论文部分内容阅读
摘 要 世界卫生组织在2003年通过了第一个限制烟草的全球性公约——《烟草控制框架公约》，这一举动为全球控制烟草危害，共同维护人类健康提供了法律框架。中国作为缔约国，北京、上海、广州等城市此后也相继制定了相关控烟条例，这些控烟条例在公共场所控烟方面是否和公约相符，公共场所是否应该全面禁烟，全面禁烟是否违反《宪法》规定，立法机关制定法规是否与公民自由、权利产生冲突，这些问题引起了社会广泛的关注。
关键词 控烟 公共场所 公民 自由 宪法
作者简介：李雅君，上海政法学院2015级宪法学与行政法学硕士研究生。
中图分类号：C913.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.08.236
一、时代背景
（一）国际背景
查理德·多尔曾说，“这么多大大小小的疾病与吸烟有关，这是本世纪医学研究领域内最让人震惊的发现之一，而更令人吃惊的是，尚有如此多的人对此并不重视。”世界卫生组织总干事陈冯富珍博士在2012年也曾说，“烟草使用是全世界头号可预防死因，统计数字告诉了我们这一点，没有什么疑问。”烟草会危害人类身上的每一个器官，继而产生肺癌、慢性阻塞性肺部疾病、失明、肺炎、白内障等多种疾病，烟草对人类的危害远远大于人们对烟草的认识范围。
20世纪50年代，在国际上出现了大规模的反吸烟运动。1969年，世界卫生组织下属的泛美卫生组织指导委员会、美洲区域委员会及欧洲区域委员会通过了关于控制吸烟的决议，开始推动世界性的控烟工作。陈秉中、郑保义1992年在中国健康教育杂志上发表一篇文章，深刻剖析了反吸烟运动。 基于烟草对全人类的危害，世界卫生组织经过多年的努力，1996年组织达成了《烟草控制框架公约》的共识，2003年通过《烟草控制框架公约》，其目的是提供一个由缔约国在国家、区域和全球各级实施烟草控制措施的框架，以便使烟草使用和接触烟草烟雾持续大幅度下降，从而减少烟草烟雾对社会、环境和经济造成的破坏性影响。
（二）中国控烟的现状
1.立法层面：
目前在我国，中央层面上并没有一部完整统一的控烟立法，但在地方层面上已有18个城市制定了相关条例。继中国在缔约该公约之后，中国的许多城市都制定了控烟条例，例如上海在2009年12月通过《上海市公共场所控制吸烟条例》，深圳市在2013年10月通过了《深圳市经济特区控制吸烟条例》，北京市在2014年11月通过了《北京市控制吸烟条例》。
《上海市公共场所控制吸烟条例》第七条中表明在上海公共场所并未实现全面禁烟。根据法条，在经营场所使用面积在150平方米以上的餐厅可以划定吸烟区或设置吸烟室供就餐的人吸烟；人们可以在歌舞厅或者游艺厅等娱乐场所的吸烟区或者吸烟室内不再为烟瘾而烦恼；人们同样可以在登机之前抽支烟，然后带着烟味或一定量的二手烟雾登机。在《北京市控制吸烟条例》第九条和第十条表明，原则上是公共场所室内全面禁烟，特殊公共场所室外全面禁烟，其他公共场所室外可以设立吸烟区。北京市的控烟立法已经做得很好。
其他城市的控烟立法情况不大乐观。《天津市控制吸烟条例》第七条可以看出立法时允许餐饮场所、歌（舞）厅、公共浴室设置吸烟室的。《杭州市公共场所控制吸烟条例》第六条立法也允许在经营性住宿场所、经营型餐饮场划定吸烟区或设置吸烟室。《福州市公共场所控制吸烟条例》第九条规定在公共交通工具的室内等候场所可以设置固定的吸烟点。在中国18个已经具有控烟立法的城市中，只有北京实现了公共场所全民禁烟，其他城市的立法还是可以划定吸烟区或设置吸烟室的。无烟立法做的不到位，实践中无烟环境的建设存在障碍。中国是否紧跟国际时代步伐迈向无烟环境，这还得需要具体的分析总结。
