论我国预算绩效管理的法治化

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预算绩效管理是从我国国情出发,将绩效管理与预算管理相结合而形成的一种创新型预算管理模式。经过十几年的发展,我国的预算绩效管理工作取得了一定的成效,目前中央和大部分省级一般公共预算中的项目支出都实施了绩效管理。但目前仍存在着绩效管理的理念树立不牢固、广度和深度不足、激励约束作用不强等问题。而导致这些问题产生的一个重要原因是我国预算绩效管理的法治化水平不高、法治建设不完善。2018年9月,《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(以下简称《意见》)正式出台,要求“加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”。财政部为贯彻落实《意见》,提出将加强制度建设,持续推进预算绩效管理常态化、规范化和法治化。因此,在全面实施预算绩效管理之际,如何推进我国预算绩效管理的法治化,是当前需要着重研究和解决的重要课题。
  研究预算绩效管理的基本理论问题,需先对其内涵进行界定,进而分析其理论依据及功能价值。通过对我国预算绩效管理的立法现状和实践历程进行分析,总结出当前我国预算绩效管理法治化面临的一些问题:一是预算绩效管理的理念尚未全面形成,一些地方和部门对预算绩效管理工作不够重视,仍存在重投入轻管理、重支出轻绩效的意识;二是预算绩效管理的法律规范供给不足,目前其依据的大多为规范性文件,效力级别过低,缺乏专门的法律规定;三是预算绩效管理的框架体系有待完善,主要是绩效目标管理不够规范、绩效运行监控仍不到位、绩效评价体系尚不健全、评价结果应用不足以及绩效问责缺乏力度;四是与预算绩效管理相关的配套措施尚未健全,主要是政府财务报告制度尚不完善、全过程的绩效信息公开机制尚未形成以及缺乏有效的激励机制等。
  在对美国、英国、新西兰、韩国等域外国家绩效预算法治化的发展历程考察后发现,他们普遍加强对绩效预算法律规范体系的建设、具有完善的绩效评价体系、重视绩效理念的宣传并推动相关配套措施的健全。因此,我国应当在立足于现实国情的基础上,借鉴学习国外在绩效预算法治化方面的经验,探索出推进我国预算绩效管理法治化的路径。具体来说,一是应明确预算绩效管理法治化的原则,为其立法及实践推进提供准则;二是完善预算绩效管理的法律规范体系,应修订预算法实施条例并出台专门的预算绩效管理法,为预算绩效管理的全面实施提供法律支撑;三是创新预算绩效管理的框架体系,完善绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果应用和绩效问责相关的法律制度,推动预算绩效管理高水平、高质量发展;四是加强预算绩效管理相关配套措施建设,建立以绩效为导向的财务报告制度、全过程的预算绩效信息公开制度、有效的激励机制以及在预算联网监督系统中加入“绩效监督”模块,为预算绩效管理的法治化提供技术保障。除此之外,还需在全社会强化预算绩效管理的法治理念,建立良好的法治环境。
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