政策是公共意志的文字表达,政策执行是公共意志得以实现的途径。随着政治、经济、文化、社会的发展,政策环境日益复杂,政策主体和政策受众的利益诉求和利益关系呈现多元化,政策的效力受到了严峻的挑战。处于发展和转型期的中国社会,政策如何深入逐渐市场化、现代化的农村社区,将会是中国社会城乡结构调整和城镇化建设的一个重大课题。面对原子化的村民个体和游离于体制外的村委会以及信仰“无为”哲学的镇级政府,怎样平衡各方利益关系、改变村民固有观念、破除乡土非正式结构,调动各方的积极性贯彻政策意志,推进村域经济社会发展将成为农村政策推行的一个极大困境。本文通过对退耕还林政策在一个村庄推行失败的案列,剖析农民、村委会、镇级政府三个基层政策执行者的固有利益和观念,阐述三者在各自利益驱动下的行为逻辑以及形成的虚拟合作关系,最终寻找公共政策在村域推行的“木桶短板”,为提高村庄政策执行的效力,提供制度改进和理论支持。