2013年11月12日,党的十八届三中全会通过《中共中央全面深化改革若干重大问题的决定》。其中,在生态文明领域,全会指出“建设生态文明,必须建立系统完整的生态文明制度体系,用制度保护生态环境,要健全自然资源产权制度和用途管制制度”,并在第51条具体指出“划定生产、生活、生态空间开发管制界限,落实用途管制。完善自然资源监管体制,统一行使所有国土空间用途管制职责。”而土地用途管制是我国目前唯一的自然资源用途管制制度。另外,土地用途管制也是土地改革顺利进行的前提条件,因为《决定》第11条也规定农村集体经营性建设用地的流转必须要符合规划和用途管制的前提。可见,土地的用途管制不仅是我国生态文明建设的重要制度保障,也是土地改革顺利进行的前提条件。农村土地用途管制是我国土地用途管制的核心,因为农村土地用途管制是守住我国18亿亩耕地红线的重要途径、保障我国粮食安全的必然选择和保护农民合法权益的重要制度保障。然而,我国的农村土地用途管制却面临着管制目标上重数量、轻质量,管制主体重眼前局部利益、轻长远整体利益,管制依据上重长官意志、轻规划效力,管制模式上重计划控制、轻市场激励的多重困境。本文旨在通过对该制度的法理分析和内在剖析,探析制度困境的产生原因,从而在借鉴其他国家和地区经验的基础上,解析制度困境的出路。以法理视角观之,我国的农村土地用途管制具有合宪性、合法性、合理性,具备正当性基础,并且在我国农村土地管理中发挥重要作用。以制度结构析之,我国农村土地用途管制应以秩序、效率、公平、安全为价值导向,以严格限制农用地转化为建设用地,控制建设用地总量为直接目标,以保护耕地,守护我国18亿亩耕地红线为终极目标。在价值取向和目标设定的引导下,我国制定了众多法律、行政法规、部门规章等作为农村土地用途管制的法律依据,并且,还制定了土地利用总体规划、城乡规划、土地利用年度计划等作为农村土地用途管制的规划依据。除此之外,我国农村土地用途管制的措施也相当严格：从内容上看,不仅严格限制农用地转为非农用地,而且还限制耕地转化为其他农业用途；从形式上看,法律规范多为禁止性规范和强制性规范；从程序上看,建设项目涉及农用地转用,应当履行严格的农用地转用审批程序；从责任上看,以限期拆除、限期改正、限期治理、没收、罚款等行政责任为主,以民事责任和刑事责任为辅。然而,我国实行最严厉的耕地保护政策,最严厉的管制措施,管制效果却差强人意：建设占用耕地逐年上升,耕地保护形势依然十分严峻。针对农村土地用途管制面临的困境,结合其他国家和地区的经验,本文认为：解决农村土地用途管制的出路是,平衡农地用途管制目标,实现耕地保护在数量与质量的统一；建立可持续的财政增长机制,规范农地用途管制权的运行；完善农地利用规划和法律,强化其在农地用途管制中的主导作用；改革农地用途管制模式,发挥市场机制在农地用途管制中的功能。