运用公共政策学的理论与方法，分析中国城市规划发展的历史、现状及其主要问题，侧重剖析我国在推行社会主义市场经济体制的过程中，城市规划社会地位明升暗降的客观原因，提出改进城市规划工作的基本思路。 我国城市规划存在“失灵”的现象，其主要原因来自于三个方面：城市规划的基本属性定位不准、城市规划体制环境障碍和规划师自身的原因。 我国传统的城市规划理念过于强调城市规划的技术性与艺术性，在市场经济体制下，城市规划的基本属性不仅是技术性、综合性、艺术性，更重要的是政策性，技术性是支撑政策性的基础，综合性是政策性的表现。作为政策性规划，真正起决定性作用的既不是空间布局的合理性，也不是安全、卫生等技术标准，更不是构图、尺度等形象考虑，而是所有这些因素背后的利益关系。利益问题存在于城市规划的全过程之中，而且经常主宰着城市规划的走向和决策。城市规划是一种协调社会不同利益的工具，也是利益分配的途径。 以往的规划研究偏重于城市规划独善其身式的改进与改良，缺少对于规划运行外部环境的足够关注。无论在在计划经济时期，还是在市场经济体制下，制度因素对于城市规划的社会地位与功能都具有重大的作用。体制因素是现阶段制约城市规划发挥宏观调控社会职能的主要原因。在立法领域，我国城市规划工作面临法制不健全、立法部门化等问题，《城市规划法》的实施标示着城市规划走上政策化的轨道，但是，部门立法所带来的弊端、法律对于规划实施的忽视、公众参与的法律缺位以及法定编制程序等方面的问题对于城市规划职能的发挥带来负面影响。在行政体制领域，城市规划职能在政府部门之间的配置情况建国以来发生了两次大的分化过程，一次是规划与计划的分离，另一次是规划与土地管理的分离，严重削弱了城市规划的政策性。在土地管理方面，城乡二元所有制结构、行政手段主导的管理理念、重叠的管理程序等都是制约城市规划职能发挥的重要因素。在宏观规划体制方面，政府规划过于繁多，规划之间交叉、交错和界限不清的情况普遍存在，有必要根据社会对于规划的客观需求和公共财政的约束，大幅度精简、合理整合现有的法定规划。 城市规划师作为职业人士存在“政治无意识”现象：他们很少把自己所从事的工作看作国家战略或政策的一部分，不愿意承认规划的政治性，或者对于自己工作的政治含义缺乏必要的思想和技术准备。缺少战略思维、缺少政治眼光，是规划师致命的缺陷。“士为知己者用”的潜意识是他们的心理写照。在对待政治与职业的问题上存在着双重标准，在强调工作重要性的时候，认为自己是战略性的、全局性的、综合性的；在进行具体工作时，他们所起到的作用或者真正擅长的又往往是战术性的、部门的、技术性的。充分发挥城市规划的社会功能，还取决于规划师必须认识到城市规划的政策属性，认清城市规划的政府职能、全社会的义务与自身职业特长之间的关系，并且要学会在一定的政治环境中做好规划。 充分发挥城市规划的社会职能，还取决于全社会提高对于城市发展规律的认识和参与城市管理的意识，作为职业规划师，尤为重要的是必须研究城市规划的价值体系，其核心内容在于认清城市规划中公共利益的内涵、特性和具体表现形式，意识到城市规划的目标在于实现公共利益的最大化。我国正处于经济社会转型期，城市规划实现公共利益最大化的目标面临着巨大的障碍，规划决策还没有处于程序民主的公正环境下，真正对规划决策起决定作用的主要是权力集团和资本集团，来自规划师个人、规划部门、城市政府等方面的自利性因素也会制约城市规划实现公利益。