公共企业的传统界定，对“公共”性质过分强调，对“企业”性质重视不足，致使公共企业在政企关系、产权设计、治理结构、控制与责任等方面具有行政化的特征。这使得在市场中运作的公共企业，难以适应客观经济环境的变化，进而导致公共企业效率低下以及政府角色错位。 借鉴现代企业理论“契约论”关于企业的定义，本文从“公共性”与“企业性”(契约性)相结合的角度界定公共企业，突出“企业性”在实现公共企业高效运作中不容忽视的作用。然后通过对政府建立公共企业的经济、政治理由分析，得出政府建立公共企业多是基于政治原因考虑。因而，公共企业产权高度行政化，企业治理结构(与政府的委托代理关系)行政化，不是独立经营的市场主体。在高度复杂与快速变化的市场环境，公共企业缺乏独立运营所应具备的产权制度与自主管理模式，难以适应客观世界的改变与形成有效的激励与监督机制。公共企业改革势在必行。 20世纪70年代后半叶，大规模的公共企业改革首先在西方发达国家兴起，民营化是这场改革的基本趋向。它强调在公共物品供给中更多地依靠私营部门的投入，从整体上减少政府干预的程度；通过产权制度的重构与私营企业管理方法在公共企业中的应用来提高公共企业的效率。民营化不仅仅是一种工具，更是一种理念，将市场中的“竞争导向”、“顾客导向”、“绩效导向”引入公共领域，同时引发公共企业产权制度与政企关系发生深刻变革。 民营化作为一种全新的公共企业改革理念，依然存在诸多争议。如公共企业民营化后，如何保障公共物品与服务的“公共性”等一系列问题。本文尝试从政府规制与公共产品与服务供给质量两个角度对此予以解答。并以期通过本文的研究，能够给我国公共企业改革提供一种可能的思路与一些可供借鉴的方法。