2007年以来,主要来自于发展中国家的主权财富基金及其投资行为引起了欧美发达国家的广泛关注和不同程度的担忧,进而引发了若干政策反应以及学术界的浓厚兴趣。东道国的主要担忧包括主权财富基金的投资可能在对球金融市场、对东道国国家利益和经济安全、对目标公司治理等带来负面影响,此外,还存在一些来自意识形态的考量,比如将其与民主程度、与世界权力格局的变化等联系起来。这些担忧的主要成因在于主权财富基金的三大表征,即其政府背景、低透明度、巨大规模和快速增长。　　 主权财富基金引起的政策反应,包括:IMF呼吁各国调整金融监管的重点以因应日益活跃的主权财富基金；美国等着手制定更严格外资并购政策或强化国家安全审查机制；主权财富基金国际工作组发布《圣地亚哥原则》；经合组织发布有关东道国政策的原则性指引等。学界对主权财富基金的性质与监管路径的认识也不断深入,对包括主权财富基金对全球金融市场的结构性影响、相关投资的社会责任、多边监管举措、公司治理完善等做了深入探讨。　　 总体看来,国际社会在主权财富基金规制问题上存在着明显缺陷,即缺少母国视角,从而夸大了主权财富基金可能带来的危害,忽视了主权财富基金形成与投资过程中的东道国责任与母国利益,在很大程度上形成了对主权财富基金投资的歧视性待遇。金融危机的持续恶化使主权财富基金的作用与影响被重新评估,它在危机中的“纾危解困”不仅在一定程度上证明东道国的担忧缺乏客观依据；同时也表明,除非建立有效的规制体系,否则主权财富基金就无法实现母国通过超额外汇储备的多元化运营获得较高收益的目标。　　 笔者认为,主权财富基金的形成根源于全球经贸不平衡和国际货币的内在缺陷,母国的主要目的是降低超额外汇储备的持有成本,力争实现全球资本利得的公平分配,是母国对主要国际储备货币即美元泛滥的适应性调整。与此同时,由于缺乏良好的公司治理架构和规制体系,主权财富基金进入全球金融市场意味着超额外汇储备的保值增值将面临更大的风险暴露。因而,主权财富基金有效规制的实现需要母国和东道国的共同努力,但母国在其间存在着更大的责任和权益,故应作为主监管者而出现。　　 当前,主权财富基金有效规制的实现面临着主权财富基金监管政策的政治化难题。详言之,所谓的政治化难题是指主权财富基金不被视为单纯的市场投资者,部分学者和东道国国家的监管者尤其强调其政治背景,并认为其存在非商业动机；在母国,主权财富基金问题也面临着类似的境况。因此,主权财富基金规制的核心是去政治化,即通过一系列制度安排,将其变成中性的市场投资者,实现东道国对主权财富基金的规制重心“从身份(所有权)到契约(投资行为)”的转变。　　 对母国而言,主权财富基金规制去政治化的首要任务是确保主权财富基金具有自生能力,即可以再没有政策补贴和权力保护的情形下,获得正常的市场利润,否则其赢利性就无从保证。为此,母国政府需要厘清其出资人角色和监管者角色。在此基础上,国别监管和国际法规制的完善才能发挥作用。　　 依次思路,本文包括七个部分。其中,导论扼要分析了主权财富基金问题的形成根源,回顾了学界对该问题的研究进展。　　 第一章着重界定研究对象,即基于规制角度将主权财富基金界定为“初始资本源于外汇资产的,为获得超出无风险回报率的,政府所有的投资工具或资本集合”,提出应当对主权财富基金规制问题去政治化。　　 第二章讨论公司治理问题。母国政府作为股东或实际控制者出现,对治理架构和风险管理制度的建设负有重要责任。为强化其自生能力,母国政府应将其运营目标单一化和法定化为经济目标,并建立相应绩效考核机制；同时需要规范其出资人行为,完善主权财富基金的股东权行权模式。　　 接下来的两章主要论述国别监管,包括母国和东道国监管两部分。在第三章,母国政府将作为资本输出的监管者出现。第四章主要阐述东道国监管,主要讨论三方面问题,首先是主权豁免例外适用的程度和范围问题,其次是与主权财富基金关系密切相关的国家安全审查制度,最后是关键基础设施保护制度。　　 第五章主要讨论国际法规制问题。