20世纪80年代以来,我国经济快速发展,工业化水平不断提高,农业劳动力的饱和促成了农业剩余劳动力的转移以及规模的不断扩大。2013年,我国城镇常住人口73111万人,乡村常住人口62961万人,传统意义上的城镇化率达53.7%。山东2013年城镇化率也达到53.6%,但据统计2013年进城农民工中仅有10万人落户城镇,也就是说户籍城镇化率远低于传统城镇化率。十八大提出有序推进我国的城镇化进程,走新型城镇化道路。十八届三中全会的《决定》指出要完善城镇化的健康发展体制机制,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。2014年《政府工作报告》指出把推进新型城镇化作为统筹城乡区域发展的关键举措。城镇化率包括传统意义上的城镇化率,即城镇常住人口占总人口的比重,也包括户籍城镇化率,也就是城镇户籍人口占城镇常住人口的比重。由于我国户籍制度的限制,农民工虽然在城市工作却难以拥有城市户籍,也享受不到城市以户籍制度为基础的各种公共服务,所以出现了工业化与城镇化的偏离,户籍城镇化没能跟上工业化的步伐。为了消除城乡二元结构,实现工业化与城镇化的统一,需要从制度上进行户籍制度改革,实现制度一体化,也需要各级政府积极承担农业剩余劳动力转移的成本,加快财税体制改革,扩大地方财力,为户籍城镇化提供坚实的财政基础。农民工是经济社会发展进程中的边缘产物,是三大产业发展的催化剂。但是我国目前户籍制度的限制使农民工很难拥有城镇户口,再加上分税制改革以来财权集中在中央政府手中,接纳农民工的城市财政财力不足,难以支撑农民工市民化的巨大成本。所以随着农民工大量流入城市,他们在城市享受不到与城市居民同等的生活水平和公共服务,大都生活水平较低,其子女的教育问题也难以解决。在收入水平、消费水平、就业状况以及福利现状等方面都远远滞后于城市居民。农民工实质上处在城市和农村的尴尬地带。一直以来,市民化的高公共成本是阻碍城镇化进程的关键。山东省要做好市民化工作,必须要明确市民化的公共成本、成本如何分配以及如何筹集这部分成本。本文分为六个部分,首先是引言和理论与文献综述,其次介绍了市民化的现状,重点测算了市民化的公共成本以及各级政府的成本分担,最后提出地方政府筹集市民化资金的政策建议。本文重点测算了市民化的公共成本,包括市民化的住房保障成本、城市公共设施成本、教育成本、社会保险成本、医疗卫生服务成本和社会救助成本六个项目。住房保障成本是指享有住房保障的人均政府住房保障支出,公共设施成本、教育成本、社会保险成本、医疗卫生服务成本分别使用城镇人均固定资产投资(扣除房地产业投资)、城镇居民的人均教育文化娱乐支出、政府在社会保险上的人均支出、医疗卫生服务覆盖人员的人均医疗卫生支出来衡量,市民化的社会救助支出使用受救助人员的人均社会救助支出。对比测算出济南市民化的公共成本为9.3万元,青岛市民化的公共成本为11.2万元,临沂市民化的公共成本为7.7万元。测算出市民化的公共成本之后,对市民化的公共成本如何在中央政府、省级和市级以下(含市级)政府之间分担进行了具体研究。分别从理论分析和现实考察两个角度对市民化的公共成本进行了分担。经典理论认为,由于各市的成本项目所占得比重不同,三市市民化的公共成本中中央、省级和市级及以下(含市级)政府的具体承担比例有所差异；现实考察得出,市民化的公共成本大部分落在了市级及以下政府身上,实际承担了近80%,中央政府在市民化的公共成本中实际承担的比例较低,中央政府在市民化公共成本承担中存在角色缺失。从市民化的公共成本承担可以看出,在市民化进程中,地方政府需要充足的财力为进城农民提供公共服务,加上“营改增”等财税体制的改革使得地方政府的主体税种缺失,对地方政府的财力提出了挑战。为充实地方财力,地方政府必须全口径收入,构建地方主体税种,优化财政支出结构,充分发挥市场和各类政府融资平台的作用,为市民化进程提供坚实的财政基础。由于山东省各市农民工数量以及经济发展水平的不同,本文测算出了山东济南、青岛和临沂三市的市民化公共成本,并清晰了各级政府理论和现实上承担的公共成本比例,丰富了公共财政的理论；针对市民化过程中的地方财力不足提出了增加地方政府财政收入的多元化思路,对于山东省进一步做好市民化工作,加快新型城镇化进程具有重要实践意义。