本文以广州市南沙区解决被征地人员养老保险问题的真实个案为实证研究对象,主要研究基层政府在暂时无法改变上级政府为被征地人员社会保障作出的制度安排时,如何通过公共管理理论为指导去解决被征地人员的社会保障问题。　　 城市化进程中因农村集体土地被征用而产生的被征地人员(失地农民),一般由地方政府作出制度安排以解决其社会保障问题,但这种自上而下的社会保障制度往往不能圆满地完成“土地换保障”的任务,导致农民在交出了土地之后,并不能换回完善的社会保障,在有些地方还出现了政府与被征地人员之间的激烈对抗。作为直接面对和处理被征地人员社会保障问题的区(县)级基层政府,既无能力改变现有土地制度和征地补偿制度,又因现有制度存在不足而导致在实际解决被征地人员社会保障问题时面临重重困难,与此同时被征地人员却迫切希望得到更为完善的社会保障。因此,作为基层政府如何在这种情况下寻求突破,并通过自身努力去完善这一制度,使被征地人员的社会保障问题得到改善乃至稳妥的解决,是基层政府治理中必须面对和认真解决的问题。　　 本文着重研究基层政府在面临现有制度缺陷时,如何以公共管理理论为指导,去找寻解决问题的可行路径,通过自身努力使区域内被征地人员的养老保险问题得到较好解决的过程,分析当前政府在被征地人员“土地换保障”模式的存在问题,并尝试提出与广州市南沙区类似的经济发达地区的基层政府在改善或解决被征地人员社会保障问题的实证模式,因而,本文的选题和研究具有理论与现实意义。