城市供热是重要的市政公用基础设施,它直接关系到公众生产和生活的切身利益,又关系到城市建设发展,促进环保保护和能源节约利用,实现了经济效益、环境效益和社会效益的统一。为了改善大气环境,提高市民生活满意度,济南市从二十世纪八十年代前后,开始建设城市供热设施,逐步整合取缔单位自备供暖小锅炉,不断开发居民用热户,逐渐形成了以热电联产和大型热源厂为主热源的区域性集中供热。经过三十多年的发展,截至2015年底,济南市城区集中供热面积11200万平方米,集中供热普及率73%。城区供热企业16家,实行经营许可管理,初步形成了以国有投资为主、多种社会投资形式参与的市场格局。为满足市场经济需要,推动供热行业健康发展,自2001年开始,国家启动北方采暖地区供热体制改革,打破政府直接提供或下属国有企业提供供热服务的格局,引导民间资本进入供热市场,鼓励不同性质的社会资本以各种经营方式,参与供热基础设施建设和运营,全面开放供热基础市场。随后特许经营管理办法、供热体制改革指导意见等政策相继颁布实施,积极推动供热商品化和社会化,建立和规范政府定价机制,改革供热企业,提高民间资本比例,打破政府垄断,建立市场竞争机制,实现供热市场化改革。济南市也积极响应国家政策,实施政企分开、供热计量、暗补变明补等改革措施,在供热体制改革的道路上进行有益的摸索和尝试,取得一定进展,也积累了一些实践经验。但是,在供热体制改革过程中,济南市在市场机制和政府规制两个方面还有不同的认识,受到上述两个方面的影响和政府自身限制,改革进展缓慢,监管法规体系不健全、决策环节政府垄断、生产环节政府企业垄断、价格调整与成本补偿机制不健全、特许经营制度未实施、市场激励机制不健全等问题依然存在,严重影响了供热行业的健康可持续发展。本文通过对供热产品属性分析,归纳供热管理以及供热体制改革理论,通过准公共产品和政府规制等公共管理学理论,汲取了经济学和社会学理论,详细分析了济南市供热体制改革存在问题及其原因,研究提出了合理定位政府管理、健全法律法规体系、建立健全市场准入和退出机制、建立供热计量收费定价机制与财政补贴机制、引入供热计量合同能源管理机制、强化社会公众参与机制等解决对策,为济南市供热体制改革工作提供参考。