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2014年5月8日至11日，中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长张德江赴浙江省调研乡镇人大工作，要求“从巩固党的执政基础、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，充分认识乡镇人大作为基层地方国家权力机关的地位和作用，切实加强乡镇人大建设，提高乡镇人大工作水平”。这充分体现了新一届中央领导集体对基层民主政治建设的高度重视，体现了最高国家权力机关对加强人大系统建设的政治自觉，对广大基层人大代表、人大工作者而言，更是一个巨大的鞭策和鼓舞。
实事求是地说，在近二十年来一次次机构改革和国家治理体系的调整中，乡镇人大已日益“边缘化”，各项法定职权难以有效行使。在湖南省人大常委会进行的地方人大工作专题调研中，一些基层人大工作者直言，乡镇人大已经到了最危险的时刻。“求木之长者，必固其根本；欲流之远者，必浚其泉源。”推进国家治理体系和治理能力的现代化，促进人民代表大会制度与时俱进，离不开乡镇人大这最基层一环的发展壮大。没有基层群众的民主历练，没有基层治理体系的法治化，整个国家的民主法治建设就难有蓬勃生机和广泛共识。从这个意义上讲，“做实”乡镇人大，让“人民当家作主”从宪法走进人们的日常生活，不仅是乡镇人大代表及人大工作者的职责，也是各级人大及其常委会的重要使命，更是各级党委的时代课题。
历史的启示：机构实才能工作实
乡镇人大面临职权虚置、工作边缘的境地，有许多内在和外在的原因，如乡级政权的不完整性、工作资源的欠缺、理论创新的停滞、机构改革的削弱等。但无论是前人的研究，还是基层人大工作者的体会，都认为常设机构的缺失是最关键的因素。
回顾乡镇人大建设的历史，几乎就是一部推进权力常态化行使的奋斗史。1986年9月，湖南省人大常委会党组健全基层政权的方案得到省委批准，沅江市新湾镇作为试点单位，设立了人大主席团及其常务主席，这是全国第一个常设性质的乡镇人大机构。湖南的这一创新举措，得到了全国人大常委会的认可，在当年12月修改地方组织法时被采纳。据统计，1987年乡镇人大换届时，湖南3478个乡镇人大主席团有3393个设立常务主席；全国除西藏和天津的极少数乡镇未设常务主席外，25712个乡和19216个镇都设立了人大主席团和常务主席。
在这个探索的过程中，“磁县模式”和“新晃改制”最引人注目。1992年以来，河北省磁县35个乡镇除坚持每年召开一次人民代表大会会议外，还根据需要，共召开了78次专题人代会。由此，“专题人代会”逐渐成为乡镇人大在年度例会之外的一种重要职权行使方式。而2002年12月14日《湖南日报》上的一则消息——《新晃侗族自治县设立乡镇人大常委会》，让新晃以一个“探路者”的角色迅速引起了社会的关注。“新晃改制”的核心内容是乡镇人大常委会的职权设置和行使：常委会可以审议决定重大事项、进行人事任免、开展监督工作，每三个月至少举行一次会议等。尽管“乡镇设立人大常委会”在后来的宪法修改中没有被吸收，并最终于2003年被全国人大常委会法工委“叫停”，但它为未来的改革带来了想象空间。
“磁县模式”虽已成为历史印记，但在乡镇人大没有常设机构的制度设计下，增加代表大会的频次不失为一条现实的改革路径。重庆市南川区水江镇人大从2007年4月起，将过去一年一次人代会改为一个季度召开一次人代会，听取和审议政府工作报告或单项工作报告，并安排代表轮流在人代会上述职。经过7年来的实践与完善，“季会制”逐步走上规范化、制度化的轨道，已成长为乡镇人大工作改革的最新样本。
现实的尴尬：落不了地的法定职权