2.执法层面：
在已有相关立法的城市，相关执法单位或多或少都有因为公共场所吸烟或者公共场所没有划定吸烟区或设置吸烟室而进行了行政处罚；有些城市依据控烟条例专门开通控烟投诉举报热线，用以受理控烟投诉；招募社会志愿者进行社会监督；北京的禁烟还得到了WHO驻金砖五国代表和世界卫生组织的支持。但总体来说，处罚的力度不够，处罚与教育原则并没有起到任何作用。
据中国政法大学卫生法研究中心于秀艳的相关研究显示，《北京市控制吸烟条例》自2015年6月1日起施行，截止到2016年3月底，北京市卫生监督部门共发现不合格单位7395户次；12320公共卫生服务热线共受理控烟投诉举报16976件；约有376家场所单位因整改不代为被行政处罚；有1331人次违法吸烟者被处罚；共计罚款105.47万元。除此之外，在北京的机场、火车站、餐馆以及酒店等公共场所到处都可见控烟的标志或者指示牌。
据上海市健康促进委员会调查研究的上海市公共场所控烟状况2015年度白皮书显示，上海市健康存进委员会办公室积极推动并完成了全市控烟投诉热线归并至市民热线12345工作，2015年全年共收到控烟电话2126个；全市控烟志愿者共检查公共场所59386户（次），其中169例被监管部门处罚；全市共对201家违规场所和148名违规个人进行控烟立案处罚并处以罚款，罚款金额分别为37.29万元和9350元。上海的控烟执法情况较北京宽松，最大的原因在于北京市已经实现公共场所全民禁烟，然而上海在这一点上还是比较滞后的。
在控烟问题上，不仅立法要严，执法也要严，这样才能从推进控烟。就违法吸烟的公民个人来说，执法机关的单次处罚大约是10元，处罚力度不足以规制公民的违法吸烟行为。对餐厅、酒店来说禁烟禁走了大批的顾客，不禁烟的单位所受到的处罚远远小于盈利。首先应当在立法上规定合理的处罚条款，在执法上加大处罚力度，加强社会监督。下文我将试图把公共场所控烟放在宪法、法律层面进行分析。
二、公共场所控烟的合法性和合理性基础 （一）控烟的合宪性分析
控烟是迫切需要进行的，国家的控烟政策或政府机关的控烟行为首先应当和国家宪法相一致。下面我将重点在我国宪法的层面上分析吸烟行为。
现行《中华人民共和国宪法》第五十一条，中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的权利和其他公民的合法的自由和权利。这一条应该是公共场合控烟的最恰当的宪法基础。首先，宪法和其他法律并没有将吸烟行为规定为违法行为，根据私法原则“法无禁止即自由”，可以说吸烟行为是公民个人的自由。有学者认为，在法律层面，每个人都有权利选择吸烟与否，但是不能妨碍其他人，即只要不妨碍其他人权利和自由的吸烟行为是可以被允许。有学者认为这样的观点是符合法律规定的。实则不然，如果在公共场合划定吸烟区或者设置具有良好排风条件的吸烟室，在烟民吸烟过后，烟草烟雾随着排风设备排除室外，在大气中形成烟草烟雾颗粒，于正常的环境不利，这样对室外的非烟民来说，自身合法的自由和权利也同样是遭受烟民的损害，只不过这种损害是间接存在的。有学者还称，在无烟立法或者无烟修法的过程中要考虑社会多方的需求，尊重社会多方的选择。个人认为，在公共场所的烟草问题上只会存在支持和反对两种态度，立法机关在相关立法时也应该有这两种态度。 综合来说，在公共场合划定吸烟区或设置吸烟室是不符合宪法规定的，在公共场合应当实现全面禁烟。在此呼吁上海在控烟修法中考虑这一点。
（二）控烟的合法性分析
