自我国市场经济体制改革以来,工业化和城市化不断发展,经济总量提升,土地作为重要的生产资源,开始呈现出明显的稀缺性。土地财政这个词广泛的出现大概始于2000年,其后,这一现象慢慢引起学界的关注。1994年的分税制改革后,改变了原有的税收收入规则,使地方政府的可支配税收收入大大减少,而随着社会及城市发展,民生支出、建设资金的需求缺口却越来越大,因此“卖地生财”的逻辑就成了地方政府增加财政收入的有效途径;另一方面,土地管理制度“先天不足”,《宪法》中对土地利用环节中的“公共利益”没有相关的司法解释,这为地方政府实施土地财政提供了条件;而传统的政府绩效考核制度也激励着地方官员挣“快钱”,搞“政绩”,用土地和资金的杠杆撬动地方的经济总量质的飞跃。这些因素的共同作用,影响着地方政府实施土地财政的决策。诚然,土地财政确实有其积极作用。比如增加了地方财政的财力,保障了各项必要的支出,推进了城市化进程等等。但是,就目前来看,地方政府已经越来越依赖于这种土地财政在短期内充实地方财政,促进地区经济发展的作用。而且这种模式背后蕴藏的问题和风险也是显而易见的,比如土地财政透支了地方政府的未来收入。众所周知,土地的使用权的期限根据用地性质大致是40-70年不等,政府每卖一块地,都相当于透支了未来40-70年的收入;比如农村集体土地的使用权转让,让农民失去了土地,这些失地农民今后的生活怎么办?怎么保障他们的基本生活水平?再比如,土地使用权转让的过程中,各个环节缺乏有效监督,违纪违法案件层出不穷。除此之外,还有包括财政风险、金融风险、社会风险等等。这一切问题和风险都需要地方政府一一厘清。本文从地方政府治理的观念与角度出发,按照“现状分析-产生问题及风险-对策研究”的逻辑分析框架,并结合江苏省海门市的实际情况,对土地财政的核心问题进行深入分析和研究,客观评价土地财政对地方政府产生的影响,希望揭示土地财政产生的根本原因,以期对解决地方政府当前的土地财政困境提出有益的对策。