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摘要：本文通过分析花溪区1997-2005年土地利用结构及人口数据，以2010年为规划基期年，按照人均用地指标法，预测规划目标年2015年、2020年城乡建设用地增减挂钩需求潜力和供给潜力，选出适合花溪区发展的挂钩方案，并就挂钩开展提出相关政策建议。
关键词：花溪区挂钩潜力测算
中图分类号： DF454 文献标识码： A 文章编号：
城乡建设用地增减挂钩作为土地流转的一种新型模式，是指依据土地利用总体规划，将拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。
1、 项目区概况
花溪区位于贵州高原中部，地处贵阳市南部，东经106°27´～106°52´，北纬26°11´～26°43´之间。东与黔南州的龙里县接壤，南与黔南州的长顺、惠水县相邻，北临南明、乌当、小河三区，西毗清镇市和安顺市的平坝县。土地总面积90119公顷，辖3个街道、2个镇8个乡。全区总人口32.41万人，少数民族人口115924人，占34.38％，有汉、苗、布依等38个民族。
2、居民点整理潜力
2.1 农村居民点用地情况分析
近年来花溪区农村居民点用地浪费土地现象严重，用地效益低。由于传统观念，农村居民随意布置住宅的位置、形状、朝向等，多数人存在着宽打宽用、建新不退旧的思想，致使住宅不断外延，而旧宅基地又未能充分利用，从而造成建设用地浪费，加之用地的建筑密度低，用地不合理直接导致了单位用地效益低，
集聚规模不明显。
表2-1 农村居民点人均建设用地指标
现状人均建设用地水平(m2/人) 允许采用的规划指标 允许调整幅度(m2/人)
指标级别 规划人均建设用地指标(m2/人)
数据来源：《村镇建设用地规划标准(GBS0188—2007)》
土地利用变更调查显示2005年花溪区人均农村居民点面积是98.04平方米，属于《村镇建设用地规划标准(GB50188-2007)》中的指标级别Ⅲ，在国家标准以内，由于花溪区下辖14个乡镇，其自然地理条件和社会经济条件差别较大，各地人均农村居民点用地水平分布非常不均衡，其中，党武乡、燕楼乡、马铃乡的人均农村居民点面积最大，分别为113.27平方米、105.52平方米和106.70平方米，农村建设用地的粗放利用较为严重，制约着土地资源经济效益的最大化；三个办事处、久安乡、石板镇农村居民点所占用的土地相对较为集约，其人均面积分别为64.83平方米、61.22平方米和55.92平方米。从以上总体分析可以看出：花溪区各个乡镇的人均农村居民点面积都较大，整个花溪区农村居民点整理潜力巨大。
2.2农村居民点整理潜力分析
2.2.1理论潜力
农村居民点用地整理潜力的计算方法通常有以下几种：①人均居民点用地标准预测法：即根据现状居民点面积与设定人均居民点用地标准下居民点应有面积之差值来确定整理潜力[1]；②户均居民点用地标准预测法:其计算方式与人均居民点用地标准预测法相同，都是用现状面积减去标准规划下的面积，只是将人均居民点面积更换为户均居民点用地面积[2]；③土地闲置率预测法:其原理是利用样本闲置率来计算整个农村居民点整理区的整理潜力[3]；④综合权重预测法：是指结合项目区实际情况，将前面几种方法的预测值赋予一定的权重，然后加权重算出一个综合的整理潜力[4]。
本文选取人均农村居民点用地标准预测法，根据《村镇建设用地规划标准(GB50188-2007)》(表2-1)和花溪区的农业人口现状按人均规划用地标准来测算花溪区的农村居民点整理潜力，其结果具有一定的理论意义。同时，还可以从理论上反应出花溪区农村居民点的整理潜力大小。
