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3月1日起，《治安管理处罚法》(以下简称《处罚法》)开始在全国范围内正式实施。
“‘足球流氓’一年不能看球赛”，“飞机上打手机可能被拘留”，“发‘黄段子’要受罚”——六个月前全国人大常委会三审通过的《处罚法》，因为涉及诸多贴近日常生活的新列款项，早在正式上路前就备受瞩目。
而1987年1月1日起生效的《中华人民共和国治安管理处罚条例》(以下简称《条例》)，在施行19年之后已然淡出历史。
一周前，来自全国各省、区、市公安机关的基层民警代表，参加了在北京举行的全国公安机关《处罚法》知识竞赛，广东最终夺冠。
自2005年8月28日该法通过以来，全国不少地方公安机关都自发举行了类似的知识竞赛或培训。
公安部一位负责相关事宜的官员说，这部新法有许多新内容新特点，不仅公众需要了解，警察作为执法者，更需要深入理解和认真准备，保证在生效之前，将这部“涉及人群最广、与百姓日常生活联系最密切”的法律中的各项条文都“烂熟于心”。
八年前即已启动前期调研起草的《处罚法》，不仅反复征求各地基层公安机关的意见，还尽可能地纳入了专家和群众的建议。
“对于群众参与环节，我们通常采用座谈的形式，邀请包括小区居委会成员在内的群众代表参加，同时请公安人员回避。”公安部治安管理局执法指导处副处长张晓鹏对《瞭望东方周刊》记者说。
拘留人数会不会大增?
“以后遛狗得格外小心了，我们家‘欢欢’特活泼。”北京西城区汽北小区的居民王女士对记者说，她的宠物狗白色京叭正一个劲儿地上蹿下跳，想要挣脱主人手里的繩子。
王女士告诉记者，她早就开始关注《处罚法》，尤其对其中关于宠物的章节，几乎能够“倒背如流”，她半认真半开玩笑地对记者说：“我可不想被关起来。”
根据《处罚法》第七十五条规定，饲养宠物干扰他人正常生活的处以警告；警告后不改正的，或者放任动物恐吓他人的，处200元以上500元以下罚款；驱使宠物伤人的，处10日以上15日以下拘留，并处500元以上1000元以下罚款。
像王女士这样关心《处罚法》的市民不少，因为此次新法中出现的许多变化都与百姓切身利益息息相关，最受关注的就是它的处罚面大幅度扩张，接受处罚的行为由原来的八类73种变为现在的五类238种。类别虽然缩减了，但新增加的百余种具体行为，覆盖了不少近年来出现的社会新现象，除了宠物伤人以外，还包括噪音扰民、发黄色短信息、偷拍偷窥他人隐私、强行乞讨、扰乱大型赛事比赛秩序、在公共场所拉客招嫖等等。
“238并不是一个准确的数字，事实上，很多条款里面还涵列了‘等’、‘其他’这样的字眼，这就意味着行为种类的计算并不会那么精确。”公安大学治安系副教授罗振峰对《瞭望东方周刊》记者强调说。
他认为，在一些行为的界定上，要做到处罚有据，也给执法机关带来了压力。比如说公共场所拉客招嫖，如果要具体落实到某一个发廊小姐，她是在拉客招嫖还是在招揽发廊生意，可能很难判定操作。
同样，对于“发黄段子最高可处10日拘留并罚500元罚款”，不少民众也存有疑惑：“朋友之间发发‘带色’的短信也要管?”
对此，张晓鹏给出的解释是：短信息骚扰属于侵犯他人人身权的常见行为，因此被吸收到《处罚法》中。“一方面，条文规定的是‘多次发送’且须‘干扰他人正常生活’，另一方面，虽然法律没有规定‘告诉才处理’，但一般来讲，还是要基于被侵害人的控告或者举报而定。”
记者留意到，此次处罚行为数量大幅度增加，而大多数处罚都有拘留，这会不会导致拘留人数的大幅度增加呢?
“我们现在提倡的是‘和谐社会’，既要严格、公正、文明执法，也不能动辄予以行政拘留处罚。”张晓鹏说。但他同时坦言，拘留人数的确可能会有所增加，但目前一些地方公安机关行政拘留所的建设情况与实际工作需求尚有较大差距，还需要地方财政给予积极支持，提供有利的执法保障。
警察权力扩大还是缩小?
