行政不作为是行政法上的一种常见现象,也是一个充满争议的概念。其争议和分歧主要表现于行政不作为与行政相对人申请的关系、行政不作为的性质以及行政不作为与行为方式的关系三个方面。行政不作为被视为法律上的行为,完全是法律拟制的结果。它从一开始起就与相应的法律规范相伴相生,完备的法律规范是正确认定和防范行政不作为的前提。行政不作为的规制,也理所当然地应当从立法开始。行政不作为肇始于行政主体未履行作为的法定义务,根源于行政主体未正确对待行政权。对行政不作为的规制,应从立法上明确行政主体的作为义务,合理界定行政主体的法定权限,科学设置行政权限争议的解决机制,尽可能减少因法定义务不清而导致行政不作为的发生。行政不作为是行政主体以消极姿态滥用权力和规避义务的行为。行政不作为“沉默”的外在状态并不能豁免行政主体及其公务人员应承担的不利后果。行政不作为的规制,就必然要从立法层次上建立一系列刚性的责任制度,通过明确行政不作为的责任形式使行政主体和公务员始终处于一定的压力之中,从而最大限度地遏制行政不作为现象的泛滥。