宪法和法律规定，乡镇人大有13项职权，主要是保证宪法和法律在本行政区内的实施，决定本行政区内的重大事项，选举乡镇人大主席、副主席和政府组成人员，监督本级人民政府的工作等。但调查发现，当前乡镇人大的职权行使非常有限，除一年一次代表大会外，只有闭会期间开展1～2次代表活动，并且工作经费和代表活动经费没有列入财政预算，每次会议或开展活动前找乡镇长临时申报，工作协调难度大，乡镇人大主席开展工作的积极性不高。一些地方坦言，除了选举必须按组织意图不折不扣落实，以及配合上级人大开展相关监督活动外，其他如决定重大事项、撤销政府不当决定、保护公民和经济组织合法权益、保障少数民族和妇女权益等职能，基本上没有行使过。
在实际工作中，乡镇人民代表大会会议质量也普遍不高。乡镇人代会一般会期一天，主要是听取政府工作报告、人大工作报告和财政预决算报告，会议时间大概半天，代表几乎没有审议报告和提出建议的时间，会议决议也缺乏相应的力量来保障和监督，难以得到有效落实。个别地方由于主要党政领导变更频繁，甚至一年多没有举行代表大会，乡镇人民代表大会的法定性、权威性成了一句空话。
当前乡镇人大工作还存在着一个非常普遍的矛盾，一方面是乡镇人大各项法定职权得不到有效行使，另一方面则是乡镇人大主席、副主席不能专职专岗，绝大部分精力与时间用在党务工作和政府工作上。“荒自家田，种他人地”，个中缘由，值得深思。2007年，安徽省六安市对160个乡镇进行调查，发现60%的乡镇人大主席分管了政府工作。湖南省人大常委会专项调查中，各地反映，征地拆迁、安全生产、综合治理等“一票否决”的工作，往往由乡镇党委书记指定人大主席牵头。乡镇人大主席平时负责的工作，少的七八项，多的十来项，最多的承担了17项具体事务，除了代表大会，基本没有时间和精力来开展人大工作。
这样的角色错位，与乡镇人大主席的现实处境与成长路径有关。在2007年安徽省六安市的调查中，全市160个乡镇，127个乡镇的人大主席在党内无职无位。湖南省122个县市区中，乡镇（街道）设立人大主席（主任）、副主席（副主任）、人大秘书的44个，设立人大主席（主任）、副主席（副主任）的44个，设立人大主席（主任）、人大秘书的34个，除部分地方由乡镇党委书记兼任人大主席外，大多数乡镇人大主席兼任党委委员，副主席（副主任）则不是领导班子成员。另外，当前乡镇领导干部的成长路径多为政协联工委主任——人大主席——乡镇长——党委书记，副主席（副主任）要成为班子成员，则必须转任副镇长或党委委员。所以日常工作中，普遍以党政工作为重，人大则成了一项季节性、突击性的工作，乡镇人大的各项职权自然也就无处落地。 未来的畅想：加快释放制度改革“红利”
随着乡镇体制改革和新型城镇化建设的加快推进，广大农村以土地为主要纽带的生产关系、以家族为主要群体的生存状态和以“为民作主”为主要特征的治理方式正在发生深刻变化。未来的乡镇政权，必须能在法治框架内引导、规范各方博弈行为，并有能力、有资源、有渠道来整合各方利益，最终实现国家、公民、社会在基层的良性互动。因此，加强和改进乡镇人大工作，健全人民群众民主参与、民主协商、民主管理的渠道，对巩固党的执政基础，促进乡村治理现代转型，实现国家治理能力和治理体系的现代化，具有极为重要的意义。
要让乡镇人大真正成为代议制民主的重要一环，必须重视和发挥代表大会的作用。近些年来，各地在加强乡镇人民代表大会建设和职权行使上进行了不懈探索。如2013年10月，广东省中山市人大常委会制定了《镇人民代表大会监督工作暂行办法》，规定各镇人大成立非常设的预算审查委员会，负责大会期间的预算审查，并根据实际需要开展闭会期间的预算监督工作，有效提高了乡镇人大监督的针对性、及时性。发源于2005年浙江省温岭市新河镇，并在更大范围和更高层级产生影响的“参与式预算改革”，则把代议制民主与基层民主自治有机结合起来，让代表大会真正成为行政区域内的公共决策平台和民意协商机关，丰富了人民代表大会的职能。
