国有资产经营法律关系的主体，是指依法参加国有资产监督、管理和经营、享受权利和承担义务的相关主体。国有资产经营法律关系的客体是指国有资产经营主体的权利、义务共同指向的对象和目的，包括国有资产，以及对国有资产进行监督、管理、运营的行为。国有资产经营法律关系的内容是指各个主体依法所享受的权利和应当承担的义务。　　一、国有资产经营体制的历史、现状与问题　　在计划经济体制下，国家对国有资产管理与对整个国民经济的管理高度重合，采取资产国家所有、国家直接经营的模式。1978年到1993年国有资产经营管理体制探索阶段，国家对国有企业由高度集权到放权经营。1992年以后，国有资产管理开始进入“国家所有、分级管理”的时期，改革的重点是政府内部的两重职能的分离，改革的轨迹是由放权经营到分散管理。由于政府在微观上给予企业自主权的同时，没有统一的国有资产管理机构作为现实的产权主体，结果不仅没有解决国有资产经营效益低下的问题，而且出现了内部人控制和严重的国有资产流失问题。针对这一问题，2003年我国再一次调整国有资产经营法律关系，实行“国家所有、分级行使出资人产权”的模式，改革深入到政府内部的产权划分。　　新的国有资产管理体制的建立，扭转了因国有资产分散管理造成的国有企业监管失控、国有资产监管失控的局面，但在国有资产所有层级、代理层级、经营层级都存在着缺陷和不完善之处，表现在:第一，中央和地方政府只是被授权行使国有资产所有权职能，并非真正的所有权主体，使各级政权控制的国有资产产权仍处于不稳定的状态之中;第二，现有国有资产管理体制框架内，未明确由谁来监督国资委，使国资委出现滥权的可能;第三，国资委同时具备政府对国有资产监管的职能、国有资产所有者的职能和企业经营决策者的职能，三种角色出现职能重叠、利益冲突、具体股东被架空、企业法人治理结构建设延缓等问题;第四，企业治理结构缺陷导致内部人控制与股东越级干预并存。　　二、国有资产运营相关法律关系分析　　上述问题，如果从法学层面观察，实质上涉及到国有资产产权实现的形式，如何看待政府的社会经济管理者职能、如何看待国有资产总老板和具体股东之间的关系，如何看待产权与企业法人财产权的关系，以及国有企业治理应建立在何种法学原则基础上的问题。　　本文认为，按照现代产权理论，控制权和剩余索取权之间相互匹配是实现产权制度有效率运行的基础。实行国有资产分级所有，地方政权名正言顺地既拥有控制权、有剩余索取权，在一定程度上可以改善国有资产“两权”不相匹配的状况。　　在市场经济条件下，政府扮演着三种角色:社会经济管理者、国资总老板或抽象的所有人、国资具体老板或出资人（股东）。在三种角色设置中，利益不得冲突、角色不得错位，出现问题应具有可问责性。这不仅是市场经济对政府提出的基本要求，同时也是政府在参与经济活动时所必须具备的基本法治理念。只有遵循这一原则，才能根本上理顺政府、国资委、国有资产出资人和具体运营者之间的关系。　　出资人的权利的实质，就是在授权范围内行使国有资产运营主体的所有权职责。国资运营主体的出资人与国有资产运营主体之间是产权关系;而国有资产运营主体所控制的子公司，对国资运营主体出资人而言，是法人财产权。所有者和具体经营者之间权利行使的边界是，所有者行使以产权为客体的资本经营，具体经营者行使以企业法人财产权为客体的具体商品和服务的经营。　　公司治理的意义，在于保障所有权和经营权的有效分离，在股东、董事和高层经理人员及其利益关联人之间分配权利与职责，规范和建立公司利益制衡内外机制，从而保障公司规范有效地运行，实现投资者权益最大化。公司治理要遵循以下原则:保护投资者利益，诚信，平衡各方利益，激励与约束相结合。　　三、市场经济国家的国有资产运营体制及其启示　　世界各国尽管社会政治制度不同，经济体制各异，国情也千差万别，但都存在相当规模的国有资产。分析国外国有资产管理的典型模式，本文认为有以下特点值得借鉴。　　第一，国有资产分级所有，财政部门充当同级政权所有的国有资产的总老板。　　