中国的改革和革命一样，选择的也是从农村开始实施经济改革的道路。1978年以来，中国的农业与农村经济取得了巨大的发展成就，究其原因，尽管对1978年以来的农业持续增长原因存有分歧，但学术理论界都基本认同，制度变迁和制度创新是推动中国农村改革与发展的持续动力。根据有关统计，截止2003年底，全国以乡镇为建制的农村基层政权组织共有38028个。中国是一个拥有13亿人口(其中9亿多为农民)的泱泱大国，农村基层政权在国家政权体系中具有极其重要的地位和作用，是社会主义国家政权在农村的基础组织和基本细胞。中华人民共和国建国以来，我国农村进行了多次制度变迁。有些是顺应形势的，有些是超越客观经济规律的。1978年以来，中国农村主要进行了2次大的制度变迁，第一次是家庭承包制。在这次变迁中，乡镇财政得以恢复建立和发展，但由于事权与财权不统一，乡镇财政随后产生困难，乡镇制度外财政却在发展中不断膨胀并且合法化而导致农民负担过重，家庭承包制的实施更加使得农民负担过重的问题“显性化”，1994年分税制改革加剧了乡镇财政的困境。中央对乡镇政府的态度也经历了充分信任、不太信任、充分不信任的过程，由于这种充分不信任，从而成为下一轮制度变迁——农村税费改革的动力。第二次制度变迁是当前正在进行的农村税费改革，通常认为这次制度变迁与家庭承包制的诱致性制度变迁不同，这是一次典型的强制性制度变迁。这次变迁被称为是我国农村“第三次农村革命”，通过农村税费改革，直接减轻了农民负担，得到广大农民的热情拥护。乡镇财政与政权作为小的制度变迁与农村制度变迁有何内在机理?农村两次制度变迁中乡镇财政与政权是如何发生变化的，改革和创新的方向是什么，对此，学术理论界并没有给出答案。本文以家庭承包责任制这一制度变迁为研究起点，试图以制度变迁为主线，围绕着农村两次制度变迁中乡镇财政与政权的产生、发展、弱化和制度创新进行深入调查研究分析，这在当前既具有重大的理论意义，又有极其重要的现实意义和实践价值。 制度变迁理论是新制度经济学体系的核心部分。早在20世纪70年代制度变迁理论就已基本形成体系，但直到80年代后期才完全理论化、体系化。对制度变迁的分析最初是从需求方面展开的，科斯对此做出了开创性的贡献。诺斯、戴维斯等人继承和扩展了科斯对制度变迁的需求分析，构造了一个需求诱致性制度变迁模型；拉坦和速水等人强调了供给的诸因素对制度变迁的影响，形成了供给主导型制度变迁理论；在制度变迁的供给分析方面，林毅夫把理论往前推进了一步，提出了强制性制度变迁理论。诺斯认为，在决定一个国家经济增长和社会发展方面，制度具有决定性的作用。 把制度变迁划分为自下而上的诱致性变迁和自上而下的强制性变迁的“两分法”，是由林毅夫作出的，这一方法被中国的新制度经济学研究广泛地采用。本文采取的也是这一框架。对此，学术界也有不同观点，如黄少安等认为，不存在与诱致性变迁相对应的强制性变迁，因为只要坚持“单一经济人”的假设，一切变迁主体的变迁行为都是诱致性的，区别仅在于变迁主体是政府还是个人而已。周业安也认为制度变迁的两分法不能揭示制度变迁的全貌，强制性变迁忽视了社会成员的自发制度创新行为，而诱致性变迁理论则又忽视了政府可能有的积极作用。周业安从哈耶克的社会秩序二元观出发，同时借鉴诺斯和熊彼特的演进论思想，提出了一个基于内部规则和外部规则的冲突和协调的演进理论初步分析框架。他强调了中国改革过程中内部规则对外部规则的影响。内部规则和外部规则的冲突及其导致的外部规则的退却构成了中国制度变迁的主旋律。本文认为，以上观点抓住了制度变迁的本质动力，是很有参考价值的。但只是硬币的一面，另一面则在于中国作为一个转轨中的发展中超大国家，在市场化取向的改革过程中，政府主导将在一定时期长期存在。基于此，本文采用两分法不仅适用，而且更加具有解释力。但同时必须重视结合制度变迁演进性来加以考察。通过对我国改革以来的家庭承包制和农村税费改革这两次制度变迁的考察，认为分别可以认定为诱致性制度变迁和强制性制度变迁。