作为闭会期间最主要的工作承担者，乡镇人大主席的党内地位对乡镇人大工作正常开展至关重要。如被誉为“乡镇人大现象”的北京市昌平区乡镇人大建设，其基本的一项就是15个镇均配备专职人大主席或副主席，全部进入镇党委领导班子，并在镇人大设立独立的人大办公室，配正科级以上的办公室主任，专职从事人大工作。这样有位子、有机构、有人员，各项工作自然就开展得有声有色。在基层调研时，一些“老人大”很怀念20世纪90年代乡镇人大主席兼任党委副书记、副主席作为领导班子成员的时期，认为那时的乡镇人大工作有声势、有活力。
如果说，代表大会职权行使方式和人大主席党内职务安排属“小改”的话，那乡镇人大主席团的实体化则属于“中改”。据全国人大常委会办公厅研究室2003年的一份研究报告显示，黑龙江、河南、河北、福建、云南、贵州、四川、重庆、新疆、宁夏等省市区的地方性法规，把乡镇人大主席团定位为乡镇人大的常设机关，主席团有权接受政府组成人员辞职，决定乡镇长的代理人选和个别任免，监督政府。但十余年过去了，在乡镇人大主席团实体化的改革上，似乎鲜有新声。
梳理乡镇人大领域的改革实践可以发现，最大的难题就是改革的持续性和可复制性，由于缺乏国家层面的高位推动和宪法法律的规范，许多来势很好、寄望很深的改革，往往因各种原因成为“沉没的实践”，或是成为无法推广复制的地方“盆景”。要突破乡镇人大边缘化、虚置化困境，必须认真贯彻中央全面深化改革的决定和依法治国基本方略，自上而下大力推进乡镇行政体制改革，进一步厘清党委、人大、政府和基层自治组织的权力与责任，构建党委领导下的以乡镇人民代表大会为主要载体的基层权力体系。对于人大自身来说，应从完善宪法法律和工作制度着手，加快“小改”、规范“中改”，积极探索人民代表大会制度在乡镇实践形式的“大改”。如实行代表专职制，代表候选人由选民“海选”推荐，按选区设立代表联络室，代表向选区选民报告年度履职情况；代表大会例会制，每年召开4～6次会议，审议决定有关事项，并设立相关专门委员会，闭会期间承担代表大会部分职能；人大主席双任制，乡镇人大主席同时是县级人大常委会组成人员，以加强上下级人大的联系与协作；人大经费专项化，乡镇人大工作经费列入财政预算，由国库专项开支等。从而更好地满足基层实践对制度供给的需求，努力推动人民代表大会制度与时俱进，不断增强基层民主政治建设的生机与活力。
（作者单位：湖南省人大常委会研究室）
实事求是地说，在近二十年来一次次机构改革和国家治理体系的调整中，乡镇人大已日益“边缘化”，各项法定职权难以有效行使。在湖南省人大常委会进行的地方人大工作专题调研中，一些基层人大工作者直言，乡镇人大已经到了最危险的时刻。“求木之长者，必固其根本；欲流之远者，必浚其泉源。”推进国家治理体系和治理能力的现代化，促进人民代表大会制度与时俱进，离不开乡镇人大这最基层一环的发展壮大。没有基层群众的民主历练，没有基层治理体系的法治化，整个国家的民主法治建设就难有蓬勃生机和广泛共识。从这个意义上讲，“做实”乡镇人大，让“人民当家作主”从宪法走进人们的日常生活，不仅是乡镇人大代表及人大工作者的职责，也是各级人大及其常委会的重要使命，更是各级党委的时代课题。
历史的启示：机构实才能工作实
乡镇人大面临职权虚置、工作边缘的境地，有许多内在和外在的原因，如乡级政权的不完整性、工作资源的欠缺、理论创新的停滞、机构改革的削弱等。但无论是前人的研究，还是基层人大工作者的体会，都认为常设机构的缺失是最关键的因素。
回顾乡镇人大建设的历史，几乎就是一部推进权力常态化行使的奋斗史。1986年9月，湖南省人大常委会党组健全基层政权的方案得到省委批准，沅江市新湾镇作为试点单位，设立了人大主席团及其常务主席，这是全国第一个常设性质的乡镇人大机构。湖南的这一创新举措，得到了全国人大常委会的认可，在当年12月修改地方组织法时被采纳。据统计，1987年乡镇人大换届时，湖南3478个乡镇人大主席团有3393个设立常务主席；全国除西藏和天津的极少数乡镇未设常务主席外，25712个乡和19216个镇都设立了人大主席团和常务主席。
