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一、发展目标
市镇规模进一步扩大，基础设施日趋完善。市镇建成区面积达5平方公里以上，镇区人口集聚率达到40%以上。建成较为完善的供水、供气、道路、绿化，以及污水、垃圾处理等基础配套设施，进一步建设好、维护好与农民生产生活直接相关的生态环境。
经济实力进一步增强，产业结构日趋优化。市镇GDP年人均增长15%以上，财政总收入年人均增长25%以上，每个镇形成至少1个竞争力强的主导产业，培育至少1个优势产业集群（产业功能区），形成具有较强竞争能力的镇域产业。
社会事业进一步发展，文明程度日趋提高。市镇的教育、科技、文化、卫生、体育设施配套，社会事业得到全面发展，城乡就业和社会保障制度基本建立。乡风文明，社会和谐，居民民主管理意识明显增强。建立较为健全的社会事务和公共服务管理体系。
新农村建设全面推进，农村面貌焕然一新。村级基层组织健全。村集体经济壮大，力争全市所有村年人均集体可支配收入达到240元以上。村庄整治进一步深入，农村面貌有较大改观。
力争到2020年，各市镇都建成布局合理、规模适当、经济繁荣、生活富裕、环境优美、特色明显、具有较强集聚能力、带动作用的现代化小城市。
二、强化市镇发展的产业支撑
引导产业集聚。按产业布局规律制定产业发展规划，建立引导优势产业由周围各村落向镇集中，以及镇内产业向产业规划区内集中的机制，促进产业集群化发展，使之成为民众创业的产业集聚区和区域创新发展的增长极。积极引导市镇重点建立特色鲜明、潜力较大、关联度强的产业功能区，设立自主创业企业孵化区和集聚区。除无污染的农产品加工、家庭工业等之外，禁止农村工业新的零星布点。进一步加强市镇产业功能区规划。坚持产业功能区建设与市镇建设、城乡一体化工作同步规划、同步实施。
培育发展特色产业。根据市镇实际和产业发展规律，通过产业发展规划引导市镇做到主业突出，多业发展，培育各具特色的产业重镇、商贸强镇、旅游名镇等，做强、做大市镇优势特色产业。按照国内外市场需求和都市型农业发展规划，加快农业产业结构的调整步伐，因地制宜积极发展以生态、高效、开放为主要标志的现代都市型农业；结合土地制度创新，大力推进农业规模化、产业化经营，培育、完善农村经济合作组织和农业产业化经营组织，引导各类工商资本发展农业规模企业，大力推广农业产业化经营模式，形成农副产品的生产、加工、销售和出口基地，促进农业现代化。重点发展工业或工贸产业集群；积极推进新型工业化，通过引进高新产业和改造传统产业，提高产业层次，促进节能减排，发展循环经济。培育形成一批市镇工业功能区，到2012年，基本形成布局合理、定位明确、基础完善、功能配套、各具特色、联动发展的工业经济发展新平台。积极营造服务业发展的氛围和环境，以工业化、城市化和新农村建设为基础，全面提升镇、村服务业尤其是现代服务业、农村休闲观光旅游业发展。
三、加快市镇发展的人口集聚
促进农民转移就业。积极推进统筹城乡就业工作，不断强化农民就业服务，提高农村劳动力素质，拓展农民的就业渠道，引导农民向非农产业转移。
积极探索和完善“以土地换保障”政策。对农村居民点进行梳理和整合，通过规划聚集，参照城市居住社区标准，加强农村新社区建设，鼓励对市镇建成区和规划区内村庄探索村改居。在完善失土农民社会保障制度的基础上，对自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权的农村居民，试行与城镇居民享受同等的社会保障政策待遇。对农民自愿退出宅基地，并在市镇购买商品房的，可由所在市镇给予一定的经济补助，鼓励农户向市镇集中。
