中国目前的基本公共服务非均等化现象较为严重,并且存在进一步加剧趋势,如果放任下去,可能会对和谐社会的构建产生重大的负面作用。本文就基本公共服务、均等化以及保障基本公共服务均等化的体制等问题进行相对深入的探讨。认为,由于准公共服务类的基本公共服务既不同于纯公共产品,也不同于私人产品,因而,基本公共服务的供给完全依靠政府或者市场都不可能同时解决基本公共服务均等化与效率问题。事实上,也正是由于义务教育、公共卫生以及基本医疗等具有准公共产品性质的基本公共服务的本质规定性使得政府在这些类型的基本公共服务供给方面负有不可推卸的责任,并且政府在基本公共服务的供给方面往往起到主导作用。政府供给基本公共服务并不意味着政府直接组织基本公共服务的生产,而是可以引入多元的基本公共服务生产主体；政府供给基本公共服务也并不意味着全体居民可以免费享有基本公共服务,而是可以实行有偿消费,即实行基本公共服务的成本分担制度；政府供给基本公共服务并不意味着要由中央政府统一组织供给,而是可以由地方政府主导基本公共服务的供给,但必须辅之以有效的政府间财政转移支付制度,否则会造成基本公共服务供给的“纵向失衡”和“横向失衡”。基本公共服务的本质属性要求基本公共服务均等化,即基本公共服务的供给不能以消费者购买力为导向,而应以满足居民最基本的生存与发展基本要求为导向,这内在隐含了政府在基本公共服务的供给中要关注弱势群体,保障弱势群体能够享有基本公共服务。基本公共服务均等化是一个渐进的过程,它本身既包括效率问题,也包括公平问。效率问题要依靠改革来解决,公平问题则要依靠发展来解决,也就是说,中国的基本公共服务均等化不仅要对于传统的供给体制进行改革,而且要通过发展以提高政府对于基本公共服务的投入能力与水平,建立完善的基本功服务均等化保障体系。　　 中国目前在基本公共服务供给中出现的多个维度不均等现象是与对忽视公共服务,尤其是缺乏对基本公共服务与普通商品之间本质差异的把握,套用国有企业的改革思路形成了公共服务供给的市场垄断替代行政性垄断的局面,使得公共服务歧视性供给不断得到强化,背离了基本公共服务均等化的本质要求。基本公共服务的确定标准可以设定为五个,即:第一,处于需求的较低层次；第二,具有相当程度的非竞争性和非排他性；第三,需求的广泛性与价格的适中性。由于基本公共服务未必是纯公共产品,因而政府所能提供的是最广大居民的基本服务,基本公共服务可以在一定程度上实行有偿服务,但满足这种需求的价格一般是中低收入的居民所能接受；第四,应该体现以人为本的要求。基本公共服务应当是优先解决广大群众的迫切需求；第五,与经济发展水平相适应。由此,我们可以得到,基本公共服务至少包括基础教育、公共卫生、基本医疗、社会治安、社会保障以及就业服务等方面。并且不难得出,义务教育、公共卫生以及基本医疗构成了基本公共服务的最小内涵。根据对于基本公共服务范围的界定,基本公共服务主要具有以下几点本质属性：1.基本公共服务的非纯公共产品性；2.基本公共服务的消费具有较强的外部性；3.基本公共服务有偿消费的可行性与必要性；4.基本公共服务供给的不完全竞争性；5.基本公共服务存在供给诱导需求性。因而,基本公共服务的本身特点要求政府必须保障全体居民平等、公平地享有基本公共服务,即基本公共服务均等化。基本公共服务均等化不仅表现为纵向和横向两个不同方面的均等化。政府提供基本公共服务是政府的基本职能之一,但这并不意味着基本公共服务的供给全是中央政府的责任,而是可以由各级政府共同承担。就世界范围内而言,由于地方政府在基本公共服务供给方面拥有信息相对优势,地方政府往往是基本公共服务供给的主要承担者,而地方政府基于自身财力的基本公共服务供给体制,不仅仅受制于自身所能掌控的财力,而且不可避免地受制于官员的升迁制度。在中国目前的财政分权体制下,完全依靠地方财力承担公共服务的供给,不仅会发生经济建设支出挤占公共服务支出的现象,而且区域间竞争也同样会挤占公共服务的支出,并且竞争越激烈,挤占的用于公共服务供给支出越多,从而导致公共服务供给越是不足。