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【摘要】对商业银行代理国库业务实施监管是人民银行履行经理国库职责的一项重要内容。当前人民银行对商业银行代理国库业务的监管不断加强，但仍然存在一些问题，需要通过完善法规体系、加强信息化建设、形成监管合力等措施进一步强化对代理国库业务的监管。
【关键词】商业银行 代理国库业务 监管研究
近年来，随着财政国库管理制度改革的不断深化，商业银行作为国库业务代理机构越来越多地参与到国家预算资金的收纳、拨付等环节当中。人民银行如何进一步加强对商业银行代理国库业务的监管，规范代理行为，有效防范和化解国库资金风险，提升代理质量，已成为新时期国库工作亟待研究和解决问题。
一、商业银行代理国库业务监管现状
（一）国库监管法规不断完善
2003年，新修订的《中国人民银行法》对央行“经理国库”职责作了补充，明确了央行对金融机构“代理中国人民银行经理国库行为”和“执行有关资金清算管理规定行为”具有监督管理职能。2006年，中国人民银行国库局下发了《国库监管工作指引》，明确了对国库各项工作、各个环节的监督对策与要求，将国库监管纳入制度化、规范化的轨道。2012年，中国人民银行又对《国库监管工作指引》进行了修订和完善，印发了《国库监督管理基本规定》。
（二）国库监管队伍建设不断强化
近年来，人民银行高度重视国库监管队伍建设，在人民银行各级分支机构设置了国库监管岗位，配备了专职监管人员，并强化对监管人员的培训学习，努力提高监管人员业务素质，有效履行国库监管职责，为确保国库资金安全完整保驾护行。
（三）国库监管方式不断改进
一是国库监管方式在采取传统的现场检查和非现场检查的基础上，引入了综合评价模式，建立了商业银行代理国库业务综合评价指标体系，明确了综合评价方法、程序及结果运用。二是全国统一的财税库银横向联网系统的全面推广，使人民银行国库对代理银行通过电子缴税方式办理预算收入经收业务可以实行实时监控，对代理银行违规占压财政资金行为可以及时发现，国库监管手段进一步提升，国库监管效率进一步提高。
（四）国库监管力度不断加大
近年来，国库部门按照《中国人民银行执法检查程序规定》要求，严格执行立项审批等检查程序，提高依法行政水平。在做好代理国库业务专项检查的同时，积极参加上级行以及本行内统一组织的综合执法检查，加大对商业银行代理国库业务的现场检查力度，提高了商业银行对代理国库业务的重视，对规范商业银行代理国库业务行为起到了积极的作用。
二、商业银行代理国库业务监管中存在的主要问题
（一）国库监管法规、制度建设存在缺陷，降低了国库监管权威
一是依法监管依据法律层次较低。从行使国库监管权来看，现行的《中国人民银行法》、《国家金库条例》及其《实施细则》中，对国库的基本职责及权限作了原则规定，而对监管内容、范围、职责、措施、手段，对有关机构违纪、违规行为如何处置等内容大部分都是以人民银行内部文件制度规定下发，法律层次较低，外部监督约束力不强，在一定程度上挫伤监管的积极性和主动性，监管工作难以深入。二是违规处罚依据比较笼统。目前对代理银行违规行为进行处罚的依据主要是《金融违法处罚办法》和《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》，二者对代理国库业务违规行为界定和处罚依据比较笼统，如对代理国库集中支付业务违规行为的处罚依据不够明确，操作性不强。
（二）国库监管电子化程度不高，制约监管工作效率
目前对代理银行的监管无论是柜面监督还是现场检查，普遍采用传统的手工操作模式，国库业务软件开发落后于国库业务发展的需要。面对预算收支规模迅猛增长、预算收支科目分类越来越细、国库业务种类不断增加、业务量成倍增长、代理银行业务系统电子化和数据集中程度不断提高的现实状况，国库监管工作仍停留在传统单一的手工操作模式，深层次问题难以发现，监管效率不高。
（三）联合监管机制尚未形成，缺乏有效监管合力
一是与财政部门协作力度不够。财政部门因部门利益和权力偏好等原因，不希望人民银行国库部门对其执行预算情况进行过多干预，使人民银行与财政部门之间难以建立有效的联合监管机制，导致在日常监管中存在信息不对称问题。二是人民银行内部相关部门协作力度不够。人民银行开展代理业务监管，主要由国库部门负责组织实施，缺乏与支付结算部门的协作，实施零余额账户监管难以达到预期效果。
（四）缺乏优胜劣汰机制，影响国库监管效能