积极实施户籍制度改革。实行按居住地登记的户籍制度，放宽市镇落户条件，对在市镇落户的人员，各地区、各部门免收市镇建设增容费及其他类似的费用。
加强新居民的服务和管理。实施新居民服务管理体制及居住证制度改革，通过规划引导以及建设民工公寓等措施，有序引导外来人口向市镇规划点集中居住，吸引高素质人才集聚。
四、加大市镇发展的扶持力度
加大财政扶持力度。按照“一级政府、一级财政”的原则，改革完善市镇财政体制。科学界定事权与财权，在确定县（市、区）镇财政收入分成比例和转移支付时，要充分考虑市镇的功能定位和发展规划，建立与市镇经济社会发展相适应的稳定增长的财政保障机制。在保证2007年基数的前提下，确定在一定时期（暂定五年）内基数外新增财力的70%以上留镇。市、县二级政府财政资金安排的项目，适当增加在市镇内的布局，对市镇符合各种专项资金使用范围的项目，优先考虑。延伸到镇的城市基础设施由市、县负责统一规划、建设。市镇土地出让金的净收益全部留镇。
政府通过投入资本金和提供以储备土地为主的抵押物，扶持有条件的市镇建立专门的市镇建设投资管理公司，负责市镇建设筹资、投资和资产经营任务，承担市镇其他重大项目的建设。
加大用地支持力度。一是扩大市镇留用因土地整理复垦而转增的建设用地指标。鼓励推进农村土地整理、宅基地专项治理和复垦，由此而取得的用地指标，省级中心镇全部留用，其他镇80%以上留用。二是加快推进农村土地有序流转。按照依法、自愿、有偿的原则，在坚持集体所有、确保农用地指标和保障农村集体经济组织成员基本生活和养老的前提下，探索建立农村集体非农建设用地、农村居民宅基地、农村土地承包经营权有序流转机制。积极探索转包、互换、出租、转让、入股等农村土地使用权市场化实现形式，实现农村土地使用权市场化、货币化、股份化。三是探索建立土地在空间上的置换机制。稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点，对因建设需要，确需占用耕地而在本行政区域内又难以实现占补平衡的市镇，经批准可实行异地垦造，易地补充耕地；市镇企业向产业集聚区集中过程中，在确保将原厂房用地复垦的前提下，经批准可将厂房用地置换到市镇。四是探索建立土地在时间上的置换机制。实行建设用地指标周转，根据土地利用总体规划和城市总体规划，按照“总量控制，封闭运行，台帐管理，到期归还”的原则，先行单列下达建设占用耕地周转指标，原建筑拆旧建新后，保证拆旧部分开垦成耕地且复耕的面积大于建设占用耕地的面积。
优化创新创业环境。加快构建农村公共服务体系，提升农村教育文化卫生等社会事业发展水平。鼓励支持企业和个人引进先进技术，发展市级、省级、国家级品牌；鼓励大中型企业到市镇开展产品开发和技术合作；鼓励企业积极进行自主创新，努力形成自主知识产权。鼓励农民自主创业，推动政策性农民自主创业保险实施。
五、深化市镇体制改革
改革党政工作考核机制。重点改革现行的党政目标责任考核机制。探索结合市镇不同的功能定位和发展特色来确定不同的考核内容和办法，突出以经济建设为中心，加强公共服务，引导市镇政府实现由传统管制型向建设服务型转变，建立权责明确、行为规范、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。
优化政府机构设置。市镇根据工作职责和工作需要，在核定的编制限额内，不强求上下对口、组织形式一致。除国家规定实行垂直管理的部门外，其他县级以上驻镇机构和人员，实行条块结合，以块为主的管理体制。垂直管理的驻镇派出机构要接受市镇党委、政府的领导和监督，主要领导的任免须征求镇党委意见。
促进管理资源下移。按照责权利统一和合法、便民的原则，促进县级管理资源下移到市镇，为农村居民及企业提供便捷周到的审批和服务，提高办事效率。
