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近三十年来,中国的立法事业建设取得了可喜的成绩,就立法规模而言,中国已经臻于大国行列,《立法法》确立了中国立法的基本原则,总结了以往的立法经验,对立法权限、立法程序和立法监督进行了制度规制,对已经形成的立法体制从法律上给予了确认。而与此形成鲜明对比的是当今中国立法的质量亟待提高。提高立法质量涉及到诸如政治体制、立法体制、立法程序、立法主体和立法技术等多方面的改进,它是各方面合力作用的结果,其中提高立法主体的质量对于提高立法质量具有特别重要的价值。本文试图从立法职业化这一角度来探讨提高立法主体的质量的方式。
本文认为,立法职业化特别关注的是具体的立法者和立法工作人员个人在立法中应当处于什么样的地位和应当具有什么样的技能和伦理的问题。
在本文的第二部分,笔者从动态和静态的角度分析了立法职业化的概念,认为立法职业化由立法职业地位、立法职业技能、立法职业伦理和立法职业共同体组织四个要素构成。其中立法职业技能和立法职业伦理是职业化的内在要求,也是整个立法职业化的前提。
第三部分讨论了立法职业化和立法民主、立法科学的关系。立法职业化是立法发展的必然趋势,它对于立法民主具有保障和促进的作用;而立法的科学性正是立法职业化的基础,此外,立法职业化也是立法发展的客观规律的表现。
第四部分分析了立法职业技能的内容,包括立法人员所应当具备的专业知识、技术和能力,专业知识主要是包括法的调整对象所涉及的专业知识、法律知识和立法知识三个部分,而专门技术则主要是指立法技术,立法者应当具备的能力则包括政治判断能力、利益平衡能力、说服辩论能力和持续学习能力。
第五部分分析了立法职业伦理的内容,它主要包括自主精神和负责精神两个方面。以上两部分的内容并非对于立法职业技能和职业伦理的内容的完整概括,而是针对中国权力机关立法人员的现实状况所选取的部分内容进行的分析。
文章的第六部分分析了影响中国立法职业化的政治和经济两方面的国情因素。
第七部分则是对于如何建设中国权力机关的立法职业化从路线和策略、制度建设和完善、人才培养和训练三个方面提出了思路。由于特殊的政治经济国情,我国的立法职业化建设只能走一条渐进的道路,制度的设计不仅应当考虑价值理念的实现,而且还应当考虑制度运行的成本和可操作性,以及制度本身对人才的培养和吸引,因为后者是制度发挥功效的物质基础。文章认为应当从人大的人数和结构、代表的选举和代表的资格限制、代表的工作时间和待遇保障、立法准备阶段的立法程序完善和立法技术的制度规制、立法职业伦理规范的制定、常委会委员和立法助理制度相结合等几个方面进行制度的建设和完善。而人才的培养,需要依靠在实践中训练,但本文更主要的是有针对性地讨论了目前法学教育对于立法职业化人才培养的忽视问题。