笔者认为没有必要针对其制定专门的国际监管规则或成立专门的监管组织,而应将它纳入到现有国际投资法律体系的谈判和构建中,从双边、区际和国际诸层面论述实现此改造的可能性和必要性；就突出问题做了详细阐述。　　 本文的主要创新点在于:　　 第一,对主权财富基金的形成及其地位做了全面反思和重新定位。主权财富基金的研究与规制目前主要由东道国学者和监管者进行的,他们中的大多数基于种种原因如政治正确、学科限制等忽视了对它做客观全面的考察,忽视了对母国关切的考虑。笔者主要从两方面实现对其再定位:一是基于母国角度。拥有大量超额外汇储备多非母国本意,而是在当前国内和国际制度环境下的次优选择；考虑到大部分母国在金融投资及内部治理上缺乏足够的经验和能力,主权财富基金首要考虑就是不要带来比购买美国国债更差的收益,而到目前来看,这个目标并非可以轻易实现的,其关键在于获得自生能力。二是基于全球资本逆转角度。资本流动的传统格局即私人资本从北到南,官方资本从南到北被打破,在此格局里蕴含着国际货币体系和国际经贸体系的相互依赖的不平等与不对称,意味着隐形“剥削关系”的存在。而主权财富基金则意味着对旧秩序的反动,它的出现进一步展现出的新兴经济体的重要性和国际金融监管的体制性缺陷。　　 第二,提出了完善主权财富基金规制的“有限修补”方案。　　 主权财富基金规制应当更多地从母国角度考虑,既要考虑促进其保值增值,又要防止其危害金融稳健性与竞争有效性,同时,它在投资上的外向性要求国际法在投资保护、税收处理和争端解决等问题有所因应。　　 笔者指出,国际社会尤其是东道国不应狭隘地理解主权财富基金的出现及其投资的兴起,这个现象是在根本上是母国被动地回应全球经贸不平衡、国际货币体系的痼疾尤其是美国放任货币过量发行的产物,故该问题的解决需要各方共同努力。但各国对这一问题的敏感性和脆弱性又不尽一致,巨额亏损的现实表明,实现对主权财富基金的有效规制对母国而言更为迫切和重要。　　 主权财富基金的规制应以去政治化为基本目标,从而应实现两个转变:在监管主导者上实现从东道国向母国的转变,在监管重心上实现从投资者身份向投资行为的转变。监管主导者的转变是指母国应以透明有效的方式将政府的股东或控制者角色与监管者功能区分开来,用法律和市场问责代替政治问责机制,减少政治干预,划清公私权力的界限。监管重心的转变要求东道国和国际社会在投资者身份问题上坚持监管中性,即不因投资者的所有权或决策者而改变监管措施,减少对主权性投资的歧视,防止仅因投资者的政府背景而对其实施特别或额外限制措施,而仅基于投资行为本身制定监管规定。　　 基于此,笔者认为:第一,母国有必要先行一步,完善本国的制度框架和主权财富基金的治理结构,实现母国股东角色与监管者角色的有效分离,培养主权财富基金的“自生能力”:一方面要完善“委托人-出资人-经营者”三人结构、设计市场化激励结构和监督机制、构建主权财富基金经营预算制度,并结合自身情况,为主权财富基金选择恰当的股东权行权模式；另一方面,母国应当关注其可能给宏观政策带来的效应,在积极保护其海外投资利益的同时,严格加以监管,促进金融稳健型和竞争有效性不受侵害。第二,东道国则需要厘清所谓的“国家安全”、“关键基础设施”等带有贸易保护主义之嫌的国内法律的含义,厘清主权豁免例外的适用情形,并建议采用单独实体排除规则和行为性质判定相结合的标准来具体分析主权财富基金的行为是否构成主权行为。第三,在国际法层面,笔者提出,应当通过扩大双边投资协议中对投资的界定而将国际投资法延展适用于主权财富基金,建议以双边为基础的以资本利得为对象的税收信息共享机制,并基于市场投资者与系统重要性测试对主权财富基金分类规制,对那些不具有市场投资者地位,但同时由具有系统重要性的主权财富基金由金融稳定理事会加以监管,而具有市场投资者地位的则遵循私法自治的原则进行处理。这个方案坚持去政治化或法治化方向,旨在促使动东道国和国际法对主权财富基金的规制重点实现从身份到契约的转变。