我国在经济社会发展和现代化建设的过程中，曾经强调工业尤其是重工业的发展，由此一度将城市作为经济发展的重心，“重工轻农”、“重城轻乡”成为我国几十年来的发展经济的惯性思维。在我国城市地区经济、社会高速发展几十年的同时大部分乡村地区却发展缓慢，在一些偏远山区，人们的生活水平甚至与几十年前相差无几，城乡经济社会发展的失衡状态已经成为我国经济社会发展的巨大考验。这个现象也是国家政府的高度关注的方面，从2004年开始，我国每年发布的中央文件都已经形成了一个惯例，这个惯例就是每年的中央一号文件都将“三农”问题作为首要关注对象，为了解决城乡经济发展不均衡的问题先后取消了农业税、补贴农业生产，确立了“工业反哺农业、城市反哺乡村”的经济发展新思路，提出对于农村经济要“多予、少取、放活”，给农村经济的发展带来新动力。　　目前我国大部分农村地区的经济发展遇到了瓶颈，难以突破，究其原因是农村地区资金匮乏较为严重，农村地区落后的金融发展水平成为了农村经济继续向前发展的掣肘。改革开放以来，在城市地区，有越来越多的商业银行出现，各类证券市场的发展也如火如荼;另一方面，农村地区的金融发展却是另一幅景象。从上个世纪末开始，在各大国有商业银行和城市商业银行中掀起了股份制改革的风潮，许多商业银行出于经营效率方面的因素考虑，对县级和县级以下的营业网点进行了大范围的调整、裁撤以及合并，商业银行营业网点的数量在部分县城和大部分农村地区骤降。而在当时，农村信用社才刚刚从中国农业银行分离出来自立门户，农村信用社的运行机制还处在探索之中，农村信用社在产权、运作、管理、风控等等方面都处于一个混沌的状态。　　经过2004年的改革，农村信用社焕发了新生，产权明晰、管理规范，在市场经营和风险管理方面也有了很大的提升。而就在农村信用社改革的同时，国有商业银行却在逐步的退出农村市场。所以当农村信用社的改革完成之后，农村信用社逐渐在农村地区金融市场上的中坚力量。令人遗憾的是在这种局面下，农村地区的资金短缺问题不仅没有得到缓解或好转，反而农村地区资金外流的情况却愈发严重。一方面是由于国有商业银行在裁撤合并县级和县级以下网点的同时收回了贷款权限，农村地区的一些网点并不能发放贷款，而在城市地区的网点对于农村地区的贷款发放也没有很高的积极性，变相的造成了国有商业银行在农村地区吸收存款却无法发放贷款的情况。另一方面，在上一轮房地产热潮的背景下，有一部分的农村信用社也将资金投入到高回报率的房地产项目上。　　农村地区的农户和小微企业由于经营和运作方式的特点造成了自身融资的困难，农村金融机构的使命也正是要了解这方面的情况，有的放矢的解决融资难这个一直困扰着农户和小微企业的问题。因此农村金融的发展必须要跳出传统思维的束缚，在农村金融机构的模式上进行创新，为农村金融的发展注入新鲜血液势在必行。2005年的中央一号文件中就提到了在一些条件允许的地区，可以允许自然人或是企业建立更加了解农村地区情况的、更加贴近农村市场的小型金融组织。之后，银监会在2006年12月和2007年连续出台颁布了《关于调整放宽农村地区金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村的若干意见》和《村镇银行管理暂行规定》，使得村镇银行开始进入人们的视野。　　村镇银行的建立对于活跃农村金融市场，促进农村经济增长具有重要的意义。首先，村镇银行的设立打破了农村信用社在农村金融体系中一家独大的局面，把竞争带入了农村金融市场，再加上邮政储蓄银行的设立以及定位的明确，农村金融市场中，农村信用社没有竞争对手的时代已经过去了。充满竞争的农村金融市场可以推动农村金融产品的创新、服务的完善。第二，村镇银行不是从原有的金融机构中分立出来，而是一个个独立存在的金融机构。村镇银行的资金来源于其发起人，而村镇银行的发起人是社会上的自然人或者企业，这样村镇银行的设立就可以将城市的闲散资金投入到缺乏资金的农村地区，有利于资源的优化配置。