市镇规模进一步扩大，基础设施日趋完善。市镇建成区面积达5平方公里以上，镇区人口集聚率达到40%以上。建成较为完善的供水、供气、道路、绿化，以及污水、垃圾处理等基础配套设施，进一步建设好、维护好与农民生产生活直接相关的生态环境。
经济实力进一步增强，产业结构日趋优化。市镇GDP年人均增长15%以上，财政总收入年人均增长25%以上，每个镇形成至少1个竞争力强的主导产业，培育至少1个优势产业集群（产业功能区），形成具有较强竞争能力的镇域产业。
社会事业进一步发展，文明程度日趋提高。市镇的教育、科技、文化、卫生、体育设施配套，社会事业得到全面发展，城乡就业和社会保障制度基本建立。乡风文明，社会和谐，居民民主管理意识明显增强。建立较为健全的社会事务和公共服务管理体系。
新农村建设全面推进，农村面貌焕然一新。村级基层组织健全。村集体经济壮大，力争全市所有村年人均集体可支配收入达到240元以上。村庄整治进一步深入，农村面貌有较大改观。
力争到2020年，各市镇都建成布局合理、规模适当、经济繁荣、生活富裕、环境优美、特色明显、具有较强集聚能力、带动作用的现代化小城市。
二、强化市镇发展的产业支撑
引导产业集聚。按产业布局规律制定产业发展规划，建立引导优势产业由周围各村落向镇集中，以及镇内产业向产业规划区内集中的机制，促进产业集群化发展，使之成为民众创业的产业集聚区和区域创新发展的增长极。积极引导市镇重点建立特色鲜明、潜力较大、关联度强的产业功能区，设立自主创业企业孵化区和集聚区。除无污染的农产品加工、家庭工业等之外，禁止农村工业新的零星布点。进一步加强市镇产业功能区规划。坚持产业功能区建设与市镇建设、城乡一体化工作同步规划、同步实施。
培育发展特色产业。根据市镇实际和产业发展规律，通过产业发展规划引导市镇做到主业突出，多业发展，培育各具特色的产业重镇、商贸强镇、旅游名镇等，做强、做大市镇优势特色产业。按照国内外市场需求和都市型农业发展规划，加快农业产业结构的调整步伐，因地制宜积极发展以生态、高效、开放为主要标志的现代都市型农业；结合土地制度创新，大力推进农业规模化、产业化经营，培育、完善农村经济合作组织和农业产业化经营组织，引导各类工商资本发展农业规模企业，大力推广农业产业化经营模式，形成农副产品的生产、加工、销售和出口基地，促进农业现代化。重点发展工业或工贸产业集群；积极推进新型工业化，通过引进高新产业和改造传统产业，提高产业层次，促进节能减排，发展循环经济。培育形成一批市镇工业功能区，到2012年，基本形成布局合理、定位明确、基础完善、功能配套、各具特色、联动发展的工业经济发展新平台。积极营造服务业发展的氛围和环境，以工业化、城市化和新农村建设为基础，全面提升镇、村服务业尤其是现代服务业、农村休闲观光旅游业发展。
三、加快市镇发展的人口集聚
促进农民转移就业。积极推进统筹城乡就业工作，不断强化农民就业服务，提高农村劳动力素质，拓展农民的就业渠道，引导农民向非农产业转移。
积极探索和完善“以土地换保障”政策。对农村居民点进行梳理和整合，通过规划聚集，参照城市居住社区标准，加强农村新社区建设，鼓励对市镇建成区和规划区内村庄探索村改居。在完善失土农民社会保障制度的基础上，对自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权的农村居民，试行与城镇居民享受同等的社会保障政策待遇。对农民自愿退出宅基地，并在市镇购买商品房的，可由所在市镇给予一定的经济补助，鼓励农户向市镇集中。
积极实施户籍制度改革。实行按居住地登记的户籍制度，放宽市镇落户条件，对在市镇落户的人员，各地区、各部门免收市镇建设增容费及其他类似的费用。