经计算分析，2005年花溪区农村人口21.74万人，农村居民点面积2130.93公顷，人均面积98.04平方米，在国家标准以内，但各地人均用地水平分布非常不均衡，高的达到113.27平方米，低的不足60平方米。根据花溪区土地利用现状和社会经济发展的土地需求情况以及节约集约利用土地的原则，现状人均农村居民点用地大于90平方米，全部调整到90平方米以内。从乡村可持续发展来看，是符合花溪区实际情况的，具有社会可接受性和经济可行性。按90平方米的标准来计算，可以得出花溪区农村居民点的整理潜力为1960.22公顷。
2.2.2规划期末整理潜力
根据《村镇建设用地规划标准(GB50188—2007)》，在贯彻执行严格保护耕地，严格控制建设用地总规模政策的基础上，坚持节约集约利用土地，采用人均定额指标法，结合花溪区的实际情况，用高、中、低三种方案预测出花溪区2015年和2020年的农村居民点用地规模，再用现状面积减去预测面积即可得出各个年份的整理潜力。最后，求取算术平均值就可得到花溪区2015年和2020年的农村居民点整理潜力，它们分别是560.84公顷和454.64公顷(表2-2)。
表2-22015年和2020年花溪区农村居民点整理潜力表
由于花溪区各乡镇的社会、经济、自然条件不同，其整理潜力也各有差别，可以大体分为三级潜力整理区，其中Ⅰ级潜力区包括夹湖潮乡、马铃乡和高坡乡，农村居民点应整理面积占现状农村居民点面积大于50％，Ⅱ级潜力整理区包括青岩镇、麦坪乡、燕楼乡，Ⅲ级整理区包括三個办事处、石板镇、孟关乡、党武乡、久安乡和黔陶乡。
2.3农村居民点挂钩整理供给潜力
农村居民点整理是一项长期的、系统的、需要认真规划并按期逐步完成的工程，因此现状整理潜力不是在一朝一夕间就能完成的[5]。随着社会经济发展、人口增加、城镇化的推进，现状潜力必然也会随之发生变化。因此，根据规划目标年的农村人口数量和人均用地标准测算的农村居民点整理潜力，逐年进行分阶段、有步骤、按计划的整理，配以恰当的措施，配套的经济、行政手段，应该可以整理出相当数量的农村居民点用地[6]。
从近5年来看，花溪区总共整理农村居民点21.96公顷，增加耕地14.45公顷，新增耕地率达到65.80％。根据花溪区社会经济发展情况、农村居民点用地现状、农村居民点整理现状以及政府严格保持耕地总量动态平衡的力度，综合确定规划期内花溪区农村居民点整理新增耕地系数为65％。因此，按照高、中、低三种方案可计算得规划目标年期末花溪区农村居民点可整理为耕地的潜力分别为：2015年294.38公顷、364.55公顷和434.71公顷，2020年221.51公顷、295.52公顷和369.52公顷，因为每一个规划目标年期都有一个农村居民点整理复垦为耕地的指标，所以这些面积不是农村居民点挂钩整理供给潜力，把这个指标在扣除后才可以作为农村居民点挂钩整理供给潜力。根据花溪区土地整理规划(2011-2015)的规划内容可知，2010-2015年花溪区农村居民点整理增加耕地目标是18.65公顷，2016-2020年的整理增加耕地目标是12.88公顷。
根据上述分析，可以得出公式：
农村居民点挂钩整理潜力=农村居民点整理潜力(扣除建新区)X整理新增耕地系数一规划农村居民点整理增加耕地指标
因此，根据高、中、低三种方案可以测算出花溪区农村居民点挂钩整理潜力为2010-2015年分别为139.86公顷、196.29公顷和234.08公顷，2016-2020年分别为106.40公顷、159.12公顷和198.97公顷。
3、 促进城乡建设用地增减挂钩的政策建议
3.1“挂钩”实施的原则
3.1.1注重整理质量与指标挂钩的原则