此次新法规定中，罚款数额的大幅提高也颇为引人注目。《条例》中处200元以下罚款的居多，而《处罚法》中罚款标准限额多为500元和1000元。
另外，处罚种类也有增加，在以前的警告、罚款和拘留这三种处罚的基础上，新增了“吊销公安机关发放的许可证”，以及对外国人适用的“限期出境”和“驱逐出境”。
对于新法中的这些变化，中国政法大学行政法教授张树义曾撰文指出，处罚范围扩大、种类增多、罚款额度的大幅提高，这些变化意味着警察的权力得到了较大扩展。他认为，应当根据有权力必有控制的“权力制衡”原理，相应地加强对警察权力的控制。
“对于警察权力，我认为不能够用‘大’和‘小’来简单衡量。此次修订对于人民警察依法履行治安管理职责而言，应该说是宽严更适度了，处罚更规范了，程序更严格了。”张晓鹏对《瞭望东方周刊》记者说。
张晓鹏表示，罚款数额的增加，主要是依据城镇居民可支配收入和农村居民人均收入从1986年以来20年的变化，尽可能参照经济总体发展的幅度，按比例实施。
资料显示，《条例》通过的1986年，城镇居民家庭可支配收入是899元，而现今城镇居民家庭可支配收入已增至当年的近10倍。
专家称，《处罚法》对警察权力的限制和规范，体现在具体的细则和处罚程序的细化上。
《条例》规定，拘留为一天至15天以下，新法则按照不同的违法行为，将拘留区分为5天以下，5天至10天，10天至15天。
“这显然是对警察的限权。”罗振峰对《瞭望东方周刊》记者说，“一天到15天的跨度过大，意味着警察自由裁量权幅度过大，很可能带来对人权的损害。现在细分为三档，从根本上限制，再‘自由’也只有五天的范围。”
张树义认为，《处罚法》不仅通过对拘留、罚款在一定幅度内的细分来控制自由裁量权，条款中体现的治安处罚比例原则、公开公正和保障人权原则，以及教育与处罚相结合原则等，更是隐含着对自由裁量权的制约。
对警察权力的规范和限制，从另一个角度去解读，就是对民众权利的保护。《处罚法》自2005年8月通过以来，其对公民人权的保障和鲜明的人性化色彩，就一直被视作“亮点”之一。
新法第二十一条规定：已满14周岁不满16周岁的，已满16周岁不满18周岁，初次违反治安管理法的；70周岁以上的；怀孕或者哺乳自己不满1周岁婴儿的。这四类人违反治安管理时，不执行行政拘留处罚：“只裁决不执行”。
同时，限制公民人身自由的时间也 在缩短。传唤从《条例》中规定的12小时，改为《处罚法》中规定的一般不得超过8小时。而对于《条例》中没有规定的办案期限，新法中也限定为一般30天，最长不超过60天。
罗振峰说，既要保障人权，又要保证公安机关能够依法办案，在立法时，这些相关规定往往都是争论得非常激烈的地方。比如传唤，公安机关当然是希望越长越好，以便查案，被传唤人却希望越短越好。“时间过长确实不利于保障公民人权，因此从12小时改为8小时。”
以法律手段规范警察办案程序
2002年陕西出现“夫妻家中看黄碟被抓”案，2003年四川驚现“三岁小思怡活活饿死家中”惨剧……这些事件一次次引发人们对于警察权力的思考和质疑。如何有效避免公权力对私权力的“合法侵害”，也成为媒体学界持续讨论的话题。在这个过程中，程序的意义和重要性逐渐为人们所认识。
3月1日开始实施的《处罚法》第四章从原来的10条扩充到了现在的35条，在处罚程序方面有了明显的细化和改进：检查时须出示工作证件和检查证明文件，人民警察在办案过程中规定有三种情形必须回避，违反治安管理行为人有权陈述和申辩……
此外，《处罚法》还专门新增“执法监督”一章，详尽地列明11种警察在治安管理执法过程中的违规行为，并新增明确规定，对发生违规行为的直接责任人和直接负责领导进行行政处分。
《处罚法》第九十八条规定，公安机关作出吊销许可证以及处2000元以上罚款的治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证，违反治安管理行为人要求听证的，公安机关应当及时依法举行听证。
尽管仍然存在较大的争议和质疑，但是此次新法中听证程序的引入仍然博得了喝彩。
“新法明显体现出了对程序的重视。”罗振峰翻开桌上的《处罚法》小册子，指着第七十九条中的“以非法手段收集的证据不得作为处罚的根据”这句话提醒记者注意。“这是新增的，是一个革命性的变化。”
