铁路在中国近代历史上具有重要意义，而清末民初的铁路国有政策作为引发辛亥革命的直接原因更值得关注。铁路国有政策要解决什么样的问题，它是怎样产生出来的，为什么它会引起革命的发生，又为什么在革命之后它会再次付诸实施，这些问题以往学术界都没能给我们合乎逻辑的解答。有见于此，本文运用政策过程理论从政策决策、政策执行、政策环境三个方面详尽地叙述了铁路国有政策的具体历史过程，并希望据此透视晚清中国的社会政治变迁。 对政策决策的考察使我们发现，针对商办铁路经济绩效低下的问题，存在着各种政策意图，而铁路国有政策之所以能够成为国家意志，与当时中央政府希望借新政之机取得对新兴事业控制权的集权意识有很大关系，更重要的则是复杂的政治因素使盛宣怀得以执掌邮传部，为铁路国有政策的实施提供了一个契机。在此基础上，本文依据金通的理论建构出了铁路国有政策决策过程的多源流模式，以明确这一政策的出台是各种复杂因素相互作用的结果。对政策的全面理解更需要注意政策实施过程中的情况。在充分考量影响政策执行各种因素的基础上，本文重点揭示了中央政策在地方社会面临的种种限制，围绕着对政策的不同理解和多元的利益诉求，铁路国有政策执行过程引发了地方官僚、绅商阶层、川籍京官、留日学生和社会舆论等广泛的政治参与；而中央政府恰恰不能应对这种参与，执行人员缺乏政治见识，执行方式上诉诸于不断加强控制，从而使矛盾激化。参与和控制成为这一历史过程的主题，这也是晚清中国政治的核心问题。 不仅如此，影响铁路国有政策过程的是晚清整体的社会结构，特别是政治体制的变革和社会舆论的发展使国家面临合法化危机：地方势力的膨胀弱化了中国社会的整合力；宪政思潮的发展及其政府的宪政实践，使政治参与水平高涨；以主权观念为核心的民族国家理想使更广泛的社会群体在理解借债筑路政策时充满了民族危亡意识，开始思考政治体制的根本变革。因此，通过对铁路国有政策过程的考察，本文解析了当时社会、政治、经济的整体结构，并发现了晚清国家转型和政治变迁的基本特征，即以政治体制变革为核心的晚清新政带来了政治参与意识的高涨等现代性因素，但也面临着中央集权的意识形态及体制运作的“路径约束”，两者的矛盾导致了政治的不稳定和革命的发生。