1927-1937年中国农村合作社得到了快速发展,在很大程度上,就是南京国民政府推行合作政策的结果。南京国民政府的合作政策从最初的酝酿产生,到之后的全面有效实施,实际上是一个逐步推进的过程。孙中山对西方合作制度的有关认知,成为该政策的历史源头;而之后的国民党高层及政府当局对合作运动的高度重视,成为合作政策正式出台的最主要因素。而薛仙舟拟定的《全国合作化方案》以及华洋义赈会在华北地区开展的“合作防灾”试验,为该政策的初步实施提供了理论与实践方面的有效支持。随着国民党政权的逐步稳固及国民政府形式上的逐渐统一,开始了由地方区域过渡到中央层面的合作政策实施过程,农村合作社得到了快速发展,由华北而江南、华南,几乎遍及中华大地。　　本研究报告首先阐述了南京国民政府出台合作政策的历史背景;其次分地方与中央两个层次,先后扼要描述了合作政策实施的具体过程并从整体上考察评估了合作政策实施的经济与社会效果,最后得出结论。在国民政府合作政策实施过程中,江浙地区一直是政策实施的重点区域,而华北的河北、山东等省份的政策实施得到了较多社‘会力量(如华洋义赈会、中华平民教育促进会、山东乡村建设研究院等)的关注,两地区的农村合作社发展情况既有质量效果诸多方面的区域性差异,同时也存在若干共同的普遍性问题。由此,合作政策的规范实施提上了议事日程,先后分别从合作社的立法、行政、教育、金融等各个层面加以努力改进与完善,其中,最为显著也最有借鉴意义的规范措施就是合作司的设立。尽管合作政策的规范实施在客观上无疑产生了一定的经济社会效果,但在战前短时期内,并没有也不可能改变农村合作社发展在整体上的“有量无质”状况。1937年抗日战争爆发,全国性的农村合作社的规范发展已不再从容,合作政策的重新调整已为客观现实所逼迫。　　总之,国民党高层和政府当局的高度重视,为全国范围内的合作政策实施发挥了关键性作用。大量普遍的农村合作社的存在与发展,也标志着中国农村合作制度的初步确立。应该说,国民政府推行合作政策的目的,就在于全面建设合作制度;把合作制度作为一种“复兴农村”的政策工具,通过这一新制度安排来推动整个中国农村经济社会发展.对于中国农村社会来说,这是一种外部“嵌入式”的全新的制度安排或计划变迁,成功如否还在于乡村社会内部的适应性,而不仅仅是乡村外部的有效作用力。作为国民政府合作行政最高主管机关——合作司,自设立起坚持依法行政,对树立行政和促进工作、提高合作社质量发挥了积极作用,推动了合作政策的有效实施。代表政府具体负责实施合作政策的中介代理人——合作指导员(政府意志与乡村民众的对接点)——工作的有效性是政策实施的基点,也是计划变迁成败的一个重要因素。　　然而,当时的合作指导员的实际工作可称为“积极不作为”,即多为各种(速成)合作教育的“急就章”,无论在整体数量上还是综合素质上均难以满足合作政策全面推进的客观需要;而合作政策的快速推进,也并未能真正得到广大乡村民众的普通认同,也使得思想意识原本较为保守落后的中国农民难以适应。南京国民政府,由于合作指导员——中介代理人的“积极不作为”,最终导致了乡村民众认知与合作政策目标的无形背离。农村合作社发展亟需大量来自于乡村社会内部的新农民,而非各种速成教育造就的合作指导员。