在这个探索的过程中，“磁县模式”和“新晃改制”最引人注目。1992年以来，河北省磁县35个乡镇除坚持每年召开一次人民代表大会会议外，还根据需要，共召开了78次专题人代会。由此，“专题人代会”逐渐成为乡镇人大在年度例会之外的一种重要职权行使方式。而2002年12月14日《湖南日报》上的一则消息——《新晃侗族自治县设立乡镇人大常委会》，让新晃以一个“探路者”的角色迅速引起了社会的关注。“新晃改制”的核心内容是乡镇人大常委会的职权设置和行使：常委会可以审议决定重大事项、进行人事任免、开展监督工作，每三个月至少举行一次会议等。尽管“乡镇设立人大常委会”在后来的宪法修改中没有被吸收，并最终于2003年被全国人大常委会法工委“叫停”，但它为未来的改革带来了想象空间。
“磁县模式”虽已成为历史印记，但在乡镇人大没有常设机构的制度设计下，增加代表大会的频次不失为一条现实的改革路径。重庆市南川区水江镇人大从2007年4月起，将过去一年一次人代会改为一个季度召开一次人代会，听取和审议政府工作报告或单项工作报告，并安排代表轮流在人代会上述职。经过7年来的实践与完善，“季会制”逐步走上规范化、制度化的轨道，已成长为乡镇人大工作改革的最新样本。
现实的尴尬：落不了地的法定职权
宪法和法律规定，乡镇人大有13项职权，主要是保证宪法和法律在本行政区内的实施，决定本行政区内的重大事项，选举乡镇人大主席、副主席和政府组成人员，监督本级人民政府的工作等。但调查发现，当前乡镇人大的职权行使非常有限，除一年一次代表大会外，只有闭会期间开展1～2次代表活动，并且工作经费和代表活动经费没有列入财政预算，每次会议或开展活动前找乡镇长临时申报，工作协调难度大，乡镇人大主席开展工作的积极性不高。一些地方坦言，除了选举必须按组织意图不折不扣落实，以及配合上级人大开展相关监督活动外，其他如决定重大事项、撤销政府不当决定、保护公民和经济组织合法权益、保障少数民族和妇女权益等职能，基本上没有行使过。
在实际工作中，乡镇人民代表大会会议质量也普遍不高。乡镇人代会一般会期一天，主要是听取政府工作报告、人大工作报告和财政预决算报告，会议时间大概半天，代表几乎没有审议报告和提出建议的时间，会议决议也缺乏相应的力量来保障和监督，难以得到有效落实。个别地方由于主要党政领导变更频繁，甚至一年多没有举行代表大会，乡镇人民代表大会的法定性、权威性成了一句空话。
当前乡镇人大工作还存在着一个非常普遍的矛盾，一方面是乡镇人大各项法定职权得不到有效行使，另一方面则是乡镇人大主席、副主席不能专职专岗，绝大部分精力与时间用在党务工作和政府工作上。“荒自家田，种他人地”，个中缘由，值得深思。2007年，安徽省六安市对160个乡镇进行调查，发现60%的乡镇人大主席分管了政府工作。湖南省人大常委会专项调查中，各地反映，征地拆迁、安全生产、综合治理等“一票否决”的工作，往往由乡镇党委书记指定人大主席牵头。乡镇人大主席平时负责的工作，少的七八项，多的十来项，最多的承担了17项具体事务，除了代表大会，基本没有时间和精力来开展人大工作。
这样的角色错位，与乡镇人大主席的现实处境与成长路径有关。在2007年安徽省六安市的调查中，全市160个乡镇，127个乡镇的人大主席在党内无职无位。湖南省122个县市区中，乡镇（街道）设立人大主席（主任）、副主席（副主任）、人大秘书的44个，设立人大主席（主任）、副主席（副主任）的44个，设立人大主席（主任）、人大秘书的34个，除部分地方由乡镇党委书记兼任人大主席外，大多数乡镇人大主席兼任党委委员，副主席（副主任）则不是领导班子成员。另外，当前乡镇领导干部的成长路径多为政协联工委主任——人大主席——乡镇长——党委书记，副主席（副主任）要成为班子成员，则必须转任副镇长或党委委员。所以日常工作中，普遍以党政工作为重，人大则成了一项季节性、突击性的工作，乡镇人大的各项职权自然也就无处落地。 未来的畅想：加快释放制度改革“红利”