土地复垦整理过程中，要确保“耕地总量动态平衡”，这个“动态平衡”不仅要求耕地总体数量的平衡，更要求整理后形成耕地的质量与建设要占用的土地质量相当或更好，杜绝只注重数量平衡而忽略了质量相当和“占好地、补劣地”的现象。要按相关法律法规实施土地验收，复垦整理出的土地，只能在验收合格后，才可以与建设用地周转指标相挂钩[7]。
3.1.2尊重农民意愿、保障农民权益原则
各地在实施挂钩工作时，应该按照土地利用总体规划的要求以及相关法律法规的规定，允许相关集体和农民享受知情权和参与权。从规划到实施，项目的每一个步骤都应该实行听证论证，充分吸取当地农民和社会各界的意见，从实际出发，科学的筛选合理可用的意见并反映到项目的具体实施上，充分尊重当地土地所有权人的意愿，切实维护农民经济组织和其他相关单位的合法权益。
3.1.3“谁整理，谁受益”原则
为了挂钩指标周转方便，一个项目区基本是在一个行政区划内。原则上项目区实施的增减挂钩指标满足当地项目的使用。
3.2“挂钩”实施的措施
3.2.1. 组织管理
（1）成立组织管理工作组
为加强贵阳市花溪区城乡建设用地增减挂钩项目的实施工作的领导，确保试点项目报批和实施顺利开展， 花溪区明确单位负责人为成员的土地增减挂钩试点项目实施工作领导小组，负责全区城乡建设用地增减挂钩试点工作的组织领导和实施工作，保障挂钩项目工作的顺利进行。
（2）制订具体工作方案
项目规划经批准后，贵阳市花溪区将按“定人、定责、定时间、定进度”原则，制订试点实施工作的具体实施方案，确保试点项目顺利实施。
（3）加强监督检查
实施规划项目区的主管职能部门是贵阳市花溪区国土资源局，贵阳市花溪区国土资源局要密切配合相关单位和各乡镇办事处，切实抓好项目区城乡建设用地增减挂钩试点工作，要加强项目管理，依法开展试点项目实施工作，切实维护群众的合法权益，严格资金的审批、使用，并及时公开、公示，资金使用情况，接受社会监督；区纪检、监察、审计、财政等相关部门，要加强对试点项目实施工作的监管力度，对试点实施工作进行全程监督。
3.2.2保障措施
（1）政策保障
认真贯彻落实国家和国土部门对农村建设用地整理的相关配套政策，挂钩试点项目区内涉及的建设用地调整、互换和使用，统一纳入项目区，按项目区整体审批；项目区内建新留用地块的土地收益，可用于项目区内土地复垦工作；县政府加大挂钩区域内农村建设用地整理的资金投入，从土地出让金、新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费中拿出部分支持挂钩项目的实施。这些政策措施的实施，为开展农村建设用地整理提供了政策和资金保障。
（2）制度保障
项目区规划批准后，建立健全各项规章制度。一是建立项目整理区督导检查和验收制度，对批准实施的项目进行督导检查，发现问题及时解决，确保项目如期完成，对竣工项目及时组织验收；二是材料申报制度，对建设项目用地材料严格把关，及时办理相关手续，加强竣工项目验收材料的上报工作，确保挂钩工作严格管理，规范操作，做到集约节约利用土地；三是建立台账制度，对批准的周转指标、验收合格的新增耕地及办理用地手续的建设项目建立臺账，及时核减相关指标，保证建设用地总量不增加，耕地面积不减少，建设用地指标不超过。
（ 3）资金保障
花溪区建立增减挂钩试点项目专项资金，专户管理，保证专款专用，建立健全和规范的财务管理制度按工程进度监督项目资金使用，严格加强财务收支管理。
参考文献：
[1]丁学智．赵亚伟.规范土地开发整理工作实现耕地息量动态平衡(J]。科技情报开发与经济，200l，ll(1)；5-6。
[2]胡道儒．开展农村宅基地整理时实现耕地总量动态平衡的有力保障[J]．国土经济，1994(4)：34-35．
[3]贾玫.内涵挖潜。退宅还田—-浅析吉林省农村居民点土地整理潜力[J]．中国土地，1999(6)：2-3．
