因此共同安全法案规定，第四点计划是整个共同安全计划的组成部分，国务院对它的管理要接受“总统行政办公室共同安全负责人的持续监督和总体指导”。共同安全署在总统行政办公室办公，并受邀参加内阁会议和国家安全委员会会议。二是经济援助资金只提供给那些符合美国安全利益的项目。法案规定，《国际开发法案》的目标“包含了1951年共同安全法案的目标”。从那一刻开始，技术援助的对象可能就不是那些需要的国家，而是有助于“增强自由世界的共同安全或相关国家防御能力”的国家；技术援助必须被用来开发当地资源，但不是为了欠发达国家的经济发展，而是为了美国的国家利益。“如果遭到攻击，对于那些希望能保卫自己家园的国家来说，该法案将向它们的军队提供军事装备。该法案还将向这些国家用于共同保卫自由而生产枪炮坦克的工厂提供原材料和生产设备。对于想增强实力和维护独立的欠发达地区人民而 言，该法案将向他们提供技术人员与书籍、化肥与种子、灌溉和医疗设备等许多其他物资。”《国际开发法案》也按照以上规定进行了修改。关于具体拨款数额，尽管政府在提交立法草案时就“没有具体要求给予第四点计划或技术援助的数额”，“仅仅是把它们作为整体经济援助资金的组成部分，以此来区别纯粹的军事援助”，但以1952年3月6日杜鲁门在广播中建议的共同安全计划拨款(总额79亿美元)为例，其中有2／3(50亿美元)以上将用于直接的军事援助，17亿美元用于“防御支持”，即把原材料(如钢铁)和机器赠给其他国家制造枪炮，而不是直接给现成的武器，大约有6亿美元用于经济和技术援助。
另外，新的管理结构也没有严重影响技术合作署的日常工作。由于技术合作计划只是共同安全署一个花费较少、较不受关注的援助项目，杜鲁门时期的共同安全署署长哈里曼不可避免地把大部分精力放在了大规模军事援助和经济援助计划上，技术合作署则可以自行管理自己的问题；在管理范围划分上，在技术合作署进行技术援助的地区，共同安全署不会进行同样的工作，国防部也不干涉其他地区的经济事务。按照共同安全署“一个国家，一个机构”的原则，技术合作署把它的“势力范围”涵盖到拉美所有国家、南亚的尼泊尔、斯里兰卡、阿富汗、印度和巴基斯坦、中近东的所有阿拉伯国家、伊朗和以色列，以及非洲的利比亚、埃塞俄比亚和利比里亚；共同安全署则主要负责远东、东南亚国家和地区，包括缅甸、台湾地区、印度支那、印度尼西亚、菲律宾和泰国。
在管理范围划分方面需要说明的是，在东南亚，由于被撤消的经济合作署的一个重要特征是在欧洲国家如英国、法国、比利时、荷兰和葡萄牙的海外领地(包括许多东南亚国家及所有非洲殖民地)已经实施了大规模的技术援助计划，这些计划与第四点计划保持了十分紧密的联系，而且由于美欧此类计划在目标上不存在明显差异，因而是我们考察第四点计划发展演变的重要因素。1949年底到1950年4月，美国接连派出杰塞普使团(the Jessup Mission)和格里芬使团(the Griffin Mission)赴东南亚就经济援助问题进行调研。由于欧洲宗主国如法国明显缺乏在其殖民地实施第四点计划的兴趣，而更愿意利用马歇尔计划的资金和1948年援华法案的剩余资金。1950年5月，总统紧急基金被用来在法属印度支那，即柬埔寨、老挝、越南组建第一支技术与经济问题特别小组(Special Technical and Economic Mission，简称STEM)。随后其他小组被派往泰国、缅甸、马来西亚和印度尼西亚。“技术与经济问题特别小组计划时常被用来描述对东南亚的援助。”技术与经济问题特别小组计划在越南、老挝、柬埔寨和泰国较为广泛地实施了改善农业、教育、卫生、交通状况的项目。1950年11月16日，国务院与经济合作署对第四点计划与技术与经济问题特别小组计划的职责范围进行了划分，包括技术合作署负责技术与经济问题特别小组计划没有直接涉及的经济计划，如教育和各类管理服务计划，技术与经济问题特别小组计划涵盖所有同防御有关的经济援助计划。1951年在经济合作署基础上成立的共同安全署接手对技术与经济问题特别小组计划的管理权，这样台湾地区、菲律宾和几个欧洲国家在非洲的殖民地也被加入到这个名单里。
(二)从技术合作署、共同安全署到援外事务管理局：《第7号重组计划》
在很大程度上，第四点计划执行机构名称的第二次发生变化源于个人因素。这方面影响最大的是1952年艾森豪威尔成为白宫新主人。对于第四点计划来说，新总统的政策措施对其影响是巨大的，也是决定性的。这包括以下两个方面：