加强新居民的服务和管理。实施新居民服务管理体制及居住证制度改革，通过规划引导以及建设民工公寓等措施，有序引导外来人口向市镇规划点集中居住，吸引高素质人才集聚。
四、加大市镇发展的扶持力度
加大财政扶持力度。按照“一级政府、一级财政”的原则，改革完善市镇财政体制。科学界定事权与财权，在确定县（市、区）镇财政收入分成比例和转移支付时，要充分考虑市镇的功能定位和发展规划，建立与市镇经济社会发展相适应的稳定增长的财政保障机制。在保证2007年基数的前提下，确定在一定时期（暂定五年）内基数外新增财力的70%以上留镇。市、县二级政府财政资金安排的项目，适当增加在市镇内的布局，对市镇符合各种专项资金使用范围的项目，优先考虑。延伸到镇的城市基础设施由市、县负责统一规划、建设。市镇土地出让金的净收益全部留镇。
政府通过投入资本金和提供以储备土地为主的抵押物，扶持有条件的市镇建立专门的市镇建设投资管理公司，负责市镇建设筹资、投资和资产经营任务，承担市镇其他重大项目的建设。
加大用地支持力度。一是扩大市镇留用因土地整理复垦而转增的建设用地指标。鼓励推进农村土地整理、宅基地专项治理和复垦，由此而取得的用地指标，省级中心镇全部留用，其他镇80%以上留用。二是加快推进农村土地有序流转。按照依法、自愿、有偿的原则，在坚持集体所有、确保农用地指标和保障农村集体经济组织成员基本生活和养老的前提下，探索建立农村集体非农建设用地、农村居民宅基地、农村土地承包经营权有序流转机制。积极探索转包、互换、出租、转让、入股等农村土地使用权市场化实现形式，实现农村土地使用权市场化、货币化、股份化。三是探索建立土地在空间上的置换机制。稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点，对因建设需要，确需占用耕地而在本行政区域内又难以实现占补平衡的市镇，经批准可实行异地垦造，易地补充耕地；市镇企业向产业集聚区集中过程中，在确保将原厂房用地复垦的前提下，经批准可将厂房用地置换到市镇。四是探索建立土地在时间上的置换机制。实行建设用地指标周转，根据土地利用总体规划和城市总体规划，按照“总量控制，封闭运行，台帐管理，到期归还”的原则，先行单列下达建设占用耕地周转指标，原建筑拆旧建新后，保证拆旧部分开垦成耕地且复耕的面积大于建设占用耕地的面积。
优化创新创业环境。加快构建农村公共服务体系，提升农村教育文化卫生等社会事业发展水平。鼓励支持企业和个人引进先进技术，发展市级、省级、国家级品牌；鼓励大中型企业到市镇开展产品开发和技术合作；鼓励企业积极进行自主创新，努力形成自主知识产权。鼓励农民自主创业，推动政策性农民自主创业保险实施。
五、深化市镇体制改革
改革党政工作考核机制。重点改革现行的党政目标责任考核机制。探索结合市镇不同的功能定位和发展特色来确定不同的考核内容和办法，突出以经济建设为中心，加强公共服务，引导市镇政府实现由传统管制型向建设服务型转变，建立权责明确、行为规范、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。
优化政府机构设置。市镇根据工作职责和工作需要，在核定的编制限额内，不强求上下对口、组织形式一致。除国家规定实行垂直管理的部门外，其他县级以上驻镇机构和人员，实行条块结合，以块为主的管理体制。垂直管理的驻镇派出机构要接受市镇党委、政府的领导和监督，主要领导的任免须征求镇党委意见。
促进管理资源下移。按照责权利统一和合法、便民的原则，促进县级管理资源下移到市镇，为农村居民及企业提供便捷周到的审批和服务，提高办事效率。