《中华人民共和国环境法》第四条，保护环境是国家的基本国策。第六条第一款，一切单位和个人都有保护环境的义务。公共场所控烟符合《环境法》的规定，同时也符合了国家的基本国策。环境权是伴随着环境危机而产生的法律概念，从20世纪60年代发展至今已经成为当代人权的重要组成部分。环境权的组成主要分为以下几个部分：第一，环境资源利用权。第二环境状况知情权。第三，环境侵害请求权。公共场所控烟这一行为与环境权在法律意义上具有高度的一致性。吸烟区或吸烟室排放到空气中的烟草烟雾，就环境权意义上侵犯了非烟民的权益。据美国卫生总监报告，“无烟环境是全面保护不吸烟者不接触二手烟危害的唯一办法。把吸烟者和不吸烟者隔开、清洁空气和楼宇通风都不能消除不吸烟者对二手烟的暴露。”有人认为烟草烟雾环境的污染要远远小于汽车尾气的污染。事实上并非如此，意大利在2010年《控制烟草》杂志上刊登了一则新闻：“吸烟危害环境比汽车尾气更严重”。调查人员进行了试验，在60立方米的车库里，将无烟环境、3支香烟的烟草烟雾环境和汽车尾气对环境的污染情况进行对比研究。调查结果表明，3支香烟释放烟雾的污染指数比柴油燃烧的污染指数要高出10倍。实现公共场所全面禁烟对环境有一定的贡献。
（三）控烟的合理性分析
公共场所全面禁烟，有关合理依据，多数学者都有很详尽的分析研究。综合来说主要体现在以下几个方面：第一，公共场所控烟立法，为人民群众的健康保驾护航。吸烟有害健康，这在我国烟草包装盒上已经很明确告知消费者，想必每一位烟民都有吸烟损害身体健康的意识。公共场所控烟，对烟民可以减少吸烟的次数，对非烟民可以免受二手烟的危害。第二，公共场所全面禁烟，符合《烟草控制框架公约》第八条第二款，“防止接触烟草烟雾”的规定。我国作为缔约国，有义务通过国内立法和公约一致，国内立法和公约一致同时也能表明中国在国家社会上对烟草烟雾的态度。第三，公共场所全面禁烟有利于教育未成年人，有利于下一代的健康成长。除了上述的三个合理性基础外，可能还存在较少个人支出、节约时间等等的合理性原因。
三、公共场所控烟的发展方向和前景
目前我国只有18个城市存在相关立法，且立法存在不完善的地方。控烟的发展方向首先是实现公共场所全面禁烟的立法，不仅要有中央立法还要有地方立法。其次是极大宣传力度，推广吸烟有害健康的理念，动员全体公民进行烟草烟雾的抵抗。最后，相关执法部门在结合社会监督、媒体宣传、单位负责以及个人守法的基础上公正执法，创造公共场所的无烟环境。在此，以上海为例，希望上海相关立法部门尽快修法，实现作为国际化大都市的公共场所全面禁烟。
中国是目前全世界最大的烟草生产国与消费国，首先国家的发展不能靠烟草业的发展来支撑，其次大力促进烟草业的发展是违反公约规定，违反人权的表现。随着我国经济的发展，烟草业此前创造的经济价值可以被其他行业所替代，我们可以设想一下，烟草是否可以像毒品一样作为中国禁止流通的产品？法律将怎样规制吸烟行为？这些问题留待以后思考研究。
注释：
陈秉中、郑保义.全球反吸烟运动汹涌澎湃—— 一次向现代瘟疫宣战的盛会.中国健康教育.1992（5）.
参考文献：
[1]廖艳.将康全视野下的中国政府控烟义务探析.河北法学.2013（2）.
[2]杨功焕.我国控烟的现状和未来.法治论丛.2010，25（4）.
[3]彭艳崇.中国控烟法律政策失效原因及对策.国家行政学院学报法治政府建设.2011（3）.
[4]全梦琰.我国地方性控烟立法研究.知识经济.2015（6）.
[5]魏旭、郑庭伟.权利？自由？抑或不自由？——一支香烟引发的法律思考.法政探索.2013（10）.
