在刚刚结束的十届全国人大五次会议上,国务院总理温家宝作政府工作报告时强调,节约集约用地,不仅关系当前经济社会发展,而且关系国家长远利益和民族生存根基。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。坚决实行最严格的土地管理制度。坚决控制建设占地规模,加强耕地特别是基本农田保护,禁止擅自将农用地转为建设用地。认真落实新修订的禁止类和限制类项目用地的规定,特别要禁止别墅类房地产开发、高尔夫球场、党政机关和国有企事业单位新建培训中心等项目用地。土地问题是关系到国家稳定发展的重大问题。近年来,随着我国经济建设的不断发展,城镇化的不断推进,出现了大量的征地行为。对于土地征收,世界各国普遍规定,必须以公共利益为目的。我国的宪法和法律同样确认了要以公共利益为目的的土地征收制度。但在我国征地实践中,有很大一部分并不符合公共利益目的,而是属于征收权的滥用,究其主要原因是我国法律并未对土地征收中的公共利益进行明确的界定。本文所关注的是,对土地征收中公共利益是否应该进行法律界定?应该采用何种立法模式?由谁进行界定?相关的配套制度如何完善?针对这些问题,本文展开了详细的分析和论述。本文共分五个部分,包括前言和正文(四章)。前言部分主要包含了四部分,即问题的引出,相关的文献综述,研究的方法及本文的思路和逻辑结构。第一章主要分析对土地征收中公共利益进行法律界定的必要性和可行性。从国外学者对公共利益的内涵解释入手,展开对我国土地征收中公共利益的法律界定的必要性、可行性和急迫性的分析。我国对土地征收中公共利益进行法律界定的必要性主要体现在:通过法律对土地征收中的公共利益进行界定是法之价值的内在要求;公共利益在土地征收中占有重要的地位;防止权力滥用,因为政府往往具有滥用和泛化征地权的天然倾向;减少土地纠纷;保护耕地,促进土地资源的合理利用。我国对土地征收中公共利益进行法律界定的可行性主要体现在:公共利益自身的一些属性决定对其进行界定可行,这些属性包括相对客观性和社会共享性;国外的界定实践表明对公共利益的界定可行;我国的社会和立法现状决定对公共利益进行法律界定具有一定的可行性。另外,由于我国法律对公共利益界定不明确,致使在征地中产生了诸多的社会矛盾。因此,对我国来说,进行公共利益的法律界定具有现实的急迫性。第二章比较几个主要国家或地区对土地征收中公共利益法律界定的情况,并分析他们的异同点及其原因。各国(地区)对土地征收中公共利益的法律界定的相同点有:对公共利益界定的目的都是为了限制征收权的行使;立法机关都是土地征收中公共利益的界定主体;对土地征收中公共利益的确定都要经过法定的程序;对土地征收中的公共利益都可以适用司法审查。同时,每个国家因为各自不同的国情和法律文化背景,对公共利益的界定也有不同之处,主要有:各国(地区)对土地征收中公共利益的界定有不同的立法模式;对土地征收中公共利益界定的标准各国(地区)有不同的规定;对土地征收中公共利益界定的内容各国(地区)都有不同的规定。对这些相同点和不同点及其背后原因的分析,目的是对我国的制度构建提供有益的借鉴。第三章主要是分析我国对土地征收中公共利益的法律界定存在的问题及其原因。尽管我国的宪法和法律中都规定了土地征收要以公共利益为目的,但是宪法和法律却都没有明确指出公共利益的具体含义和范围。这一方面是因为我国当时土地管理法的出台处于计划经济的背景下,以义务本位作为立法的指导思想,导致了对国家公权力强制性的强调和对公民私权利的忽视;另一方面是因为立法水平所限和公共利益内容的难确定性。同时,我国的法律制度中对公共利益的规定还存在一些矛盾的地方,这些矛盾问题要得到解决就必须对土地征收中公共利益进行明确的界定。另外,我国对土地征收中公共利益的界定主体和程序的规定不完善。第四章主要是分析我国对土地征收中公共利益应该怎样进行法律界定的问题。通过上面三章的分析,可以看出,我国应该也必须对此作出界定。对公共利益的界定,首先,应该确定公共利益的概念和范围。主要包括以下内容:(一)公共利益界定的立法模式的选择。笔者认为,我国的立法模式不应该选择美国为代表的概括式,也不应该选择日本为代表的穷尽列举式,而应该选择类似我国台湾地区的非穷尽列举式较为符合我国的国情。(二)确定公共利益的基本特征。主要包括公益性、合理现实性及正当程序性。因此,对土地征收中的公共利益可以概括为:具有公共性可以通过正当程序实现的利益。(三)公共利益的立法建议。笔者建议应该在《土地征收法》中进行列举规定。其次,应该明确界定的主体和程序。笔者认为,对公共利益的界定主体首先是立法机关,即全国人民代表大会,通过立法确定基本的公共利益的含义和范围。对于实践中相对不确定的公共利益的界定,采用类似英美国家的议会判定的方式,由人大代表通过人大会进行判定,且判定公共利益的人民代表大会的级别应该与征地审批权相联系。同时,还应该为相关权利人提供司法救济的途径。因此,从这个角度上来说,法院也是对公共利益进行界定的重要主体。最后,对相关制度进行完善。主要包括以下几个方面:(一)土地征收的公告的内容和方式的完善。笔者认为可以尝试将征地信息的告知时间前移至正式获得征地授权之前。同时,通过各种方式扩大以公共利益为目的征地的信息公布范围。(二)土地征收听证制度的完善。包括:调整土地征收听证制度的适用范围,增加对是否符合公共利益的听证;减少不必要的听证的重复进行;做好听证制度的宣传工作。(三)完善我国对土地征收的司法审查制度。主要包括:司法审查应该提前至土地征收的审批阶段;保障司法的独立性,减少外界的干扰和影响;建立对法院消极行为的归责制度。本文在写作的过程中,主要借鉴了目前国内国外对该问题研究的一些成果,并试图站在巨人的肩膀上看得更远些。综合而言,本文主要在以下几个方面有了进一步的探索:第一,对土地征收中公共利益从界定的角度切入,对其进行较为全面系统的研究。目前,我国对土地征收中公共利益的研究较为零散,缺乏全面深入系统的论述。第二,较为深入地分析了其他国家和地区对土地征收中公共利益的法律界定的情况。通过对他们的相同点和不同点比较及原因分析,来为我国的相关制度的构建提供借鉴意义。第三,运用实体法与程序法相结合的界定方式,结合其他国(地区)的经验及我国实情,对公共利益界定的模式、标准、主体和程序等方面提出建议,希望能够实现对我国土地征收中公共利益界定的法律制度的完善,达到限制土地征收权的目的。