《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》只规定了代理支库市场准入和退出管理标准，而对代理国库集中支付业务市场准入和退出机制未作出明确的规定，国库集中支付业务代理资格一经认定，无论代理水平高低、有无违规问题，始终享有代理资格，在一定程度上使得代理银行违规问题屡查屡犯，从而影响国库监管效能。
三、加强代理国库业务监管的建议
（一）进一步完善国库监管工作的法规体系，提升国库监管的法律地位
一是根据新《预算法》及国库新业务的内容，尽快修订完善《国家金库条例》及其实施细则等相关法律、法规，赋予国库对代理国库业务完整、明确、具体的监管职责，进一步提高人民银行国库外部监管工作的权威性和严肃性。二是制定专门的国库业务代理银行违规行为处罚办法，明确代理银行违规责任及对违规行为处罚条款等相关内容，使其具有较强操作性，使对代理银行违规行为处罚有法可依，有章可循，避免法律糾纷。
（二）大力推进国库监管信息化建设，提高国库监管实效
充分利用现代科技手段，推动代理国库业务监管手段的电子化，尽快整合财税库银横向联网系统、国库管理信息系统、国库集中支付系统等业务信息系统，开发建立一个业务全面、功能完备、架构合理、科学有效的“国库监督管理信息系统”，充分运用监管信息系统的监督审核功能，实现对代理银行业务全程动态监测与控制，增强国库监管的信息化水平和监管效率。
（三）构建多部门联合监管机制，整合国库监管合力
一是根据国库工作特点，建立以人民银行国库部门牵头，地方财政、税务、审计等相关部门配合，各职能部门相互协调、相互交流、相互合作的联合监管工作机制，从不同的侧重点共同开展代理国库业务监管，形成监管合力，弥补监管死角，提高监管实效。二是整合人民银行内部国库、支付结算等部门力量，强化财政部门和预算单位零余额账户监管，切实把好零余额账户管理关。
（四）完善代理资格市场准入、退出机制，提高国库监管效能
一是制定对国库集中支付业务代理资格认定具体标准，并对代理资格从严审查，采用定量和定性指标进行综合评定，通过招标、投标、考核、试用等方法进行择优认定。二是建立国库集中支付业务代理资格退出机制，对内控机制不健全、制度落实不到位、故意挪用占压财政资金的，撤销其代理资格。
作者简介：董毅（1972-），男，甘肃张掖人，工作单位：中国人民银行张掖市中心支行，职务：科长，职称：经济师，学士学历，研究方向：财税金融；雷改林（1978-），女，甘肃张掖人，工作单位：中国人名银行张掖市中心支行，职称：经济师，研究方向：财政税收，金融经济。
【关键词】商业银行 代理国库业务 监管研究
近年来，随着财政国库管理制度改革的不断深化，商业银行作为国库业务代理机构越来越多地参与到国家预算资金的收纳、拨付等环节当中。人民银行如何进一步加强对商业银行代理国库业务的监管，规范代理行为，有效防范和化解国库资金风险，提升代理质量，已成为新时期国库工作亟待研究和解决问题。
一、商业银行代理国库业务监管现状
（一）国库监管法规不断完善
2003年，新修订的《中国人民银行法》对央行“经理国库”职责作了补充，明确了央行对金融机构“代理中国人民银行经理国库行为”和“执行有关资金清算管理规定行为”具有监督管理职能。2006年，中国人民银行国库局下发了《国库监管工作指引》，明确了对国库各项工作、各个环节的监督对策与要求，将国库监管纳入制度化、规范化的轨道。2012年，中国人民银行又对《国库监管工作指引》进行了修订和完善，印发了《国库监督管理基本规定》。
（二）国库监管队伍建设不断强化
近年来，人民银行高度重视国库监管队伍建设，在人民银行各级分支机构设置了国库监管岗位，配备了专职监管人员，并强化对监管人员的培训学习，努力提高监管人员业务素质，有效履行国库监管职责，为确保国库资金安全完整保驾护行。
（三）国库监管方式不断改进
一是国库监管方式在采取传统的现场检查和非现场检查的基础上，引入了综合评价模式，建立了商业银行代理国库业务综合评价指标体系，明确了综合评价方法、程序及结果运用。二是全国统一的财税库银横向联网系统的全面推广，使人民银行国库对代理银行通过电子缴税方式办理预算收入经收业务可以实行实时监控，对代理银行违规占压财政资金行为可以及时发现，国库监管手段进一步提升，国库监管效率进一步提高。
（四）国库监管力度不断加大
近年来，国库部门按照《中国人民银行执法检查程序规定》要求，严格执行立项审批等检查程序，提高依法行政水平。在做好代理国库业务专项检查的同时，积极参加上级行以及本行内统一组织的综合执法检查，加大对商业银行代理国库业务的现场检查力度，提高了商业银行对代理国库业务的重视，对规范商业银行代理国库业务行为起到了积极的作用。
