经过两千余年传承与发展的中国传统君主专制制度，到了晚清，由于内外政治情景和历史机遇的变迁，终于由盛而衰，被迫开始了由传统政治形态向现代政治形态的艰难的转型。　　现代国家的塑造，势必要涉及国家与社会，中央与地方关系的调整，涉及社会政治结构的重组。如何重新分配国家的政治权力，如何设计中央和地方政权的组织形式，以实现社会的动员与整合，建立协调稳固的政治基础，不仅是新兴资产阶级努力探索的问题，也是清朝封建统治阶层面临的严峻挑战。　　在此背景之下，新兴绅商阶层的民间自治团体与清廷地方谘议机构纷纷设立，地方自治的民间诉求与当权者的制度设计交织重叠，成为了中国19世纪末20世纪初宪政革新事业的焦点。清末的地方自治具有两个基本特征:其一，新型资产阶级的政治代表主张仿照西方资本主义国家的民主政制，通过改革传统的政治体制，明确提出实行地方自治的方案，以求中国的独立富强。因此，清末的地方自治可以说是中国早期资产阶级的一项政治成就。其二，晚清中央权威的坠落和官僚体制的僵化，地方基层政权趋于解体，社会动荡日益加剧，封建统治阶级内部的官僚改革派，为了加强对社会的控制，稳固皇权政治的基础，则力图把地方自治纳入统治阶级所预设的轨道，使之成为晚清政府为维系统治做出的自救动作。由此说明，清朝末年的地方自治，实际上出于社会和政府的双向推动，因而也就使之具有了多元的政治属性和复杂的社会影响。　　辛亥革命的爆发虽然推翻了清王朝的统治，却并未消除地方势力对中央的分散离心状态，民国的创立也没能重建强有力的中央政府。不仅临时政府具有浓厚的联邦色彩，其制定的《中华民国临时政府组织大纲》中的某些制度也采自联邦制的美国。同时庞大的地方势力和地方参政议政风气在清末新政后，以合法的角色掀起了民国九年的联省自治运动。联省自治运动以联邦思潮和平民主义为基础，以学界的知识分子和地方士绅为核心力量，体现了国民参政意识的觉醒和对民主民权的不懈追求。《湖南省宪法》的制定不仅仿效西方欧美国家宪法保留了《中华民国临时约法》中主权在民的民主精神，其最成功之处是首次在中国产生了一份联邦制的宪法并在实践中施行。　　近代意义的地方自治，是西欧资产阶级革命初期为反对封建专制、争取参政权力而创设的一种地方政治体制。其核心精神，在于建立一套社会参与的机制，实现资产阶级的民主政治。将地方自治视为宪政基础的观点，虽然并非始自孙中山，但却是其将地方自治理论扩充丰富，以均权主义为基础重整中央与地方之间的关系，把地方自治制度提到了塑造国民的民权意识和民权能力，培养宪政的社会基础的高度。孙中山早期地方自治思想的重心是中央与地方，特别是中央与省之间的关系。但民众对于袁氏称帝行径的漠然甚至是附和的态度，让孙中山认识到培植民主共和的社会土壤的重要性。地方自治与直接民权相接合，是孙中山地方自治思想的一大突破，并在此基础上形成了以县为基础实行直接民权的思想。然而没有乡村自治做基础，县自治也就无从谈起。对于乡村自治，他没有具体论述，为后来南京国民党国民政府的地方自治探索实践留下了广阔的空间。　　民国乡村自治有着特定的历史内涵，是指国家推行的、以行政村（南京国民政府曾称村为乡）为基本区域的地方自治。它是地方自治的基础，与地方自治有不可分割的联系，同时与之又有相对的区别。乡村自治与地方自治的社会政治功能有所不同，前者侧重的是国家与社会的分权，后者侧重的是中央与地方之间政府层面的分权。民国乡村自治是在国家与社会分权的框架内运作的，是国家推动乡村社会由传统向现代转变的制度形式。在乡村社会层面，国家试图通过自治制度来整合千百年来散漫的民众和自在的社会，促进乡村社会由传统向现代转型。当然，在国家制度向社会输入和社会向国家反馈的过程中，受到了国家政治生活与乡村社会诸多因素的制约。　　南京国民政府成立后为整合各地纷杂的乡村自治运动，借鉴山西村制，确立并逐渐完善了全国乡村自治制度，使乡村自治由北京政府时期的地方制度上升为了全国性制度。然而其实践结果与制度精神根本背离，国民政府进行了反思，试图通过设立县政试验区来探索新的乡村自治模式。1939年国民政府实行新县制，正式确立了保甲与自治融为一体的乡镇自治制度，使民国以来以行政村为区域、以直接民主为灵魂的乡村自治制度严重变形。　　然而，却不能否认南京国民政府地方自治制度具有相当的时代意义:以孙中山思想继承者自命的国民政府，在一个时期里，确曾把追求以县为单位的现代化的地方自治悬示为自己的目标，因此在基层政权中，曾力求输入现代化的自治因素并使基层体制具备现代化的职能。对此人们尽管可以提出众多的批评和指责，指斥其在这方面的行动不力和成效不丰，但却不能不承认它确有其追求。1928-1939年，全国形成了一场追求建立现代化基层自治体制的运动，尽管其实际收效甚微，但作为一个追求的目标和蓝图，此时国民政府还是力图按照孙中山关于县自治的基本观点行事的。然而1939年以后新县制的实施，标志着国民政府从总体上和根本上背离孙中山先生的地方自治思想而向传统的专制体制回归。　　自治制度作为国家植入乡村社会的一种全新的政治制度，由于处于传统社会政治、经济、文化的保卫和侵蚀之中，是不可能于一朝一夕间彻底实现的，也不可能一劳永逸，它必将是一个长期而艰巨的建设过程。因此今天推行村民自治，对此应有充分的认识，应该以史为鉴，积极稳妥的将其引向深入。