英国历来重视巴勒斯坦的战略价值。16世纪起,此地被奥斯曼帝国占领,英国难以插足。第一次世界大战爆发后,犹太裔英国官员赫伯特·塞缪尔向内阁递交备忘录,强调控制巴勒斯坦的重要性并叙述了具体计划。虽然备忘录没有受到内阁重视,但出于帝国利益需要,英国仍准备将此地纳入版图。在采取系列外交与军事手段后,该地区被英国实际占领,并成立了军事政府。巴黎和会上,新成立的国际联盟把战败国的海外殖民地和属地分别委任给有关国家统治。最终,圣雷莫会议确定英国成为巴勒斯坦的委任统治国。英国需要结束在此地的军事管理,转而建立民事政府。塞缪尔对巴勒斯坦与犹太复国事务十分熟悉,经过讨论,由他出任英国驻巴勒斯坦的第一位高级专员。塞缪尔上任后,迅速成立民政府的相关机构,安抚阿犹双方情绪,对之前的骚乱进行处理,重新开放土地买卖与移民。这导致大量的犹太移民涌入,引发阿拉伯人的不满。1921年5月,双方在雅法爆发大规模冲突,两族关系剑拔弩张。塞缪尔随即调整政策,暂停犹太移民的进入,又引起犹太人的不满。为解决难题,伦敦当局在与塞缪尔沟通后,最终出台一份巴勒斯坦政策白皮书。白皮书详细解释了《贝尔福宣言》的内容与“犹太民族之家”的定义,并制定新标准吸收犹太移民。这些措施让英国得以顺利获得国际联盟授予的巴勒斯坦委任统治书,使其委任统治合法化。按照委任统治书要求,英国需要促进该地区的自治。白皮书的正式出台与委任统治书的颁布让巴勒斯坦阿拉伯人开始拒绝与英国合作,他们的抵制活动导致塞缪尔数次邀请阿拉伯人参与政治的尝试都未能成功,萧条的经济环境下居民失业率不断攀升。英国保守党上台后,在巴勒斯坦陷入困境的塞缪尔被召回至伦敦,内阁组建委员会与塞缪尔讨论是否需要坚持英国在巴勒斯坦的委任统治。他们重新审视了英国在巴勒斯坦的政策,最后决定继续坚持控制巴勒斯坦,继续坚持实施《贝尔福宣言》,并着手组建一个阿拉伯人机构,但是遭到阿拉伯人的再次拒绝,建立自治机构的尝试均宣告失败。随着国际形势的变化,巴勒斯坦涌入许多中产犹太移民,他们的到来为巴勒斯坦的发展注入动力,阿犹双方进入暂时的和平,在一片表面祥和的局面下,塞缪尔结束了高级专员的任职。塞缪尔在任的五年间,民政府的相关机构得以建立。出于英国利益需要,以约旦河为界,原地理概念上的巴勒斯坦被强行划分成两个“国家”。犹太人在巴勒斯坦得以立足,犹太社群的发展也取得一定成就,“犹太民族之家”逐步壮大。民政府政策的实施模式在五年间已初步定型,这导致阿犹英三方的核心政治利益无法弥合,之间的嫌隙也越来越大。无论政策如何摇摆,也难以弥补三方间的裂痕,英国在巴勒斯坦的委任统治的最终失败已初现端倪。