首先，艾森豪威尔揭开了政府内外对第四点计划不满的盖子，破坏了计划能得以存在最为重要的民意和社会基础。可以说，政府内外对第四点计划的批评之声自始至终就没有停止过，只不过这些声音在杜鲁门时期被压制着，或者没有适当渠道表达出来。洛克菲勒的辞职，以及亨利·贝内特(Henry Garland Bennett)接班人的任命问题，在很大程度上反映出政府内部对第四点计划的不满和失望情绪。1951年11月5日，杜鲁门正式接受了洛克菲勒辞去第四点计划官方顾问机构——国际开发顾问委员会(International Development Advisory Board，简称IDAB)主席的职务。作为商界精英代表、美国技术援助计划的积极倡导者，洛克菲勒就职不足1年即主动辞职，在某种程度上就预示了第四点计划前景堪忧。同年12月22日，技术合作署署长贝内特的坠机事件，“使技术合作署在关键时刻失去了一位有能力的领导人”，第四点计划的前途更蒙上了浓重的阴影。12月31日，杜鲁门在给首创“吃饭共产主义”术语、全国农民协作委员会主席大卫·布鲁克斯(David W.Brooks)的信中，称贝内特的死“是几乎无法弥补的损失”，“找到像贝内特这样的人非常困难。”之后在数月时间里，政府一直没有正式任命贝内特的接班人。1952年2月14日，作为对本杰明·哈迪遗孀克里斯汀在2月6日信中提到的，因长时间没有公开任命继任署长而“大为不解”，是否其丈夫一直为之奋斗的第四点计划本身正处于“危险状态”疑问的答复，杜鲁门在回信中说已暂时任命国务院官员乔纳森·宾厄姆(Jonathan B.Bing-ham)为代理署长。在1952年3月25日电报中建议总统任命密歇根州立大学校长约翰·汉纳(John A. Hannah)为第四点计划负责人未果后，4月17日，艾奇逊在备忘录中建议任命阿肯色州农业专家、国务卿特别顾问斯坦利·安德鲁斯为技术合作署署长。1952年6月9日，乔纳森·宾厄姆被任命为副署长。1953年1月13日，安德鲁斯在给杜鲁门的信中表示自己是“带着很大忧虑和些许不乐意”接受此职的。1月16日，杜鲁门在回信中对于应自己的要求，在最困难最悲剧时刻承担署长之职的安德鲁斯表示感激。
社会各界对第四点计划提出了各种质疑，例如雇员薪酬太高(2年服务期要花2.7至5万美元)、冗员太多(1096名政府雇员为1443名驻外人员服务)、授权的现场项目执行不力(仅占总数的60％到70％)、没有花掉的余款太多(1952、1953财政年度提供包括特别经济援助在内的3.07亿美元只花掉了约1.75亿美元，占总数的57％)、签订协议的时间太长(12到16个月)、滥用资金、某些受援国在公平分摊费用方面一毛不拔，以及技术援助在不断变成经济援助，“所谓的技术援助，其‘技术的成分’被降到最低程度，而‘援助的成分’则被最大化”，成为了纯粹增加预算和填补美元短缺状况的财政援助。尤其让共和党人恼怒的是，行政部门违反“德沃夏克修正案”(Dworshak Amendment)的规定，印刷了大量小册子宣扬第四点计划的成绩，他们公开指责这是企图影响总统大选的结果。技术合作署认为这些小册子只是信息资料，但国会认为这就是在宣传，应该予以阻止。批评声音传到本来就对第四点计划不满 和“吝啬”的国会后，预示着指望国会能延长第四点计划拨款期限的前景极为黯淡。
其次，艾森豪威尔本人对欠发达国家问题的态度，最终决定了第四点计划的历史命运。在冷战初期，关于第三世界在冷战中的地位，美国决策层基本上达成了共识，但对于是否向第三世界国家提供经济援助，尽管杜鲁门出于个人政治考虑比较热心此事，美国精英阶层实际上对此问题一直存在着分歧，不认为这是美国的道德义务。艾森豪威尔政府首届任期实施“贸易而非援助”的政策实际上就反映了这种情绪。另外，与上届政府奉行扩张性财政政策不同的是，艾森豪威尔竞选总统期间就不止一次说过，由于美国有巨大的预算赤字，“不可能永远作世界的圣诞老人”。他誓言削减对外援助尤其是经济援助，更多地依靠私人而不是政府渠道展现美国的经济权力。