二、商业银行代理国库业务监管中存在的主要问题
（一）国库监管法规、制度建设存在缺陷，降低了国库监管权威
一是依法监管依据法律层次较低。从行使国库监管权来看，现行的《中国人民银行法》、《国家金库条例》及其《实施细则》中，对国库的基本职责及权限作了原则规定，而对监管内容、范围、职责、措施、手段，对有关机构违纪、违规行为如何处置等内容大部分都是以人民银行内部文件制度规定下发，法律层次较低，外部监督约束力不强，在一定程度上挫伤监管的积极性和主动性，监管工作难以深入。二是违规处罚依据比较笼统。目前对代理银行违规行为进行处罚的依据主要是《金融违法处罚办法》和《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》，二者对代理国库业务违规行为界定和处罚依据比较笼统，如对代理国库集中支付业务违规行为的处罚依据不够明确，操作性不强。
（二）国库监管电子化程度不高，制约监管工作效率
目前对代理银行的监管无论是柜面监督还是现场检查，普遍采用传统的手工操作模式，国库业务软件开发落后于国库业务发展的需要。面对预算收支规模迅猛增长、预算收支科目分类越来越细、国库业务种类不断增加、业务量成倍增长、代理银行业务系统电子化和数据集中程度不断提高的现实状况，国库监管工作仍停留在传统单一的手工操作模式，深层次问题难以发现，监管效率不高。
（三）联合监管机制尚未形成，缺乏有效监管合力
一是与财政部门协作力度不够。财政部门因部门利益和权力偏好等原因，不希望人民银行国库部门对其执行预算情况进行过多干预，使人民银行与财政部门之间难以建立有效的联合监管机制，导致在日常监管中存在信息不对称问题。二是人民银行内部相关部门协作力度不够。人民银行开展代理业务监管，主要由国库部门负责组织实施，缺乏与支付结算部门的协作，实施零余额账户监管难以达到预期效果。
（四）缺乏优胜劣汰机制，影响国库监管效能
《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》只规定了代理支库市场准入和退出管理标准，而对代理国库集中支付业务市场准入和退出机制未作出明确的规定，国库集中支付业务代理资格一经认定，无论代理水平高低、有无违规问题，始终享有代理资格，在一定程度上使得代理银行违规问题屡查屡犯，从而影响国库监管效能。
三、加强代理国库业务监管的建议
（一）进一步完善国库监管工作的法规体系，提升国库监管的法律地位
一是根据新《预算法》及国库新业务的内容，尽快修订完善《国家金库条例》及其实施细则等相关法律、法规，赋予国库对代理国库业务完整、明确、具体的监管职责，进一步提高人民银行国库外部监管工作的权威性和严肃性。二是制定专门的国库业务代理银行违规行为处罚办法，明确代理银行违规责任及对违规行为处罚条款等相关内容，使其具有较强操作性，使对代理银行违规行为处罚有法可依，有章可循，避免法律糾纷。
（二）大力推进国库监管信息化建设，提高国库监管实效
充分利用现代科技手段，推动代理国库业务监管手段的电子化，尽快整合财税库银横向联网系统、国库管理信息系统、国库集中支付系统等业务信息系统，开发建立一个业务全面、功能完备、架构合理、科学有效的“国库监督管理信息系统”，充分运用监管信息系统的监督审核功能，实现对代理银行业务全程动态监测与控制，增强国库监管的信息化水平和监管效率。
（三）构建多部门联合监管机制，整合国库监管合力
一是根据国库工作特点，建立以人民银行国库部门牵头，地方财政、税务、审计等相关部门配合，各职能部门相互协调、相互交流、相互合作的联合监管工作机制，从不同的侧重点共同开展代理国库业务监管，形成监管合力，弥补监管死角，提高监管实效。二是整合人民银行内部国库、支付结算等部门力量，强化财政部门和预算单位零余额账户监管，切实把好零余额账户管理关。
（四）完善代理资格市场准入、退出机制，提高国库监管效能
一是制定对国库集中支付业务代理资格认定具体标准，并对代理资格从严审查，采用定量和定性指标进行综合评定，通过招标、投标、考核、试用等方法进行择优认定。二是建立国库集中支付业务代理资格退出机制，对内控机制不健全、制度落实不到位、故意挪用占压财政资金的，撤销其代理资格。
作者简介：董毅（1972-），男，甘肃张掖人，工作单位：中国人民银行张掖市中心支行，职务：科长，职称：经济师，学士学历，研究方向：财税金融；雷改林（1978-），女，甘肃张掖人，工作单位：中国人名银行张掖市中心支行，职称：经济师，研究方向：财政税收，金融经济。