随着改革的不断深入和经济的不断发展,经济环境和个人的选择集都发生了不同程度的改变,在制度没有适应性变化的情况下,就会产生利益分配的失衡和效率的缺失。反映在农村土地制度安排上,就是征地补偿和撂荒这样两个公平和效率问题。为此,广大的农民在实践中进行了许多创新,但山此产生的问题是:为什么这些创新只在某些地区出现而在其他地区没有出现?更重要的是为什么这些创新在其他地区推广时会产生很多问题而无法实行?　　 通过文献回顾和分析,可以发现各种改革措施和产权制度固然重要,但是如果没有相应有效的实施机制,也很难充分地发挥作用,而在农地制度的实施机制中,作为直接与农民打交道的重要一环,村级组织发挥着重大的作用。一方面,由于制度在实施过程中存在一些可以控制的弹性空间,使得村级组织具有一定的自由裁量权；另一方面由于村级组织肩负农民的代理人和国家的代理人这样一种双重代理人身份,实际上对其存在着两种约束和激励机制。村干部在现实生活中面对多元化的利益主体的要求时,作为经济人,必然会考虑到自己的利益,权衡利害得失后作出理性选择。制度弹性空间的大小和村干部的效用函数决定了现实生活中发挥作用的制度,而这种现实中的制度对名义上的制度的修正一旦为国家所接受,往往就决定了制度变迁的方向。　　 在制度变迁完成后,潜在利益变为现实中的利益,就会产生分配的问题,而分配并不总是公平和正义的,利益集团与权力的共谋会瓜分掉整块蛋糕。征地补偿就是一个分配的过程,在法治尚不完善和强势政府的前提下,是否私有并非矛盾的主要方面,即使是土地的集体所有,也并非完全不能实现所有者权利,关键在于使缺位的所有者到位,这个所有者就是作为集体的农民,而非现在这样只是作为一个群体的农民,其间的区别就在于村级组织能否真正作为农民的代理人,以农民利益为指针行事。村级组织不能再以双霞代理人的身份而存在,必须将其从两难的境地中解放出来,安放到村民代理人的正确位置。