罗振峰说，《刑事诉讼法》和现行《条例》中一直有明文规定，严禁公安机关及其警察刑讯逼供或者采用威胁、引诱、欺骗等非法手段收集证据，但是并没有明确指出这样收集而来的证据能否使用。这次《处罚法》做出这样的规定，在法律条文中还是第一次。
张晓鹏告诉《瞭望东方周刊》记者，《处罚法》中明确规定了非法证据排除规则，就是以法律手段规范警察办案程序，证据即便是客观真实的，只要取证违法，就不能采用。“从实现程序正义的角度看，这是意义重大的一个进步。”
“‘足球流氓’一年不能看球赛”，“飞机上打手机可能被拘留”，“发‘黄段子’要受罚”——六个月前全国人大常委会三审通过的《处罚法》，因为涉及诸多贴近日常生活的新列款项，早在正式上路前就备受瞩目。
而1987年1月1日起生效的《中华人民共和国治安管理处罚条例》(以下简称《条例》)，在施行19年之后已然淡出历史。
一周前，来自全国各省、区、市公安机关的基层民警代表，参加了在北京举行的全国公安机关《处罚法》知识竞赛，广东最终夺冠。
自2005年8月28日该法通过以来，全国不少地方公安机关都自发举行了类似的知识竞赛或培训。
公安部一位负责相关事宜的官员说，这部新法有许多新内容新特点，不仅公众需要了解，警察作为执法者，更需要深入理解和认真准备，保证在生效之前，将这部“涉及人群最广、与百姓日常生活联系最密切”的法律中的各项条文都“烂熟于心”。
八年前即已启动前期调研起草的《处罚法》，不仅反复征求各地基层公安机关的意见，还尽可能地纳入了专家和群众的建议。
“对于群众参与环节，我们通常采用座谈的形式，邀请包括小区居委会成员在内的群众代表参加，同时请公安人员回避。”公安部治安管理局执法指导处副处长张晓鹏对《瞭望东方周刊》记者说。
拘留人数会不会大增?
“以后遛狗得格外小心了，我们家‘欢欢’特活泼。”北京西城区汽北小区的居民王女士对记者说，她的宠物狗白色京叭正一个劲儿地上蹿下跳，想要挣脱主人手里的繩子。
王女士告诉记者，她早就开始关注《处罚法》，尤其对其中关于宠物的章节，几乎能够“倒背如流”，她半认真半开玩笑地对记者说：“我可不想被关起来。”
根据《处罚法》第七十五条规定，饲养宠物干扰他人正常生活的处以警告；警告后不改正的，或者放任动物恐吓他人的，处200元以上500元以下罚款；驱使宠物伤人的，处10日以上15日以下拘留，并处500元以上1000元以下罚款。
像王女士这样关心《处罚法》的市民不少，因为此次新法中出现的许多变化都与百姓切身利益息息相关，最受关注的就是它的处罚面大幅度扩张，接受处罚的行为由原来的八类73种变为现在的五类238种。类别虽然缩减了，但新增加的百余种具体行为，覆盖了不少近年来出现的社会新现象，除了宠物伤人以外，还包括噪音扰民、发黄色短信息、偷拍偷窥他人隐私、强行乞讨、扰乱大型赛事比赛秩序、在公共场所拉客招嫖等等。
“238并不是一个准确的数字，事实上，很多条款里面还涵列了‘等’、‘其他’这样的字眼，这就意味着行为种类的计算并不会那么精确。”公安大学治安系副教授罗振峰对《瞭望东方周刊》记者强调说。
他认为，在一些行为的界定上，要做到处罚有据，也给执法机关带来了压力。比如说公共场所拉客招嫖，如果要具体落实到某一个发廊小姐，她是在拉客招嫖还是在招揽发廊生意，可能很难判定操作。
同样，对于“发黄段子最高可处10日拘留并罚500元罚款”，不少民众也存有疑惑：“朋友之间发发‘带色’的短信也要管?”
对此，张晓鹏给出的解释是：短信息骚扰属于侵犯他人人身权的常见行为，因此被吸收到《处罚法》中。“一方面，条文规定的是‘多次发送’且须‘干扰他人正常生活’，另一方面，虽然法律没有规定‘告诉才处理’，但一般来讲，还是要基于被侵害人的控告或者举报而定。”
记者留意到，此次处罚行为数量大幅度增加，而大多数处罚都有拘留，这会不会导致拘留人数的大幅度增加呢?
“我们现在提倡的是‘和谐社会’，既要严格、公正、文明执法，也不能动辄予以行政拘留处罚。”张晓鹏说。但他同时坦言，拘留人数的确可能会有所增加，但目前一些地方公安机关行政拘留所的建设情况与实际工作需求尚有较大差距，还需要地方财政给予积极支持，提供有利的执法保障。
警察权力扩大还是缩小?