第三，村镇银行的发起人既可以是政策性银行也可以是商业银行，既可以是中资银行也可以是外资银行，多元化的发起人背景有利于将不同的思维方式、经营理念、管理方法带入农村金融市场，不同理念的碰撞不仅可以促进村镇银行的良性竞争也有利于农村金融市场保持新鲜活力。　　村镇银行的实际定位是解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分的问题。自2007年到现在村镇银行已经走过了8年的历程，在8年的时间里不断有研究认为我国村镇银行的发展偏离了政策目标，在经营中完全脱离弱势群体，村镇银行的政策属性没有得到体现。因此，探讨村镇银行在实际运营过程中是否因为追求自身发展的可持续性而背离了政策的初衷，偏离服务农村低端客户的轨道这个问题很有必要，这关系到是否存在着大量的社会资源错配的现象。研究村镇银行在实际运营过程中是否因为追求自身发展的可持续性而背离了政策的初衷这个问题，最直接的方法就是研究村镇银行的贷款分布和盈利状况，但大多数村镇银行视这些信息为商业机密，无法获得或需要以很高的成本才能获得相关数据。　　本文在研究现有的公开数据中发现，各地村镇银行的数量差异极大，有些地区各个村镇银行扎堆进入，比如广西桂林市兴安县就存在8家村镇银行，与此形成鲜明对比的是青海省全省总共只有一家村镇银行;再比如，到15年年初，四川村镇银行数量都已接近80家，而同为西南地区的贵州和云南两省村镇银行数量相加也只有50多家村镇银行。一个地区村镇银行的数量是社会资本在该地区设立村镇银行意愿的强烈程度的反映，某地区村镇银行数量多则表明社会资本在该地区设立村镇银行意愿强烈，反之若社会资本不愿意在某地区设立村镇银行则该地区村镇银行数量很少甚至为零。而社会资本设立村镇银行的意愿可以反映村镇银行的发展是否偏离了政策目标。若社会资本在设立村镇银行时倾向于避开经济、金融发展水平低的地区，更愿意去经济发展好、金融市场更发达的地区，则说明村镇银行的发展偏离了政策目标。　　社会资本在对某地区是否设立村镇银行进行决策时，考虑的核心因素是设立的村镇银行能否持续经营并创造稳定的利润，因此村镇银行在设立时则会考虑当地的目标客户群体、经济发展水平、金融机构数量、金融市场的竞争性等等问题。而将不同的村镇银行作为一个整体来看待的话，影响社会资本设立村镇银行意愿的因素也就是影响单个村镇银行是否设立的因素，进而也就等同于影响村镇银行数量的因素。　　本文在无法获得村镇银行的贷款分布和盈利状况等数据的情况下，将研究村镇银行的发展是否偏离了政策目标这个问题转化为研究村镇银行的设立时对不同地区的偏好情况，又进一步转化为研究不同地区村镇银行数量与经济发展、政策等因素的关系。所以可以通过利用各地村镇银行的数量与当地的宏观经济数据来研究会资本在设立村镇银行时对经济、政策等因素的偏好来回答村镇银行的发展是否偏离了政策目标这个问题。　　本文根据文献梳理的结果，对村镇银行数量的三个影响因素:经济发展情况、金融发展水平、政策因素的理论机制进行了详细的分析，为本文的实证分析提供理论依据。之后，本文的实证部分运用面板Tobit模型对2008年至2014年全国31个省、直辖市、自治区的数据进行回归，并对回归结果进行了深入而详细的分析。分析得出的结论是:在全国范围内，村镇银行的设立倾向于选择经济条件好、金融发展水平高的地区，而且村镇银行将农村地区的具有一定规模的中小企业和出口企业视为首要的目标客户而不是将“三农”群体视作首要的目标客户。村镇银行的发展已经与国家设立村镇银行的初衷出现了偏离。　　最后，本文针对如何调整和引导村镇银行的发展提出了实行体现地区差异性的优惠和补贴政策、对村镇银行主发起人的要求适度放宽、严格控制村镇银行的资金流向、对村镇银行的注册资本进行管理、放宽中小商业银行跨地区经营的限制条件这五点建议。