人员超编问题在各级单位、各级部门一直是普遍存在的问题,超编问题在不同地区、不同层次、不同领域的表现不尽相同。在各类公共组织中,事业单位超编尤为严重,其超编的绝对数量和相对数量均大于党政机构和政法部门。虽然学术界都知道人员超编是普遍的现象,但对于实践中事业单位的具体超编状况,特别是乡镇层面事业单位的人员超编状况没有细致全面的描述。同时,大城市乡镇事业单位内部人员和编制状况是透视其公共服务人员和编制规模的一个重要窗口。因此,对大城市乡镇事业单位人员超编状态的阐述是一个有待研究的话题。本文重点以上海市P镇的11家事业单位为例,以上海市其他镇的情况辅之,通过结构化访谈和文本分析方法,发现其人员超编在客观数据上呈现:总人员数、领导职数、内设机构数普遍超编,超编与缺人现象并存,现有人员文化、性别比例和年龄结构不合理;同时,通过问卷调查法,分析发现其人员超编呈现工作饱和度不够、工作内容复杂度不够、工作完成度与积极性较好、工作量弹性变化度高和工作效率有待提升的状况。在此基础上,本文以这五个维度为因变量分析影响P镇事业单位人员超编的因素,发现“单位、平均每月加班次数、平均每月外出办公次数、受教育程度、单位与新人熟悉工作需要时间的交互作用、在本单位担任职位”这6个变量对人员超编有影响。但因这些因素对人员超编问题的解释程度较低,被认为不是影响人员超编的关键性因素,是浅层原因;影响人员超编的深层原因是政治价值与行政价值的张力、组织外部环境的变化、组织内部博弈、组织结构不合理。文章最后从强化编制执行法治观念、实行编制动态管理机制、科学合理地设置组织结构、分流消化现有超编人员、实现公共服务主体多元化方面提出治理超编、完善基层治理结构的政策建议。