财政分权一直以来都是世界各国不能回避的重要实践问题，也是各国理论界所关注的前沿理论问题。世界上大多数国家都实行适度分权与适度集权相结合的多级财政体制，并且财政分权已是世界大趋势。在发达国家，财政分权是“后福利国家”时代为低成本提供公共服务而进行政府重组的有效工具；在发展中国家，财政分权旨在挣脱治理无效、宏观经济不稳定和低经济增长的陷阱；在经济转型国家，财政分权是计划经济体制转向市场经济体制的直接结果；在拉丁美洲国家，财政分权源于人民追求民主的政治压力；在非洲国家，财政分权主要是服务于国家统一①。　　 伴随着财政分权实践的发展，财政分权理论以Tiheout1956年的经典文章《地方公共支出的纯理论》为起点，经历了两个发展阶段。第一代财政分权理论以蒂布特(Tiheout)、奥茨(Oates)、马斯格雷夫(Musgrave)等为代表。其核心观点是，如果将资源配置的权力本身更多地向地方政府倾斜，那么通过地方政府之间的竞争，能够迫使政府官员的财政决策更好地反映纳税者的偏好，从而强化对政府行为的预算约束，相当程度上改变中央政府在财政决策中存在的不倾听地方公民意见的状态。第二代财政分权理论的代表人物是钱颖一和罗兰(Qian and Roland)、格温斯特(B.Weingast)与怀尔德森(D.E.Wildasin)等。钱颖一等借助新厂商理论打开了政府“黑箱”，构建了第二代财政分权理论。他们在分权框架上应用了激励相容与机制设计学说，其关注的是如何设计出一套机制以实现对各级政府的公共政策制定者的激励、协调各级政府间的权利与利益、进行相互监督与制约。目前，我国的学者也开始尝试将信息经济学和机制设计等理论应用于财政关系的理论研究。例如，郑利平等人运用委托-代理理论，对腐败产生的原因进行了分析，并对计划经济体制下个人腐败和组织腐败进行了解释。而戴天柱等人则从机制设计的角度对公共品的提供和配置问题进行了思考。　　 从我国财政体制发展变迁的历史来看，我国的财政分权制度改革始终围绕着中央集权与地方分权的关系变化进行，可以说财政分权制度的变迁史，实际上就是从集权到分权的循环变化过程。我国的财政分权实践从20世纪70年代的放权让利到90年代的分税制改革，如何合理划分中央和地方的权力利益、调动地方政府的积极性，始终是我国财政体制改革的要点，也是整个经济和政治体制改革的突破口。从财政分权的角度来看我国财政体制的变革，可以把这个过程划分为三个阶段：1950-1979年为“统一领导、分级管理”财政体制；1980-1993年为“财政包干”体制(财政分权的创立与探索时期)；1994年至今为分税制财政体制(财政分权的规范时期)。计划经济体制时期我国也进行了多次财政分权的试验。但遗憾的是，总体上这一阶段下放的财权十分有限，而且由于政治和经济上的原因，使得财政分权试验没有持续地贯彻下去。20世纪80年代至90年代初期，在市场化导向经济改革和体制转型的大背景下，中央政府在财政体制改革中选择了分权化改革的道路。从80年代初期开始实施的所谓“分灶吃饭”的财政体制，到1994年前实行的各种形式的财政包干体制，是走向财政分权体制的两个最明显的标志。1994年我国实行分税制财政体制改革，财政分权逐渐趋向规范。　　 我国财政体制改革离不开各国财政体制变迁这一国际大背景，应该在借鉴国外改革经验的基础上，结合我国体制改革的实际情况，逐步进行深化我国财政体制改革的探索。近二十年来，无论是成熟市场经济国家，还是转型国家，无论是相对分权型国家，还是相对集权型国家，都或多或少的受到了财政分权趋势的影响，并通过各项财政权力的下放，进一步完善了分级财政体制。从这些国家财政体制改革进程中可以看出，在处理政府间关系上，各级政府的职责和支出责任都通过法律的形式加以明确。在税制改革中，中央税权的主导性与适当赋予地方税权相结合，并通过规范税制、简化税收结构、降低税负等来扩大消费和投资需求。加强转移支付在均等财力之间的作用也是这些国家财政体制改革的一项重要内容，注重转移支付制度的法制化和规范化是鲜明特征。　　 1994年的分税制改革以后，我国政府间纵向财政关系逐步走向规范化。对目前我国财政分权的程度究竟如何这一问题，从不同的角度可以采用不同的指标进行评价。从地方财政收入(支出)占总财政收入(支出)的比重来看，近年来我国地方财政收入占总财政收入的比重有较大幅度地下降，中央政府加强了对财政收入的集中程度，呈现出一种集权的趋势。而地方财政支出占总财政支出的比重则较高，则呈现出一种分权的倾向。