且地方政府在基本公共服务供给方面往往偏好于收入相对较高的群体。也就是说,中国目前的基本公共服务供给体制不仅容易导致基本公共服务供给的横向不均等,而且也容易导致基本公共服务供给的纵向不均等,甚至可能出现部分弱势群体连基本公共服务需求都不能得以保障的现象。诚然,政府负责基本公共服务的供给,但未必要由政府来组织生产。目前世界上关于基本公共服务供给并无统一的模式,既有政府组织公共服务生产与供给,也有政府组织通过市场机制进行公共服务生产与供给,或者采用利用私营组织进行公共服务生产与供给。　　 中国目前至少在部分人群中实施的基本公共服务有偿消费制度没有考虑到消费者的支付能力,不可避免地会影响到基本公共服务的供给。在基于即期收入水平的公共服务需求的支付制度下,偏好于城市的公共服务布局必然导致公共服务供给结构的失衡,以及公共服务的不公平分配；偏好于城市的公共服务成本分担制度不仅会导致基本公共服务供给结构的失衡,而且会导致基本公共服务供给进一步向城市集中,加剧公共服务的不公平分配。提高即期支付能力的做法主要可以通过借贷予以实现,而借贷存在两种形式,即:无抵押与抵押贷款制度。在无抵押且对贷款者的责任非无限追究的条件下,消费者贷款购买基本公共服务而进行人力资本投资的充要条件为:投资成功与不投资而产生的收入差距不小于所需贷款的本息之和。这种贷款制度有助于改善部分不利群体的处境。而抵押贷款制度既可能有助于改善部分群体的处境,也可能恶化借贷者的处境,因而不能对于抵押贷款制度在改善消费者处境方面寄予过高的希望,而应着眼于基本公共服务供给的增加与结构调整保障低收入对于公共服务的基本需求。中国自上世纪七十年代末期开始对基本公共服务单位实施具有营利性或市场化取向的改革以来,应当说没有带来预想中的通过引入竞争而改善基本公共服务的供给水平与质量,相反导致了短缺与过剩并存,以及公共服务价格的持续快速攀升。分析了基本公共服务供给体制的市场化改革导向的三种情况:1.效率导向,以提高效率为目的的政策取向；2.财政导向,以相对减少政府财政支出为目的的政策取向；3.公平导向,以提高公平程度为目的的政策取向。　　 效率导向的公共政策的重点在于提高公共服务领域所配置资源的效率,它分为以供给或生产方为目标的效率型改革与以需求方为目标的效率型改革。在市场经济条件下,以供给或生产方为目标的效率型改革在于激励供给或生产,如果消费者行为在一定时期内保持不变,且消费者的边际需求小于供给者的边际供给,则效率导向型的改革是不可能自动实施的,或者说,即使由政府推进效率型导向的改革也不可能达到预期目标。反之,当效率导向型的改革一旦满足自实施的条件,那么供给者的福利将随政策激励强度的加强而提高,但政策的激励呈现边际递减。如果能够免除对消费者主权的外部强力干预,那么,基本公共服务供给体制的效率导向型的改革只要供给者能够自实施就会带来消费者福利的改善；以需求方为目标的效率型改革的导向在于避免消费者对于公共服务的过度需求,以及浪费现象。这种类型的改革降低了均衡价格水平与均衡需求水平,导致生产者与消费者的福利损失；因而,除非存在外界强制,否则不可自动实施；以供给方与需求方为共同目标的效率型改革降低了基本公共服务的均衡价格,但对于需求水平、生产者与消费者的福利影响决定于初始条件以及改革的力度,只要政策力度适当,那么可以同时提高需求水平、生产者与消费者的福利水平,即存在自实施的政策空间。　　 财政导向的公共政策的重点在于相对减少政府对于公共事业的财政投入,通过给予公共服务单位一系列政策,使公共服务单位通过自身提供的服务来弥补经营成本,并能够发展。财政导向型的基本公共服务供给体制改革,在基本公共服务供给者的权益不受外部强力干预条件下,市场经济体制下的财政导向型改革提高了供给者的福利水平,并且供给者的福利水平的提高得到自身的不断强化,也就是说,改革力度越大,供给者福利水平的提高越明显。