[6]刘海燕.控烟政策的价值冲突及其协调.法政探索.2015（5）.
[7]郑静静.控烟立法与“吸烟权”的边界.法制与社会.2015（4）.
[8]周佑勇.控烟立法的基础与吸烟者的权利边界.法学.2011（5）.
关键词 控烟 公共场所 公民 自由 宪法
作者简介：李雅君，上海政法学院2015级宪法学与行政法学硕士研究生。
中图分类号：C913.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.08.236
一、时代背景
（一）国际背景
查理德·多尔曾说，“这么多大大小小的疾病与吸烟有关，这是本世纪医学研究领域内最让人震惊的发现之一，而更令人吃惊的是，尚有如此多的人对此并不重视。”世界卫生组织总干事陈冯富珍博士在2012年也曾说，“烟草使用是全世界头号可预防死因，统计数字告诉了我们这一点，没有什么疑问。”烟草会危害人类身上的每一个器官，继而产生肺癌、慢性阻塞性肺部疾病、失明、肺炎、白内障等多种疾病，烟草对人类的危害远远大于人们对烟草的认识范围。
20世纪50年代，在国际上出现了大规模的反吸烟运动。1969年，世界卫生组织下属的泛美卫生组织指导委员会、美洲区域委员会及欧洲区域委员会通过了关于控制吸烟的决议，开始推动世界性的控烟工作。陈秉中、郑保义1992年在中国健康教育杂志上发表一篇文章，深刻剖析了反吸烟运动。 基于烟草对全人类的危害，世界卫生组织经过多年的努力，1996年组织达成了《烟草控制框架公约》的共识，2003年通过《烟草控制框架公约》，其目的是提供一个由缔约国在国家、区域和全球各级实施烟草控制措施的框架，以便使烟草使用和接触烟草烟雾持续大幅度下降，从而减少烟草烟雾对社会、环境和经济造成的破坏性影响。
（二）中国控烟的现状
1.立法层面：
目前在我国，中央层面上并没有一部完整统一的控烟立法，但在地方层面上已有18个城市制定了相关条例。继中国在缔约该公约之后，中国的许多城市都制定了控烟条例，例如上海在2009年12月通过《上海市公共场所控制吸烟条例》，深圳市在2013年10月通过了《深圳市经济特区控制吸烟条例》，北京市在2014年11月通过了《北京市控制吸烟条例》。
《上海市公共场所控制吸烟条例》第七条中表明在上海公共场所并未实现全面禁烟。根据法条，在经营场所使用面积在150平方米以上的餐厅可以划定吸烟区或设置吸烟室供就餐的人吸烟；人们可以在歌舞厅或者游艺厅等娱乐场所的吸烟区或者吸烟室内不再为烟瘾而烦恼；人们同样可以在登机之前抽支烟，然后带着烟味或一定量的二手烟雾登机。在《北京市控制吸烟条例》第九条和第十条表明，原则上是公共场所室内全面禁烟，特殊公共场所室外全面禁烟，其他公共场所室外可以设立吸烟区。北京市的控烟立法已经做得很好。
其他城市的控烟立法情况不大乐观。《天津市控制吸烟条例》第七条可以看出立法时允许餐饮场所、歌（舞）厅、公共浴室设置吸烟室的。《杭州市公共场所控制吸烟条例》第六条立法也允许在经营性住宿场所、经营型餐饮场划定吸烟区或设置吸烟室。《福州市公共场所控制吸烟条例》第九条规定在公共交通工具的室内等候场所可以设置固定的吸烟点。在中国18个已经具有控烟立法的城市中，只有北京实现了公共场所全民禁烟，其他城市的立法还是可以划定吸烟区或设置吸烟室的。无烟立法做的不到位，实践中无烟环境的建设存在障碍。中国是否紧跟国际时代步伐迈向无烟环境，这还得需要具体的分析总结。
2.执法层面：