作者简介: 帅春雨( 1982 － ) ，女，贵州贵阳人，贵州大学资源与环境工程学院硕士研究生，研究方向: 土地利用总体规划。
罗海波，男，贵州贵阳人，贵州大学资源与环境工程学院教授，研究方向: 土地利用总体规划。
关键词：花溪区挂钩潜力测算
中图分类号： DF454 文献标识码： A 文章编号：
城乡建设用地增减挂钩作为土地流转的一种新型模式，是指依据土地利用总体规划，将拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。
1、 项目区概况
花溪区位于贵州高原中部，地处贵阳市南部，东经106°27´～106°52´，北纬26°11´～26°43´之间。东与黔南州的龙里县接壤，南与黔南州的长顺、惠水县相邻，北临南明、乌当、小河三区，西毗清镇市和安顺市的平坝县。土地总面积90119公顷，辖3个街道、2个镇8个乡。全区总人口32.41万人，少数民族人口115924人，占34.38％，有汉、苗、布依等38个民族。
2、居民点整理潜力
2.1 农村居民点用地情况分析
近年来花溪区农村居民点用地浪费土地现象严重，用地效益低。由于传统观念，农村居民随意布置住宅的位置、形状、朝向等，多数人存在着宽打宽用、建新不退旧的思想，致使住宅不断外延，而旧宅基地又未能充分利用，从而造成建设用地浪费，加之用地的建筑密度低，用地不合理直接导致了单位用地效益低，
集聚规模不明显。
表2-1 农村居民点人均建设用地指标
现状人均建设用地水平(m2/人) 允许采用的规划指标 允许调整幅度(m2/人)
指标级别 规划人均建设用地指标(m2/人)
数据来源：《村镇建设用地规划标准(GBS0188—2007)》
土地利用变更调查显示2005年花溪区人均农村居民点面积是98.04平方米，属于《村镇建设用地规划标准(GB50188-2007)》中的指标级别Ⅲ，在国家标准以内，由于花溪区下辖14个乡镇，其自然地理条件和社会经济条件差别较大，各地人均农村居民点用地水平分布非常不均衡，其中，党武乡、燕楼乡、马铃乡的人均农村居民点面积最大，分别为113.27平方米、105.52平方米和106.70平方米，农村建设用地的粗放利用较为严重，制约着土地资源经济效益的最大化；三个办事处、久安乡、石板镇农村居民点所占用的土地相对较为集约，其人均面积分别为64.83平方米、61.22平方米和55.92平方米。从以上总体分析可以看出：花溪区各个乡镇的人均农村居民点面积都较大，整个花溪区农村居民点整理潜力巨大。
2.2农村居民点整理潜力分析
2.2.1理论潜力
农村居民点用地整理潜力的计算方法通常有以下几种：①人均居民点用地标准预测法：即根据现状居民点面积与设定人均居民点用地标准下居民点应有面积之差值来确定整理潜力[1]；②户均居民点用地标准预测法:其计算方式与人均居民点用地标准预测法相同，都是用现状面积减去标准规划下的面积，只是将人均居民点面积更换为户均居民点用地面积[2]；③土地闲置率预测法:其原理是利用样本闲置率来计算整个农村居民点整理区的整理潜力[3]；④综合权重预测法：是指结合项目区实际情况，将前面几种方法的预测值赋予一定的权重，然后加权重算出一个综合的整理潜力[4]。
本文选取人均农村居民点用地标准预测法，根据《村镇建设用地规划标准(GB50188-2007)》(表2-1)和花溪区的农业人口现状按人均规划用地标准来测算花溪区的农村居民点整理潜力，其结果具有一定的理论意义。同时，还可以从理论上反应出花溪区农村居民点的整理潜力大小。
