国家治理的基本目标是促进政府作为代理人履行公共受托责任,尽可能多地为社会公共利益服务而不是个人利益。然而,人具有理性经济的属性,在公共利益和私人利益面前,一定会选择对自己利益最大的机会和方案。在这种情况下,需要建立一种制度措施,通过监督、激励的方式使政府人员尽可能多地促进国家治理目标的实现。国家审计,其基本目标是监督、确保和评价政府的责任,在现代国家治理当中是一项重要的制度安排。然而,在现实中,国家审计长期遭受着"屡审屡犯"的诟病。审计报告年年出,但是有些被审计单位的问题年年犯,审计工作常常陷于拉锯战,引发了公众的不满,严重损害了国家审计的权威性和政府公信力。在此背景下,如何完善国家审计问责机制成为国家治理的一个重要课题。完善国家审计问责机制,首先需要清楚国家审计如何实现问责、如何服务国家治理,并在此基础上了解目前国家审计问责机制发挥的效果,针对效果不佳的领域分析其原因,最后才能有针对性地提出改进和完善的建议。按照这一思路,本文首先对国家审计发挥问责功能、服务国家治理的过程进行了理论分析。"机制" 一词有两个层面的含义:机体由哪些要素组成;机体如何工作和为何这样工作,审计问责制度建立的初衷是完善国家治理。除要素机制以外,国家审计问责机制还需要回答"国家审计问责如何实现国家治理目标"以及"国家审计如何实现问责",现有文献对这两个问题的研究比较缺乏。国家审计能够发挥问责功能,是讨论"审计问责如何服务国家治理"的前提和基础。问责有两个最基本的要素:信息和处理处罚。审计处罚使当事人和其他人吸取教训,警钟长鸣;然而处罚并不是最终的目的,审计能够发现共性问题背后的体制、制度性缺陷,提出改进建议,防止再次出现类似问题,做到防患于未然,并为政策的制定和改进提供了信息保障。审计问责服务国家治理,首先是基于对"人"行为的影响。政府是理性经济人的组合,信息不对称、违法违规成本低、文化和制度约束不力为政府经济人不顾公共利益追求个人利益提供了外在条件,需要从信息透明和信息决策有用性、处罚心理威慑的角度促进人行为的改进。审计问责通过信息和处罚两种功能对人的行为产生积极的影响,不仅如此,还能够影响文化和制度环境,奠定了影响国家治理的主体-"人"之行为的基础。审计问责与国家治理发生关系,不能直接作用,而是间接作用于影响经济、政治和社会治理效果的政府行为。离开政府行为这一媒介,审计问责发挥作用将无从谈起。首先,审计问责与经济治理相关,最主要是通过保障政策的有效制定和落实来实现的。其次,政治治理中最重要的是对权力的控制,权力是政府经济人获取利益的基础。审计问责对人的行为和道德进行监督,权力的笼子不是审计设计的,但是,审计要确定(至少让利益相关方了解)权力是否留在笼子里。最后,社会治理中,政府的信息公开是核心。信息交流不畅阻碍了公众和政府之间的沟通,不利于公众参与的实现。审计问责服务社会治理,促进实现善治,需要加强政府透明度建设,促进信息公开。针对国家审计问责机制的理论分析,本文做了如下三个方面的实证工作:第一,依据国家审计发挥问责功能的过程,采用因子分析方法构建审计问责力度测量体系,获得审计问责力度综合得分以及信息、直接处罚和配合处罚力度的分项得分。为从实证角度分析审计问责、政府行为和国家治理的关系作铺垫。第二,检验了审计问责的目标实现效果,以及审计问责服务国家治理是否是通过作用于政府行为实现的。实证研究从经济、政治和社会治理三大领域分别展开,并将政府决策有效性、腐败严重程度和信息公开水平三个变量分别作为政府公共资源配置行为、公共权力使用行为和信息公开行为的典型行为结果。