考虑到地方政府对中央政府的转移支付的高度依赖并且转移支付中的专项转移支付份额较大的事实，地方政府对其财政支出使用方向和范围等控制能力有所下降。从这个角度来看，实际上也呈现出一种中央财政集权的趋势。2003年我国地方政府税收控制指数为0.212①，这个指标值较低，反映了目前我国地方政府拥有的税收自主权很少。根据美国著名财政分权问题专家罗伊·鲍尔(Roy.W.Bahl)提出的“有效的分权化要求”的评价标准，在与我国的现状后对比后，罗伊·鲍尔认为中国在政府间纵向财政分权改革过程中仍然处于“非常前期的阶段”。综合以上各指标分析，目前我国各财政领域的分权程度不一，并且不彻底、不规范，应当继续推进和深化分权改革。　　 改革开放以来，我国政府间纵向财政关系是在基本遵循分级管理模式、逐渐承认下一级政府相对独立利益的轨迹下改进的，一定程度上矫正了集权体制模式的不良后果。但因财政分权改革不彻底、政治体制改革的滞后及相关经济改革的缺位，政府间财政关系仍处于非规范的变动状态。第一，政府间事权和支出范围划分不够明确。我国宪法原则上对中央和地方政府职责范围作出了规定，但没有通过立法对各级政府的事权加以明确划分，划分事权与支出责任的法律或法规缺失。各级政府间事权错位、缺位、越位现象普遍。第二，在财权配置上，中央政府仍然掌握着绝大部分的财权，地方政府缺乏规范和独立的财权。其中，税权的划分缺乏一个稳固而权威的规则。税权划分的过程成为中央与地方博弈的过程，从而难以走出集权--放权--收权的怪圈。中央政府独揽发债权，但实际上地方政府债务规模急剧膨胀。各级政府的收费管理尚不规范。第三，转移支付制度亟待完善。转移支付结构不尽合理，政府间转移支付均等化效果不显著。目前我国财政体制存在的许多问题正是由于财政分权不够彻底和不尽规范造成的，是由于中央政府缺乏对地方政府各项权利的基本尊重造成的。只有不断调整财政分权的规模和范围，达到相对适度的财政分权，我国的分税制财政管理体制才能日趋完善。　　 我国财政分权改革已经推进了二十余年，这二十余年的财政分权改革对我国的社会经济生活和政府间财政关系调整到底产生了什么影响，目前我国财政分权的程度怎样，以及我国的财政体制改革中应当如何进一步适度分权，这些都是进一步深化我国财政体制改革必须回答的问题。本文以认识和评价我国财政分权改革为研究起点，以我国财政体制改革的历程为研究主线，并把研究的重点放在推进财政体制改革中应当如何适度分权问题上，并据此对深化我国财政体制改革提出具有可操作性的政策建议。本文分八章对上述内容作了阐述。　　 第一章是财政分权：理论探源与文献评述。本章回顾了西方国家财政分权的历史与现状，对财政分权理论的发展进行探源，并进行了文献评述。20世纪七八十年代以来众多转型经济投入到财政分权的浪潮中，Dillinger(1994)指出全世界人口超过五百万的75个转型发展中国家中，有84％的国家正在向地方政府下放部分权力。近十多年来，欧美等发达国家对财政分权的争论不绝于耳，发展中国家也致力于探讨适合自己的分权形式和发展方式，财政分权是一个非常热门的话题。伴随着财政分权实践的发展，财政分权理论以Tiheout1956年的经典文章《地方公共支出的纯理论》为起点，经历了第一代财政分权理论和第二代财政分权理论两个发展阶段。西方国家财政分权的理论和实践证明，由于财政分权所带来的影响是多方面的，所以单纯地说绝对的分权或是绝对的集权体制都是不科学的，而是应当通过集中与分散、集权与分权格局的合理设定，使财政体制的运行做到和谐、有效，并在中央和地方各司其职的同时，充分调动中央和地方两个积极性。　　 第二章着重分析了中国财政体制的历史沿革。从财政分权的角度，我国财政体制变革的历程可分为三个阶段，即“统一领导、分级管理”的财政体制、“分级包干”的财政体制和分税制财政体制阶段。1994年分税制改革之后，在稳定分税制财政管理体制基本框架的基础上，根据情况的变化，中央采取了一系列调整和完善措施，包括调整现行税制、财政管理体制创新和推进农村税费改革等。至今分税制财政体制已经运行了十余年，并且进行了很多“修修补补”，总体来看，中央和地方政府间的财政分权趋向规范化，但分权改革尚不彻底；中央政府的宏观调控能力增强，但实现公共服务均等化财力捉襟见肘；中央财政再分配力度加大，但地区间财力差异仍然明显。　　 第三章是财政体制变革的国际比较：近期的分权趋势。通过对分权趋势下成熟市场经济国家和转轨国家财政体制改革的考察，比较各国财政体制的差异，分析其形成原因，并提出对我国财政体制改革的启示和借鉴。