经计算分析，2005年花溪区农村人口21.74万人，农村居民点面积2130.93公顷，人均面积98.04平方米，在国家标准以内，但各地人均用地水平分布非常不均衡，高的达到113.27平方米，低的不足60平方米。根据花溪区土地利用现状和社会经济发展的土地需求情况以及节约集约利用土地的原则，现状人均农村居民点用地大于90平方米，全部调整到90平方米以内。从乡村可持续发展来看，是符合花溪区实际情况的，具有社会可接受性和经济可行性。按90平方米的标准来计算，可以得出花溪区农村居民点的整理潜力为1960.22公顷。
2.2.2规划期末整理潜力
根据《村镇建设用地规划标准(GB50188—2007)》，在贯彻执行严格保护耕地，严格控制建设用地总规模政策的基础上，坚持节约集约利用土地，采用人均定额指标法，结合花溪区的实际情况，用高、中、低三种方案预测出花溪区2015年和2020年的农村居民点用地规模，再用现状面积减去预测面积即可得出各个年份的整理潜力。最后，求取算术平均值就可得到花溪区2015年和2020年的农村居民点整理潜力，它们分别是560.84公顷和454.64公顷(表2-2)。
表2-22015年和2020年花溪区农村居民点整理潜力表
由于花溪区各乡镇的社会、经济、自然条件不同，其整理潜力也各有差别，可以大体分为三级潜力整理区，其中Ⅰ级潜力区包括夹湖潮乡、马铃乡和高坡乡，农村居民点应整理面积占现状农村居民点面积大于50％，Ⅱ级潜力整理区包括青岩镇、麦坪乡、燕楼乡，Ⅲ级整理区包括三個办事处、石板镇、孟关乡、党武乡、久安乡和黔陶乡。
2.3农村居民点挂钩整理供给潜力
农村居民点整理是一项长期的、系统的、需要认真规划并按期逐步完成的工程，因此现状整理潜力不是在一朝一夕间就能完成的[5]。随着社会经济发展、人口增加、城镇化的推进，现状潜力必然也会随之发生变化。因此，根据规划目标年的农村人口数量和人均用地标准测算的农村居民点整理潜力，逐年进行分阶段、有步骤、按计划的整理，配以恰当的措施，配套的经济、行政手段，应该可以整理出相当数量的农村居民点用地[6]。
从近5年来看，花溪区总共整理农村居民点21.96公顷，增加耕地14.45公顷，新增耕地率达到65.80％。根据花溪区社会经济发展情况、农村居民点用地现状、农村居民点整理现状以及政府严格保持耕地总量动态平衡的力度，综合确定规划期内花溪区农村居民点整理新增耕地系数为65％。因此，按照高、中、低三种方案可计算得规划目标年期末花溪区农村居民点可整理为耕地的潜力分别为：2015年294.38公顷、364.55公顷和434.71公顷，2020年221.51公顷、295.52公顷和369.52公顷，因为每一个规划目标年期都有一个农村居民点整理复垦为耕地的指标，所以这些面积不是农村居民点挂钩整理供给潜力，把这个指标在扣除后才可以作为农村居民点挂钩整理供给潜力。根据花溪区土地整理规划(2011-2015)的规划内容可知，2010-2015年花溪区农村居民点整理增加耕地目标是18.65公顷，2016-2020年的整理增加耕地目标是12.88公顷。
根据上述分析，可以得出公式：
农村居民点挂钩整理潜力=农村居民点整理潜力(扣除建新区)X整理新增耕地系数一规划农村居民点整理增加耕地指标
因此，根据高、中、低三种方案可以测算出花溪区农村居民点挂钩整理潜力为2010-2015年分别为139.86公顷、196.29公顷和234.08公顷，2016-2020年分别为106.40公顷、159.12公顷和198.97公顷。
3、 促进城乡建设用地增减挂钩的政策建议
3.1“挂钩”实施的原则
3.1.1注重整理质量与指标挂钩的原则
土地复垦整理过程中，要确保“耕地总量动态平衡”，这个“动态平衡”不仅要求耕地总体数量的平衡，更要求整理后形成耕地的质量与建设要占用的土地质量相当或更好，杜绝只注重数量平衡而忽略了质量相当和“占好地、补劣地”的现象。要按相关法律法规实施土地验收，复垦整理出的土地，只能在验收合格后，才可以与建设用地周转指标相挂钩[7]。