随着乡镇体制改革和新型城镇化建设的加快推进，广大农村以土地为主要纽带的生产关系、以家族为主要群体的生存状态和以“为民作主”为主要特征的治理方式正在发生深刻变化。未来的乡镇政权，必须能在法治框架内引导、规范各方博弈行为，并有能力、有资源、有渠道来整合各方利益，最终实现国家、公民、社会在基层的良性互动。因此，加强和改进乡镇人大工作，健全人民群众民主参与、民主协商、民主管理的渠道，对巩固党的执政基础，促进乡村治理现代转型，实现国家治理能力和治理体系的现代化，具有极为重要的意义。
要让乡镇人大真正成为代议制民主的重要一环，必须重视和发挥代表大会的作用。近些年来，各地在加强乡镇人民代表大会建设和职权行使上进行了不懈探索。如2013年10月，广东省中山市人大常委会制定了《镇人民代表大会监督工作暂行办法》，规定各镇人大成立非常设的预算审查委员会，负责大会期间的预算审查，并根据实际需要开展闭会期间的预算监督工作，有效提高了乡镇人大监督的针对性、及时性。发源于2005年浙江省温岭市新河镇，并在更大范围和更高层级产生影响的“参与式预算改革”，则把代议制民主与基层民主自治有机结合起来，让代表大会真正成为行政区域内的公共决策平台和民意协商机关，丰富了人民代表大会的职能。
作为闭会期间最主要的工作承担者，乡镇人大主席的党内地位对乡镇人大工作正常开展至关重要。如被誉为“乡镇人大现象”的北京市昌平区乡镇人大建设，其基本的一项就是15个镇均配备专职人大主席或副主席，全部进入镇党委领导班子，并在镇人大设立独立的人大办公室，配正科级以上的办公室主任，专职从事人大工作。这样有位子、有机构、有人员，各项工作自然就开展得有声有色。在基层调研时，一些“老人大”很怀念20世纪90年代乡镇人大主席兼任党委副书记、副主席作为领导班子成员的时期，认为那时的乡镇人大工作有声势、有活力。
如果说，代表大会职权行使方式和人大主席党内职务安排属“小改”的话，那乡镇人大主席团的实体化则属于“中改”。据全国人大常委会办公厅研究室2003年的一份研究报告显示，黑龙江、河南、河北、福建、云南、贵州、四川、重庆、新疆、宁夏等省市区的地方性法规，把乡镇人大主席团定位为乡镇人大的常设机关，主席团有权接受政府组成人员辞职，决定乡镇长的代理人选和个别任免，监督政府。但十余年过去了，在乡镇人大主席团实体化的改革上，似乎鲜有新声。
梳理乡镇人大领域的改革实践可以发现，最大的难题就是改革的持续性和可复制性，由于缺乏国家层面的高位推动和宪法法律的规范，许多来势很好、寄望很深的改革，往往因各种原因成为“沉没的实践”，或是成为无法推广复制的地方“盆景”。要突破乡镇人大边缘化、虚置化困境，必须认真贯彻中央全面深化改革的决定和依法治国基本方略，自上而下大力推进乡镇行政体制改革，进一步厘清党委、人大、政府和基层自治组织的权力与责任，构建党委领导下的以乡镇人民代表大会为主要载体的基层权力体系。对于人大自身来说，应从完善宪法法律和工作制度着手，加快“小改”、规范“中改”，积极探索人民代表大会制度在乡镇实践形式的“大改”。如实行代表专职制，代表候选人由选民“海选”推荐，按选区设立代表联络室，代表向选区选民报告年度履职情况；代表大会例会制，每年召开4～6次会议，审议决定有关事项，并设立相关专门委员会，闭会期间承担代表大会部分职能；人大主席双任制，乡镇人大主席同时是县级人大常委会组成人员，以加强上下级人大的联系与协作；人大经费专项化，乡镇人大工作经费列入财政预算，由国库专项开支等。从而更好地满足基层实践对制度供给的需求，努力推动人民代表大会制度与时俱进，不断增强基层民主政治建设的生机与活力。
（作者单位：湖南省人大常委会研究室）