在已有相关立法的城市，相关执法单位或多或少都有因为公共场所吸烟或者公共场所没有划定吸烟区或设置吸烟室而进行了行政处罚；有些城市依据控烟条例专门开通控烟投诉举报热线，用以受理控烟投诉；招募社会志愿者进行社会监督；北京的禁烟还得到了WHO驻金砖五国代表和世界卫生组织的支持。但总体来说，处罚的力度不够，处罚与教育原则并没有起到任何作用。
据中国政法大学卫生法研究中心于秀艳的相关研究显示，《北京市控制吸烟条例》自2015年6月1日起施行，截止到2016年3月底，北京市卫生监督部门共发现不合格单位7395户次；12320公共卫生服务热线共受理控烟投诉举报16976件；约有376家场所单位因整改不代为被行政处罚；有1331人次违法吸烟者被处罚；共计罚款105.47万元。除此之外，在北京的机场、火车站、餐馆以及酒店等公共场所到处都可见控烟的标志或者指示牌。
据上海市健康促进委员会调查研究的上海市公共场所控烟状况2015年度白皮书显示，上海市健康存进委员会办公室积极推动并完成了全市控烟投诉热线归并至市民热线12345工作，2015年全年共收到控烟电话2126个；全市控烟志愿者共检查公共场所59386户（次），其中169例被监管部门处罚；全市共对201家违规场所和148名违规个人进行控烟立案处罚并处以罚款，罚款金额分别为37.29万元和9350元。上海的控烟执法情况较北京宽松，最大的原因在于北京市已经实现公共场所全民禁烟，然而上海在这一点上还是比较滞后的。
在控烟问题上，不仅立法要严，执法也要严，这样才能从推进控烟。就违法吸烟的公民个人来说，执法机关的单次处罚大约是10元，处罚力度不足以规制公民的违法吸烟行为。对餐厅、酒店来说禁烟禁走了大批的顾客，不禁烟的单位所受到的处罚远远小于盈利。首先应当在立法上规定合理的处罚条款，在执法上加大处罚力度，加强社会监督。下文我将试图把公共场所控烟放在宪法、法律层面进行分析。
二、公共场所控烟的合法性和合理性基础 （一）控烟的合宪性分析
控烟是迫切需要进行的，国家的控烟政策或政府机关的控烟行为首先应当和国家宪法相一致。下面我将重点在我国宪法的层面上分析吸烟行为。
现行《中华人民共和国宪法》第五十一条，中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的权利和其他公民的合法的自由和权利。这一条应该是公共场合控烟的最恰当的宪法基础。首先，宪法和其他法律并没有将吸烟行为规定为违法行为，根据私法原则“法无禁止即自由”，可以说吸烟行为是公民个人的自由。有学者认为，在法律层面，每个人都有权利选择吸烟与否，但是不能妨碍其他人，即只要不妨碍其他人权利和自由的吸烟行为是可以被允许。有学者认为这样的观点是符合法律规定的。实则不然，如果在公共场合划定吸烟区或者设置具有良好排风条件的吸烟室，在烟民吸烟过后，烟草烟雾随着排风设备排除室外，在大气中形成烟草烟雾颗粒，于正常的环境不利，这样对室外的非烟民来说，自身合法的自由和权利也同样是遭受烟民的损害，只不过这种损害是间接存在的。有学者还称，在无烟立法或者无烟修法的过程中要考虑社会多方的需求，尊重社会多方的选择。个人认为，在公共场所的烟草问题上只会存在支持和反对两种态度，立法机关在相关立法时也应该有这两种态度。 综合来说，在公共场合划定吸烟区或设置吸烟室是不符合宪法规定的，在公共场合应当实现全面禁烟。在此呼吁上海在控烟修法中考虑这一点。
（二）控烟的合法性分析