研究发现,审计问责作用于国家治理,并不是通过公众普遍认为的"遏制腐败"来实现的,审计问责的腐败治理效果并不显著,更多的是依靠促进宏观调控政策的有效性和政府的信息公开,来推动经济的发展和公众参与。具体体现在:(1)审计问责能够保障国家宏观调控政策的落实,不仅仅对决策所需信息本身的实时性和可靠性进行审查,而且通过提供信息对宏观调控政策产生影响,从而间接参与经济治理。(2)腐败显著降低了政府效率,但是审计问责的腐败治理效果不显著,也未能有效提升政府效率。(3)审计问责推动政府信息公开,信息的完备促进了公众和政府之间的良性互动;通过对政府信息权威性和专业性的鉴证,保证政府信息的完整性和真实性,弥补了公众参与治理过程中权威上的缺陷、权限上的缺陷、全局掌控能力的缺陷、相关领域专业技术的缺陷等。第三,检验审计信息和审计处罚对政府行为的作用效果,分析审计问责哪个环节发挥作用更好,以及哪个环节出现问题引发其治理效果不佳,从而有针对性地提出改进建议,进一步促进政府行为的改进。研究发现,对于政府决策有效性,信息和直接处罚的促进作用都是显著的,但是在信息方面增加1个单位的投入比在处罚方面增加1个单位的投入改进的效果更好;对于遏制腐败,审计信息和处罚发挥的效果都不好,但是审计信息的t值较大,如果能进一步提升信息供给、公开的力度和有针对性改进信息内容,那么其效果有可能会体现出来;对于政府的信息公开,审计处罚(包括直接处罚和配合处罚)促进作用不显著,而审计信息能够保证其真实和完整性,作用效果显著。可见,国家审计发挥改进政府经济人的决策和信息公开行为、推动国家治理的功能,以信息为主,以处罚为辅。而信息功能和处罚威慑力度不足,以及审计机关与其他问责部门的协作配合机制不完善是引发审计问责腐败治理效果不佳的主要原因。本研究的创新性和学术贡献主要体现在四个方面:第一,对国家审计问责机制进行系统、框架性的研究。现有研究集中于对审计问责要素的分析,而根据本文对于机制的理解,事物各个部分的存在只是机制存在的前提,国家审计问责机制还应该包括"国家审计如何实现问责"和"审计问责如何服务国家治理目标",本文针对这两个问题进行了系统性的理论分析。第二,利用因子分析法构建代表审计问责力度的综合指标,为以后的实证研究提供新的思路和代理变量。现有研究采用审计纠正率表示审计问责效果,然而不能体现审计机关在提出改进建议、移送处理方面所做出的努力。本文根据国家审计发挥问责功能的过程和原理,构建综合测量体系全面反映国家审计问责的力度水平,使审计问责质量的指标更加科学、合理,更具综合性。第三,本文发现审计问责的国家治理效应不是通过遏制腐败实现的,而是主要以对政府决策的有效性和对政府信息公开的促进作用实现的。在现实中,公众通常将审计问责和腐败治理联系起来,审计问责治理腐败的效果不好,就认为国家审计没有发挥国家治理的效果。而本文的结果为审计问责服务国家治理提供了新的解释。审计问责的腐败治理效果不好,并不完全代表它没有很好地发挥国家治理功能,当前审计问责的治理效果更多地体现在了促进宏观决策制定、执行的有效性和政府的信息公开。第四,证实了信息在国家审计问责改进政府行为中的作用更加显著,并发现了审计问责腐败治理效果不佳的原因。我国国家审计长期以来一直遭受屡审屡犯的诟病,但对于其原因、如何改善,研究十分缺乏。并且以往的研究对于国家审计如何发挥问责功能是不明确的,对于如何改善问责的效果也只能从要素方面展开。本文通过理论和实证检验后发现国家审计发挥改进政府经济人的行为、推动国家治理的功能,以信息为主,以处罚为辅。而信息功能和处罚威慑力度不足,以及审计机关与其他问责部门的协作配合机制不完善可能是引发审计腐败治理效果不佳的原因。