自七十年代末期，我国开始进行改革开放以来，国有企业改革一直是经济体制改革的中心环节，并为此采取一系列的重大改革措施，经历了从扩大企业自主权，到放权的过程，但都未能对传统的政企不分，产权不明的国有资产管理体制做出实质性的改变。 为解决国有资产管理存在的弊端，必须组建一个明确国有资产营运机构来明晰产权，其任务是以持股方式从事国有资本的营运，国有资本营运机构一般不直接从事商品的生产和经营，主要是把授权内的国有资产投入其他企业，根据投资的总额，使其他企业成为自己被控股公司，并使自己成为其他企业的控股公司。因此，国有资产营运机构的性质与普通的国有企业不同应为国有控股公司。这是自90年代以来，组建和发展国有控股公司并成为国有企业改革的主导思路的主要原因。 在组建国有控股公司方面，以何种方式组建政府、国有控股公司和子公司三者的关系，以何种方式来规范国有控股公司的行为，这两个问题是涉及组建和发展国有控股公司这个国企改革的主要思路能否很好的贯彻下去的关键所在。 本文从分析外国国有控股公司的做法入手，着重就上述两个问题进行了较为深入的分析，文章大至分为以下三个部分： 第一章，分析国有控股公司产生的背景及发展现状。 首先，分析了国有控股公司在世界范围内广泛存在的原因，以及我国近年来兴起国有控股公司热的原因。其次，采用实证分析的方法，结合我国组建国有控股公司的实践，分析我国近年来组建国有控股公司的情况以及在运作中存在的主要问题。 第二章，主要讨论国有控股公司的法律地位以及国有控股公司同政府及子公司的法律关系。 首先，国有控股公司的法律地位因授权经营而具有双重性。一方面它是国有资产的被授权方；另一方面它又是被控股公司的国有资产出资人，代表国家行使国有资产所有者的权能。这就决定了它作为政府与被控股公司的中介层，一方面起着弱化政府行政干预的作用，另一方面承担着国有资产经营管理和保值增值的责任。 其次，关于国有控股公司的法律关系，本文主要从两个方面加以分析，一方面探讨国有控股公司同政府的外部政企关系，通过分析国有控股公司同国家、政府关系的实质，运用委托代理理论构架国有控股公司同政府的关系。另一方面，从分析国有控股公司同其下属子公司的关系实质是母子公司关系出发，构建出国有控股公司与其子公司之间应采取的合理产权模式。 第三章，主要讨论如何规范国有控股公司的行为。 首先，针对我国目前国有控股公司立法缺乏，法律适用混乱的状况，本部分采取比较的方法，横向比较外国国有控股公司在立法方面的做法，提出我国目前应采取多维法律结构管理国有控股公司，即通过完善现有的法律的方法来规范国有控股公司。 其次，鉴于实践中对国有控股公司的监督失控，提出建立国有资产代表人制度，具体通过完善国有资产代表人的选拔委派制度、请示报告制度、激励制度和个人责任制度来完善国有资产监督机制。此外，还可以从平衡“新三会”与“老三会”的关系来完善监督机制。