《中华人民共和国环境法》第四条，保护环境是国家的基本国策。第六条第一款，一切单位和个人都有保护环境的义务。公共场所控烟符合《环境法》的规定，同时也符合了国家的基本国策。环境权是伴随着环境危机而产生的法律概念，从20世纪60年代发展至今已经成为当代人权的重要组成部分。环境权的组成主要分为以下几个部分：第一，环境资源利用权。第二环境状况知情权。第三，环境侵害请求权。公共场所控烟这一行为与环境权在法律意义上具有高度的一致性。吸烟区或吸烟室排放到空气中的烟草烟雾，就环境权意义上侵犯了非烟民的权益。据美国卫生总监报告，“无烟环境是全面保护不吸烟者不接触二手烟危害的唯一办法。把吸烟者和不吸烟者隔开、清洁空气和楼宇通风都不能消除不吸烟者对二手烟的暴露。”有人认为烟草烟雾环境的污染要远远小于汽车尾气的污染。事实上并非如此，意大利在2010年《控制烟草》杂志上刊登了一则新闻：“吸烟危害环境比汽车尾气更严重”。调查人员进行了试验，在60立方米的车库里，将无烟环境、3支香烟的烟草烟雾环境和汽车尾气对环境的污染情况进行对比研究。调查结果表明，3支香烟释放烟雾的污染指数比柴油燃烧的污染指数要高出10倍。实现公共场所全面禁烟对环境有一定的贡献。
（三）控烟的合理性分析
公共场所全面禁烟，有关合理依据，多数学者都有很详尽的分析研究。综合来说主要体现在以下几个方面：第一，公共场所控烟立法，为人民群众的健康保驾护航。吸烟有害健康，这在我国烟草包装盒上已经很明确告知消费者，想必每一位烟民都有吸烟损害身体健康的意识。公共场所控烟，对烟民可以减少吸烟的次数，对非烟民可以免受二手烟的危害。第二，公共场所全面禁烟，符合《烟草控制框架公约》第八条第二款，“防止接触烟草烟雾”的规定。我国作为缔约国，有义务通过国内立法和公约一致，国内立法和公约一致同时也能表明中国在国家社会上对烟草烟雾的态度。第三，公共场所全面禁烟有利于教育未成年人，有利于下一代的健康成长。除了上述的三个合理性基础外，可能还存在较少个人支出、节约时间等等的合理性原因。
三、公共场所控烟的发展方向和前景
目前我国只有18个城市存在相关立法，且立法存在不完善的地方。控烟的发展方向首先是实现公共场所全面禁烟的立法，不仅要有中央立法还要有地方立法。其次是极大宣传力度，推广吸烟有害健康的理念，动员全体公民进行烟草烟雾的抵抗。最后，相关执法部门在结合社会监督、媒体宣传、单位负责以及个人守法的基础上公正执法，创造公共场所的无烟环境。在此，以上海为例，希望上海相关立法部门尽快修法，实现作为国际化大都市的公共场所全面禁烟。
中国是目前全世界最大的烟草生产国与消费国，首先国家的发展不能靠烟草业的发展来支撑，其次大力促进烟草业的发展是违反公约规定，违反人权的表现。随着我国经济的发展，烟草业此前创造的经济价值可以被其他行业所替代，我们可以设想一下，烟草是否可以像毒品一样作为中国禁止流通的产品？法律将怎样规制吸烟行为？这些问题留待以后思考研究。
注释：
陈秉中、郑保义.全球反吸烟运动汹涌澎湃—— 一次向现代瘟疫宣战的盛会.中国健康教育.1992（5）.
参考文献：
[1]廖艳.将康全视野下的中国政府控烟义务探析.河北法学.2013（2）.
[2]杨功焕.我国控烟的现状和未来.法治论丛.2010，25（4）.
[3]彭艳崇.中国控烟法律政策失效原因及对策.国家行政学院学报法治政府建设.2011（3）.
[4]全梦琰.我国地方性控烟立法研究.知识经济.2015（6）.
[5]魏旭、郑庭伟.权利？自由？抑或不自由？——一支香烟引发的法律思考.法政探索.2013（10）.
[6]刘海燕.控烟政策的价值冲突及其协调.法政探索.2015（5）.
[7]郑静静.控烟立法与“吸烟权”的边界.法制与社会.2015（4）.
[8]周佑勇.控烟立法的基础与吸烟者的权利边界.法学.2011（5）.