3.1.2尊重农民意愿、保障农民权益原则
各地在实施挂钩工作时，应该按照土地利用总体规划的要求以及相关法律法规的规定，允许相关集体和农民享受知情权和参与权。从规划到实施，项目的每一个步骤都应该实行听证论证，充分吸取当地农民和社会各界的意见，从实际出发，科学的筛选合理可用的意见并反映到项目的具体实施上，充分尊重当地土地所有权人的意愿，切实维护农民经济组织和其他相关单位的合法权益。
3.1.3“谁整理，谁受益”原则
为了挂钩指标周转方便，一个项目区基本是在一个行政区划内。原则上项目区实施的增减挂钩指标满足当地项目的使用。
3.2“挂钩”实施的措施
3.2.1. 组织管理
（1）成立组织管理工作组
为加强贵阳市花溪区城乡建设用地增减挂钩项目的实施工作的领导，确保试点项目报批和实施顺利开展， 花溪区明确单位负责人为成员的土地增减挂钩试点项目实施工作领导小组，负责全区城乡建设用地增减挂钩试点工作的组织领导和实施工作，保障挂钩项目工作的顺利进行。
（2）制订具体工作方案
项目规划经批准后，贵阳市花溪区将按“定人、定责、定时间、定进度”原则，制订试点实施工作的具体实施方案，确保试点项目顺利实施。
（3）加强监督检查
实施规划项目区的主管职能部门是贵阳市花溪区国土资源局，贵阳市花溪区国土资源局要密切配合相关单位和各乡镇办事处，切实抓好项目区城乡建设用地增减挂钩试点工作，要加强项目管理，依法开展试点项目实施工作，切实维护群众的合法权益，严格资金的审批、使用，并及时公开、公示，资金使用情况，接受社会监督；区纪检、监察、审计、财政等相关部门，要加强对试点项目实施工作的监管力度，对试点实施工作进行全程监督。
3.2.2保障措施
（1）政策保障
认真贯彻落实国家和国土部门对农村建设用地整理的相关配套政策，挂钩试点项目区内涉及的建设用地调整、互换和使用，统一纳入项目区，按项目区整体审批；项目区内建新留用地块的土地收益，可用于项目区内土地复垦工作；县政府加大挂钩区域内农村建设用地整理的资金投入，从土地出让金、新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费中拿出部分支持挂钩项目的实施。这些政策措施的实施，为开展农村建设用地整理提供了政策和资金保障。
（2）制度保障
项目区规划批准后，建立健全各项规章制度。一是建立项目整理区督导检查和验收制度，对批准实施的项目进行督导检查，发现问题及时解决，确保项目如期完成，对竣工项目及时组织验收；二是材料申报制度，对建设项目用地材料严格把关，及时办理相关手续，加强竣工项目验收材料的上报工作，确保挂钩工作严格管理，规范操作，做到集约节约利用土地；三是建立台账制度，对批准的周转指标、验收合格的新增耕地及办理用地手续的建设项目建立臺账，及时核减相关指标，保证建设用地总量不增加，耕地面积不减少，建设用地指标不超过。
（ 3）资金保障
花溪区建立增减挂钩试点项目专项资金，专户管理，保证专款专用，建立健全和规范的财务管理制度按工程进度监督项目资金使用，严格加强财务收支管理。
参考文献：
[1]丁学智．赵亚伟.规范土地开发整理工作实现耕地息量动态平衡(J]。科技情报开发与经济，200l，ll(1)；5-6。
[2]胡道儒．开展农村宅基地整理时实现耕地总量动态平衡的有力保障[J]．国土经济，1994(4)：34-35．
[3]贾玫.内涵挖潜。退宅还田—-浅析吉林省农村居民点土地整理潜力[J]．中国土地，1999(6)：2-3．
作者简介: 帅春雨( 1982 － ) ，女，贵州贵阳人，贵州大学资源与环境工程学院硕士研究生，研究方向: 土地利用总体规划。
罗海波，男，贵州贵阳人，贵州大学资源与环境工程学院教授，研究方向: 土地利用总体规划。