如何评价北洋政府的对日政策一直是学界关注的热点话题，在北洋政府上台不久之后，袁世凯就同日本展开了关于二十一条的谈判，而继任的段祺瑞也因为其“亲日”的态度而一直被视为卖国贼，那么应该如何全面地看待北洋政府的外交政策呢?　　 本文认为：由于中国国内政治的不稳定，经济发展的滞后，使得中国与日本的综合国力差距悬殊，这就奠定了北洋政府对日关系的基础：惧日。由于惧怕日本，所以北洋政府不得不防日；同时由于自身实力的不足，因此北洋政府有时会借助英美的力量来“制日”。当日本的野心无限扩大时，北洋政府退无可退的情况下，被迫进行一定程度的反日，由于惧怕心理占据了上峰，反日的决心不坚定，因此多以失败而告终；由于惧怕日本，甚至所以会采取“亲日”态度，但是亲日政策的基础极不稳固，它是建立在损害中国主权的基础上，因此它只能是“权宜之计”。因此本文认为尽管北洋政府初期经历了袁世凯政府的“远交近攻”和段祺瑞政府的“与日为善”这两种看似不同的外交政策，其基础都是一致的，即惧怕日本。　　 本文主要分为三个部分：：　　 第一部分民国初期北洋政府对日政策的社会背景以及北洋政府的对日态度和政策。笔者认为正是由于民国初年中国社会的特殊背景使得北洋政府产生了五种对日态度和对日政策。　　 第二部分以二十一条为例，介绍了二十一条的背景和谈判过程以及谈判结果，并在此基础上分析这五种态度和政策是如何影响二十一条的谈判过程。　　 第三部分分析在这五种态度和政策指导下签订的中日二十一条谈判对北洋政府的对日外交所产生的深远影响。