但如果缺乏对于消费者进行援助或补贴的配套制度,将会导致消费者福利的降低,并且随着改革力度的增加而递减,但递减速度不断下降。公平导向型的基本公共服务供给体制改革的效果取决于对公平的理解,以及基于对公平的理解而实施的政策。基本公共服务供给体制的市场化导向改革对供给的影响是通过基本公共服务单位行为来传到或表达。对于基本公共服务单位而言,改革大致可以分为效率导向型改革与市场化导向型改革两大类型。　　 在效率型导向改革的前提下,如果政府承担基本公共服务单位的人员工资补偿,那么,基本广告服务单位表现为全面规模扩张,以及偏好于昂贵的设备与加速折旧、偏好于高成本的技术途径提供公共服务,而对于不同类型的职员之间无差别配置。如果基本公共服务单位对于政府投入与业务收入的偏好无差异,而且收入与支出之间存在完全的替代性,那么,政府按比例对基本公共服务单位职工的工资实行部分补偿的制度,可以提高基本公共服务单位的经营效率；政府实行定额补助的制度将会导致基本公共服务单位较强的控制人员规模的内在激励。如果对基本公共服务单位进行价格规制的市场化导向型改革,将激励处于垄断地位的基本公共服务单位成本扩张,但不同类型的基本公共服务可能表现出偏好降低服务价格水平以提高供给水平,或者偏好提高价格以降低服务供给水平两种截然相反的情形。而对于处于垄断地位的基本公共服务单位的市场化导向改革,如果采用一次总付的方法来支付公共服务的制度,则基本公共服务单位是成本节约型,存在降低各种成本的内在激励,且不会降低供给水平。基本公共服务单位的市场化导向改革,在不存在单位之间的“串谋”与信息完全的条件下,基本公共服务单位之间竞争表现为寡头竞争,如果采用按项目现付的公共服务购买方式,这种寡头竞争均衡则由需求弹性的性质决定:需求缺乏弹性,则这种市场化导向的改革而引致的竞争在一定时期内可能导致价格与供给水平下降,但一段时期后可能出现价格不变、供给水平降低的低水平均衡(竞争的一方出局,就可能使得总供给水平降低),甚至于出现模仿高价格水平的情形；需求富有弹性,则这种市场化导向的改革而引致的竞争将导致价格水平的下降,供给水平增加。总体而言上,低成本水平的单位在竞争占据优势地位。由于对于公立基本公共服务单位存在较多的规制,往往导致私立的基本公共服务单位具有相对成本与价格水平优势。然而,如果采用一次总付的方式,那么,对于寡头竞争的基本公共服务单位而言也将强化公共服务单位降低成本的激励,因而这种付费制度下的公共服务单位必然是成本节约型。　　 中国的公共服务单位员工隶属于所在单位,其一切福利待遇与单位的服务成本补偿渠道和单位的业务收入密切相关,从某种意义上说,单位就是其所有员工利益的总代表,单位的利益就是员工的利益,反过来也可以说,员工的利益也体现了单位的利益,单位与其员工之间形成了利益共同体。在目前的按成本顺向加成的定价体制下,如果采用绩效工资制,那么市场化导向的改革,将导致公共服务单位的员工在生产公共服务时偏好于用高成本的技术途径,或利用自身的信息优势诱导消费者进行过度消费；当在基本公共服务的质量可以计量时,专业技术水平越高的技术人员越会将更多的时间用于服务质量方面的生产；质量的相对价格水平越高,专业技术人员越容易专注于服务质量的生产。基本公共服务供给体制的市场化导向改革极大地改善了基本公共服务的供给,但勿庸讳言,基本公共服务供给体制的市场化导向的改革,由于没有建立起相应的财政转移支付制度以及对于基本公共服务单位的内外监督机制,导致了基本公共服务单位逐利行为,进一步加剧了基本公共服务横向与纵向的非均等化趋势。要实现或改善基本公共服务的均等化,必须合理界定不同层级政府供给基本公共服务的分担体制；建立以公立和非营利性为主体的多元化基本公共服务生产体制；利用市场机制提高基本公共服务的供给效率；构建完善的对公共服务单位进行监督的机制；推进基本公共服务供给体制的配套改革；科学划分各级政府管理权限。