另一方面，艾森豪威尔的个人行事风格，更重要的是，为了赢得共和党内国际主义者的支持，同时也需要某些工具执行美国在第三世界国家的外交政策，艾森豪威尔执政后并没有马上对第四点计划“开刀”，相反还采取了有利于第四点计划的举措。例如，他在就职演说中表示新政府可能会延续作为外交政策有机组成部分的第四点计划；他也没有接受安德鲁斯的辞职，技术合作署其他高级官员的职位也得到保留；前明尼苏达州州长哈罗德·斯塔森(Harold E.Stassen)被任命为共同安全署署长来接替哈里曼，而斯塔森似乎一直在支持第四点计划；政府比民主党为第四点计划从国会争取到更多拨款。但这些措施只是新政府的权宜之计，第四点计划的目标、任务、名称的改变已难以避免。1953年5月18日，安德鲁斯告诉参议院对外关系委员会，他的上司要求他不要像过去那样频繁使用“第四点计划”这样的词了，虽然他没有被命令丢掉该词，但命令以迂回的方式建议他对此词保持低调。作为必要的铺垫，艾森豪威尔还指示建立了由纳尔逊·洛克菲勒担任主席的政府机构顾问委员会(Adviso-ry Committee on Government Organization)，负责研究“尽可能减少国务院‘执行’之责”、把所有外援计划统一到单一机构(军事援助除外)等问题。
1953年6月1日，根据政府机构顾问委员会的建议，艾森豪威尔依据《1949年重组法案》向国会提交《建立援外事务管理局：1953年第7号重组计划》。重组计划主要包含以下内容：1、援外事务管理局(Foreign Operations Administration，简称FOA)局长、副局长由总统任命，并要得到参议院批准)在该局内部设立6个新的办公室。2、将《1951年共同安全法案》赋予共同安全署署长的权力移交给管理局局长，撤消共同安全署，撤消技术合作署署长、副署长办公室。3、将管理美洲事务研究院的权力从国务卿移交给管理局局长。4、管理局局长是国际货币与金融问题全国顾问委员会成员。5、重组计划在60天后生效。这样，按照该计划的规定，技术合作署、美洲事务研究院和共同安全署被统一合并到援外事务管理局。同日，作为过渡措施，总统第10458号行政命令把控制和监督技术合作署的职责交给了共同安全署署长斯塔森。重组计划按规定在8月1日正式生效。但第10458号行政命令通过向政府各个部、署负责人送交备忘录的形式，把重组计划大多数内容都立即实施了。1953年7月底，援外事务管理局开始运作。共同安全署署长斯塔森被任命为援外事务管理局局长，负责各种援助计划及按照《巴特尔法》规定管理与共产党国家战略贸易等事务，但贷款计划仍由进出口银行负责，军事援助计划仍是国防部的职责。9月1日，技术合作署作为援外事务管理局内部一个组织机构停止运作，表明第四点计划实际上已经不复存在。尽管之后美国政府和国会文件中仍不时出现“第四点计划”之类的词语，《国际开发法案》仍对美国技术援助计划发挥着某种指导作用，但在援外事务管理局框架下(建立了欧洲、中东、亚洲和拉美四个地区局)，技术援助的目标、任务和方法已全面改变。例如，技术援助的目标是实现共同安全；具体规划是把各种外援形式包括军事性质的援助捆绑在一起在地区层次上进行；商人和军人取代了技术专家成为地区主管。
虽然《1951年共同安全法案》把第四点计划划归到共同安全署管理，但实际上技术合作署始终是直属总统管理的一个半独立机构。艾森豪威尔上台后，第四点计划马上就要面临国会法案规定不再后续(1953年6月30日以后)拨款的窘境，而新一届政府又没像对待美洲事务研究院那样，向国会提出申请挽救它，加上第四点计划本身在实施过程中出现的各种弊端，援外事务管理局取代共同安全署、技术合作署是不可避免的。
结论
第四点计划有着强烈的政治和意识形态色彩，它并非是“给每个霍屯督人一夸脱牛奶”的计划，而是“冷战的技术专家前线”。尽管思想“超前”，有点“生不逢时”，但第四点计划的技术援助同北约这样的军事条约组织一样，仅仅是一个硬币的两面而已。这枚硬币就是坚信植根于美国个人主义和资本主义的价值观最终会扩展到全世界。
第四点计划是经过美国外交决策者周密研究之后出台的。在遏制“共产主义扩张”的“冷战共识”下，争论只是集中在是应关注短期目标，即美国的战略重点是欧洲和日本的经济复兴，还是长期目标即第三世界的开发，与短期目标并重；是要静观其变，让发展中国家依靠自助、自由企业制度和国外投资作为经济增长的手段，还是美国政府采取主动措施，如提供援助，从而影响第三世界国家发展道路或外交倾向；在新的国际环境下，尤其是在朝鲜战争后“重新武装”口号的影响下，援助是应侧重包括防御支持在内的军事援助，还是经济技术援助，援助资金的数额又应该是多少；伴随经济进步而来的社会调整和变革是会使当地共产党人更有机可乘，还是会带来政治稳定等等。虽然肯尼迪政府最终把对第三世界的开发援助确定为长期性国策，但显然杜鲁门政府尤其是艾森豪威尔政府并不是这样期许的。