此次新法规定中，罚款数额的大幅提高也颇为引人注目。《条例》中处200元以下罚款的居多，而《处罚法》中罚款标准限额多为500元和1000元。
另外，处罚种类也有增加，在以前的警告、罚款和拘留这三种处罚的基础上，新增了“吊销公安机关发放的许可证”，以及对外国人适用的“限期出境”和“驱逐出境”。
对于新法中的这些变化，中国政法大学行政法教授张树义曾撰文指出，处罚范围扩大、种类增多、罚款额度的大幅提高，这些变化意味着警察的权力得到了较大扩展。他认为，应当根据有权力必有控制的“权力制衡”原理，相应地加强对警察权力的控制。
“对于警察权力，我认为不能够用‘大’和‘小’来简单衡量。此次修订对于人民警察依法履行治安管理职责而言，应该说是宽严更适度了，处罚更规范了，程序更严格了。”张晓鹏对《瞭望东方周刊》记者说。
张晓鹏表示，罚款数额的增加，主要是依据城镇居民可支配收入和农村居民人均收入从1986年以来20年的变化，尽可能参照经济总体发展的幅度，按比例实施。
资料显示，《条例》通过的1986年，城镇居民家庭可支配收入是899元，而现今城镇居民家庭可支配收入已增至当年的近10倍。
专家称，《处罚法》对警察权力的限制和规范，体现在具体的细则和处罚程序的细化上。
《条例》规定，拘留为一天至15天以下，新法则按照不同的违法行为，将拘留区分为5天以下，5天至10天，10天至15天。
“这显然是对警察的限权。”罗振峰对《瞭望东方周刊》记者说，“一天到15天的跨度过大，意味着警察自由裁量权幅度过大，很可能带来对人权的损害。现在细分为三档，从根本上限制，再‘自由’也只有五天的范围。”
张树义认为，《处罚法》不仅通过对拘留、罚款在一定幅度内的细分来控制自由裁量权，条款中体现的治安处罚比例原则、公开公正和保障人权原则，以及教育与处罚相结合原则等，更是隐含着对自由裁量权的制约。
对警察权力的规范和限制，从另一个角度去解读，就是对民众权利的保护。《处罚法》自2005年8月通过以来，其对公民人权的保障和鲜明的人性化色彩，就一直被视作“亮点”之一。
新法第二十一条规定：已满14周岁不满16周岁的，已满16周岁不满18周岁，初次违反治安管理法的；70周岁以上的；怀孕或者哺乳自己不满1周岁婴儿的。这四类人违反治安管理时，不执行行政拘留处罚：“只裁决不执行”。
同时，限制公民人身自由的时间也 在缩短。传唤从《条例》中规定的12小时，改为《处罚法》中规定的一般不得超过8小时。而对于《条例》中没有规定的办案期限，新法中也限定为一般30天，最长不超过60天。
罗振峰说，既要保障人权，又要保证公安机关能够依法办案，在立法时，这些相关规定往往都是争论得非常激烈的地方。比如传唤，公安机关当然是希望越长越好，以便查案，被传唤人却希望越短越好。“时间过长确实不利于保障公民人权，因此从12小时改为8小时。”
以法律手段规范警察办案程序
2002年陕西出现“夫妻家中看黄碟被抓”案，2003年四川驚现“三岁小思怡活活饿死家中”惨剧……这些事件一次次引发人们对于警察权力的思考和质疑。如何有效避免公权力对私权力的“合法侵害”，也成为媒体学界持续讨论的话题。在这个过程中，程序的意义和重要性逐渐为人们所认识。
3月1日开始实施的《处罚法》第四章从原来的10条扩充到了现在的35条，在处罚程序方面有了明显的细化和改进：检查时须出示工作证件和检查证明文件，人民警察在办案过程中规定有三种情形必须回避，违反治安管理行为人有权陈述和申辩……
此外，《处罚法》还专门新增“执法监督”一章，详尽地列明11种警察在治安管理执法过程中的违规行为，并新增明确规定，对发生违规行为的直接责任人和直接负责领导进行行政处分。
《处罚法》第九十八条规定，公安机关作出吊销许可证以及处2000元以上罚款的治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证，违反治安管理行为人要求听证的，公安机关应当及时依法举行听证。
尽管仍然存在较大的争议和质疑，但是此次新法中听证程序的引入仍然博得了喝彩。
“新法明显体现出了对程序的重视。”罗振峰翻开桌上的《处罚法》小册子，指着第七十九条中的“以非法手段收集的证据不得作为处罚的根据”这句话提醒记者注意。“这是新增的，是一个革命性的变化。”
罗振峰说，《刑事诉讼法》和现行《条例》中一直有明文规定，严禁公安机关及其警察刑讯逼供或者采用威胁、引诱、欺骗等非法手段收集证据，但是并没有明确指出这样收集而来的证据能否使用。这次《处罚法》做出这样的规定，在法律条文中还是第一次。
张晓鹏告诉《瞭望东方周刊》记者，《处罚法》中明确规定了非法证据排除规则，就是以法律手段规范警察办案程序，证据即便是客观真实的，只要取证违法，就不能采用。“从实现程序正义的角度看，这是意义重大的一个进步。”