欧盟司法与内务合作的发展大致可以概括为三个阶段:第一阶段从20世纪70年代中期到1992年马斯特里赫特条约签署;第二阶段自马斯特里赫特条约签署至1997年阿姆斯特丹条约签署;第三阶段则是自阿姆斯特丹条约签署至今。　　欧盟司法与内务合作最早可以追溯到1975年开始的成员国政府间性质的警务合作，特莱维小组是欧共体成员国开展警务合作的第一个平台，通过这一平台成员国之间在打击恐怖主义、贩毒、有组织犯罪等领域进行了卓有成效的合作。申根协定(Schengen Agreement)于1985年在卢森堡小城签署，目的是在欧共体成员国比利时、法国、德国、卢森堡和荷兰首先实现内部边界的开放。1987年7月生效的单一欧洲法令(Single EuropeanAct)则确认了内部市场建设的最后期限，通过对欧共体条约的补充和修改从法律上保证欧洲统一大市场按期实现。二者的共同之处是都涉及到与人员自由流动相关的控制措施，如边境管理、警务合作等内容，而这些都是司法与内务合作的重要内容。移民问题是欧盟司法与内务合作要解决的重要问题之一。长期以来，欧盟在移民、避难问题上没有一个行之有效的协调机制，更谈不上共同的移民、避难政策。马约之前欧共体在移民、避难问题上的协调主要体现在都柏林公约和对外边界公约的签署。　　马斯特里赫特条约在第六编当中规定了司法与内务领域合作的条款，从而确立了欧盟的第三支柱。对于司法与内务合作而言，马约主要规定了三方面内容:第一，它使得人权与基本自由进入条约框架，马约要求欧盟应尊重公民的基本权利，如同保护人权公约所允诺的和所有国家的宪政传统一样，作为共同体法律的一般性原则。第二，确立了欧洲公民身份(EUCitizenship)。第三，将司法与内务合作作为欧盟的第三支柱。此外，马约还对欧洲警察局的建立做出了规定。马约将司法与内务合作作为欧盟的第三根支柱具有重大的意义。一方面，司法与内务合作成为欧盟大厦的一根重要支柱，在欧盟当中处于不可或缺的地位;另一方面马约也使得欧盟的一些超国家机构，如欧盟委员会、欧洲议会、欧洲法院对司法与内务领域的政策制定具有了一定的影响力，为这一领域深化和发展开辟了道路。　　阿姆斯特丹条约对司法与内务政策领域进行了改革，较马约而言，欧盟委员会、欧洲法院有了更大的影响力，政策制定机制的超国家性得到加强。在马约当中司法与内务领域的合作集中在欧盟条约的第六编，而在阿约当中就不太集中了。具体而言，其中一部分内容转移到欧共体（即第一支柱），关于在刑事事务上的警务与司法合作仍然保留在第六编当中，申根协定以议定书的形式纳入欧盟的框架当中。阿约之后，司法与内务政策继续向前发展，主要体现在警务合作、移民问题合作等方面。　　司法与内务政策的决策制定的核心机构是司法与内务部长理事会，大多数政策的制定需要全体一致同意的方式，欧盟委员会、欧洲法院与欧洲议会对于决策制定的影响力在阿约之后有一定程度的提高，但也还是十分有限（对于转移到欧共体中的部分内容，至少在过渡期内也是如此），这表明司法与内务领域政策一体化的程度还有待提高，同时也说明了民族国家主权在此领域转移的慎重。尽管自马约以来欧盟司法与内务合作取得了很大的进展，但由于这一政策领域所涉及的内容往往关系到成员国敏感的国家主权，因此在政策发展当中还存在一定的问题，主要表现为决策机制改革缓慢、政策工具软弱以及政策制定缺乏透明度三个方面。这一领域的发展还存在一些制约因素，这些制约因素主要产生于欧盟东扩的影响和国家利益的冲突两方面。10个中东欧候选国在2004年5月1日加入欧盟，这是欧盟历史上规模空前的一次扩大，其中在司法与内务领域的相关问题主要体现在三方面:(1)民主与法制建设方面的问题;(2)欧盟东扩面对成员国极右翼政党的挑战;(3)申根协定的实施和共同边界的控制会因中东欧国家的复杂情况出现困难。国家利益对欧盟整体政策发展而言是主要的制约因素，在司法与内政领域亦如此。从根本上而言，欧盟司法与内务政策的发展取决于欧盟成员国的认可。由于各国的情况千差万别，在政策制定和执行过程中，各国都从自身利益着眼，因而国家利益与联盟整体利益难免发生冲突。本文主要以申根协定的合并和欧盟共同移民政策的制订为例阐述国家利益对欧盟司法与内政领域的制约作用。　　欧盟本身兼具超国家和政府间性质决定了司法与内务合作政策发展的复杂性，单纯的新功能主义（neofunctionalism）或者政府间主义（Intergovernmentalism）对欧盟司法与内务合作都不能做出全面合理的解释，两种理论对于司法与内务政策领域发展各有所长，只有将两者综合起来才能对这一领域的本质有更深入的把握。从欧盟整体视角观察司法与内务合作，我们可以看到欧洲一体化从低政治领域的合作发展到高政治领域合作阶段对于欧盟发展来说具有巨大的进步意义，但同时这一领域的合作更多的是一种政府间性质的合作。综合司法与内务合作的目前发展状况以及欧盟东扩的情况，本文认为司法与内务合作将会继续向前发展，但在短期内不会有大的突破性进展。