从纵向上看，绝大多数国家的国有资产在法律上属于中央及地方政府所有，这使得各级政府的国有产权明晰化，提高了各级政权对所拥有的产权的关心程度。多数国家均将政府财政部门作为国有资产的管理机构，这种体制解决了国有资产条块分割的弊端，实现了政府社会经济管理职能与国有资产监管职能的有效分离。　　第二，政府公共管理职能与出资人职能相分离。在一般的社会经济管理职能与国有资产所有权管理职能进行有效地分离的方式上，大多数国家采取了政府行政管理部门与代表国家行使出资人职能的机构分设的方式，使政府做到不干预企业的具体经营活动，不直接参与企业的经营运作。而作为企业的所有者，又始终牢牢控制着对国有资本的控制权，通过股权管理，使国有资产的经营方向与国家的政策保持一致。　　第三，行使出资人权利的部门对国家权力机构和行使总老板职能的机构负责。国外对国有资产的监管运营普遍采取了立法、执行、监督相互配合、相互制约的管理体制，有效地理顺了政府与国资授权机构之间的关系，理顺了政府与议会之间的关系，保证了国有资产的运行效率，使国有资产较好地实现了政府赋予的相关功能。　　第四，依法管理国有资产。这不仅提高了管理的权威性，保持了管理的连续性，也明确划分了管理主体之间和管理主体与国有资产运行主体间的权利义务关系，确定了各自的职责边界和权利范围，使国有资产的运行具有稳定性。　　第五，多元化结构组成的董事会是企业的最高权力机构，保证了企业决策的独立性、科学性，也形成了对经营层的监管和制约机制，并使政府政策通过董事会这一制度安排进入企业内部，变为企业的经营性行为，同时避免了政府对企业的直接行政干预。　　第六，以资本为纽带，按照股权关系监管子公司，母子公司都是平等民事法律关系的主体，互不侵犯彼此的利益。　　四、完善国有资产经营相关法律关系的法学思考　　进一步完善国有资产经营法律关系，应遵循以下原则:国家所有、地方公有的原则;政资分开、政企分开、资企分开;依法授权、委托经营、接受监管;产权关系原则和平等主体原则。在此基础上理顺国有资产经营主体、客体、内容之间的关系。　　（一）重塑国有资产经营法律关系的设想　　现行国有资产产权体制应与各级财政相匹配，建立中央与地方政权分级所有的国有资产运营管理格局。　　国资委应定位于对国有资产具体股东、出资人的监管上，仅履行政府职能中的对国有资产监督管理的职能，也就是担任总老板的职能，维护国有资产经营秩序，维护国有企业利益，防范国有资产流失。同时，国资委对本级政权负责，接受人大的监督。　　只要角色不错位、利益不冲突，本着谁投资、谁拥有、谁受益、谁处分的原则，国家应大力提倡在公有制体系内打造利益主体，形成众多的出资人，承认和保护其所有权，促进市场经济发展，形成互相竞争、共同进步的局面。　　具体股东、出资者履行对所控制的国有资产运营机构履行监管的职责，依法管人、管事、管资产，通过建立规范的董事会，进一步完善企业治理。出资人拥有所有权的核心——资产收益和处分权，经营目的是实现国有资产保值增值。　　国有资产授资企业从事具体的生产经营活动，依据《公司法》赋予的各项权利开展经营。国资运营机构要不断完善控股子公司的法人治理，积极探索母公司出资人职能的实现方式。　　（二）完善法制，保障国有资产经营法律关系的有效实现　　在重塑国有资产经营法律关系中，需要对我国现行国有资产法律制度做相应的调整和完善，尽快建立以宪法为根本，以民事法律保护为重点，以刑事法律保护为保障的国有资产法律保护体制。　　完善宪法的重点是明确国有资产产权归属，明确国家权利机构和国家行政机构在监管国有资产中的作用。　　完善民事法律的重点是保护国有资产所有权、规范国有资产产权行使、规范国有资产监管与运营、扩大对侵犯国有资产权益的民事起诉主体范围。《公司法》以及将要出台的《物权法》、《国有资产法》及其单行法律法规应围绕这一要求做进一步的调整和完善。　　刑事法律保护要以刑罚为手段保护国有资产，调整的重点是加强对侵犯公司经营权的刑法保护、扩大侵犯国有公司利益的犯罪主体的认定范围。