行政区划作为一种有意识的国家行为，是国家为实施其政权建立和行政管理，依据领土大小、自然环境、政治、经济及文化状态、民族、人口分布、历史传统、军事防御、国家发展战略等，将领土进行一定的分级划分，并设置相应的地方国家行政机关，它们构成一国的地方行政建制。行政区划不仅仅有自然地理之含义，更重要的是一个政治、经济和社会综合体；它通过地方国家行政系统行使一定的决策权、调控权，发挥应有职能，进行利益表达利益综合；而行政区划的划定界限一般比较稳定，不会轻易变更。由于在明清时期经济重心逐渐转移到江南地区，为了加强对江南地区的行政控制，出现了“控江而治”的政治格局。清代江南省也因为经济的繁荣发生了分省，而分割后的江苏省由于其特殊的地理位置及发达的经济出现了一省之内两个布政使的状况。由于宁属和苏属两个布政使辖区的经济状况和社会状况有很大不同，其行政管理方式也有所不同。伴随着清王朝的衰落以及近代化的浪潮，两地经济发展差距逐渐拉大，传统的内部联系被割断，清末民初出现了“分省”和“合省”的一系列事件。但由于传统行省意识的影响以及新的内部联系的迅速建立，江苏省保持了其“南北统一”的原状。随着我国现代化进程的加快，政治体制的改革已走向系统化、程序化；与之相适应，行政管理体制的改革也日益细化。行政区划除了要考虑自然地理和人文因素所带来的行政管理的问题，同时也要注意到经济发展对于国家行政区划越来越重要的影响。经济发展带来的一系列的变化要求改变传统的行政区划体制。行政区划改革要打破传统地域界线,让人们超越传统地域观念，让人们改变传统的生存追求方式。