从各国财政体制改革进程来看，政府与市场的分工边界比较清晰，财政支出的范围限定在“市场失灵”的领域。各层级政府间的职责权限都通过法律的形式明确界定。各级政府间的财政支出分工比较明确。普遍强化对各级财政的民主控制是财政联邦制有效运行的制度保证。中央税权的主导性与适当赋予地方税权相结合。以事权与财权的非对称性安排以及完善的政府间财政转移支付制度来确保中央政府的主导地位及地方政府职能的充分行使。注重转移支付制度的法制化和规范化。　　 第四章是中国财政体制改革的总体思路：实证分析与路径选择。从20世纪80年代我国开始大规模财政分权实践以来，我国政府间纵向财政关系逐步走向规范化。但目前我国财政分权尚不彻底、不规范，应当继续推进和深化财政分权改革。分税制运行十几年来，我国经济社会环境已经出现了显著的变化，构建和谐社会、转变经济增长方式和新一轮税制改革都对政府间财政关系改革提出了新要求。在进一步理顺政府间财政关系时，需要结合这些新的形势，突出重点，高屋建领地进行全盘谋划。进一步理顺各级政府间的财政关系，应当明确划分各级政府的事权和支出责任；理顺政府间收入分配关系，适当调整中央与地方的财权配置；进一步完善转移支付制度，加大对财力薄弱地区的支持力度；推进政府间财政关系的法制化，健全监督约束机制；完善财政体制的相关制度建设等。　　 第五章是政府间的事权与支出责任划分。目前我国中央政府和地方政府间的事权与支出责任划分存在着一系列问题，涉及到政府与市场活动边界的界定、政府间责任划分的法律制度体系、各级政府间的事权与财权财力的配置等诸多方面。另外，在义务教育、社会保障、公共卫生、环境保护、公共基础设施建设等具体政府支出领域也存在着若干亟待解决的问题。政府间的事权与支出责任划分改革的基本原则主要包括：市场优先原则--明确政府的责任和职能定位，法治原则--解决政府间责任划分的不确定性问题，适度分权原则--充分考虑地区间的差异和差距，形式多样原则--提高体制和政策的针对性和可操作性。关于改革的路径选择，近期应当在事权安排格局基本不变条件下调整支出的配置，或者在支出配置格局基本不变条件下调整事权安排。长期来看，待条件基础具备以后，选择事权和责任安排与财权和支出的配置相互进行适应性调整的整体改革。　　 第六章是政府间的财权配置。目前我国中央政府仍然掌握着绝大部分的财权，地方政府缺乏规范和独立的财权，具体表现为：中央政府集中了绝大多数的税权，政府间税权配置上存在非均衡性；中央政府独揽发债权，地方政府债务依然客观存在；各级政府收费管理混乱，亟待加以规范。理顺政府间税收权限划分，应当清理同宪法相抵触的税权划分的规定，赋予地方政府适度的税收立法权，合理划分税收征收管理权限。实施中央政府和地方政府共同发债的新的制度安排，赋予地方政府一定的发债权。按照公平、效率、法治和规范的原则，进一步规范政府收费管理。　　 第七章是政府间的财政转移支付制度。目前，我国财政转移支付制度是新旧财政体制转轨时期的产物。经过多年的实践表明，这种混合型财政转移支付制度对促进地方的经济发展、加强中央的宏观调控等方面起到明显的作用，但对均衡地区间财力的效果仍然没有达到理想状态。加强中央政府的宏观调控能力，平衡各地方的经济发展差异，进一步规范和完善我国现行的转移支付制度，具体措施包括：明确转移支付补助体系的目标；提高转移支付补助的规模；取消税收返还制度；简化转移支付类别，统一转移支付补助标准；改革专项转移支付补助办法；建立横向转移支付制度等。　　 第八章探讨了政府间的财政竞争和利益补偿。地方分权的力度、方式和内容在很大程度上决定着政府间竞争的范围和空间，甚至是影响不同地区和不同层级政府竞争力的重要变量。我国政府间财政竞争具有范围广、形式多样、不规范的特点。进一步规范我国政府间财政竞争，需要深化财政分权改革，实现中央和地方政府间分配关系制度化，完善我国地方税体系，并对财政分权化改革对各级地方政府间利益分配的影响进行利益协调和补偿。　　 最后是结束语。深化我国财政体制改革的目标应与战略机遇期的宏观背景相适应，健全与事权相匹配的财政体制是我国财政体制改革的发展方向，并已经成为“十一五”期间我国公共财政建设的重大课题之一。继续推进适度分权改革，健全与事权相匹配的财政体制，进一步深化中国财政体制改革，相关的制度建设包括：推进行政管理体制改革，深化预算管理体制改革，加快新一轮税制改革，完善省以下财政体制，改革农村税费制度等。