本文对这两次制度变迁的制度背景、制度安排和实践结果进行了比较分析。认为家庭联产承包制和农村税费改革具有相同的制度背景，都是在旧制度无法持续运行下不得不以新的制度替代之。而在制度安排上，制度安排的内容、制度变迁的模式、实施机制、变迁成本、制度变迁的目标、动力、遵循原则和系统环境等诸多方面存在明显差异。由此形成了不同的制度实践结果。 从制度变迁的角度来讲，中国经济体制改革的序幕是由中国农民首先拉开的，农村的制度变迁走在中国整体制度创新的前面。农村经济改革所采取的主要形式——家庭承包责任制，也不是出于正式制度自上而下的安排，而是出自农民的创举，出自非正式制度对于正式制度的抵抗和挑战。来自安徽、四川等省社会基层组织的创新行为，反映了新体制的利益之大以至大于人们为此而冒的风险，因而人们自发地开始了创新的过程。而当制度创新的收益被中国的经济决策层面所深刻理解后，制度变迁转变成为对中国整体而言的诱致性变迁，对部分地区而言反而成为自上而下的强制性变迁了。而制度的创新也确实带来了中国农业的快速发展，从而也带动了整个国民经济的较快增长。这一点已经被实践和大量的理论研究所证实。学术理论界一般认为，人民公社化时期，虽然农业生产是低效的，但农村社区公共品的供给是有保证的。家庭承包责任制实施以后，原有的以集体为主体的公共品筹资和组织供给体系基本瓦解了，农村公共品的供给水平在一定程度上有所下降，从这一事实出发，有众多的学者均认为家庭联产承包责任制在农村公共品的供给方面具有一定的缺陷，他们倾向于认为，家庭承包责任制缺乏对农村公共品供给的激励。在公社解体后，建立起乡镇政府和相应的一级财政，这并不是偶然的，而是具有内在的必然联系。这是因为人民公社“政社合一”的组织体制解体后，生产组织者和计划者的功能丧失以后，所剩的就是行政职能，以行使农村各项社会、政治职能，建立乡镇政府以替代人民公社便成为必然逻辑。作为一级政府，必然要有一定的财力来源来维持运转，并行使公共管理的职能，建立一级财政就成为必要的制度安排了。建立乡镇一级财政也为乡镇一级公共品的供给提供了制度保证。乡镇政府和财政的建立成为家庭承包制这一诱致性制度变迁后的第一个强制性变迁。家庭承包制本质上是产权结构的变革，是农村一系列改革中具有根本意义的基础性改革，它使许多原有的制度安排失去了依存的基础。学术理论界公认，1994年实行的分税制改革对提高“两个比重”，建立财政收入稳定增长机制，加强中央宏观调控能力功不可没，但同时具有浓厚的过渡色彩，而且这种分税制是中央、省两级的分税制，中央和省两级财政分享了改革的利益。在实行分税制的条件下，各级地方政府为了保障各方的财政收入，不得不采取向下的“收入位移”策略，尽可能多地从下级财政抽取资金，制度上势必造成作为最基层一级财政的乡镇预算内可支配收入的减少。实际上在一定程度上加剧了县乡之间财政承包体制的偏重倾向。乡镇财政陷入困境，制度外财政不断膨胀，中央从“维稳”的政治高度在一定程度上默认并鼓励了乡镇的乱收费行为。而家庭承包制的实施，又使得农民负担“显性化”，乡镇财政压力和农民负担的加重，进行着双向驱动，成为中央政府强制推行下一轮制度变迁一农村税费改革的根本动力。 中国农村税费改革源于安徽省一次基层自发的试验。1998年，中央将税费改革列入政府“五项改革”之一，标志着我国的农村税费改革由基层的自发试验转为中央政府主导的自上而下而推行的一场革命。学术理论界和实际部门都公认，农村税费改革对乡镇财政的直接影响是减轻了农民负担，但乡镇财政的减收增支，财政压力明显扩大。在财政转移支付制度不健全的情况下，乡镇必须缩小乡镇政府规模，以削减财政支出。因此，乡镇政府改革既是农村税费改革的逻辑后果，又是农村税费改革取得成功的重要保证。为进一步论证以上观点并阐述农村税费改革对基层政权的影响，特别选取了东、中和西部的典型乡镇进行调查分析，发现农村税费改革后表现出两种迥然不同的结果：经济发达型乡镇感受不到农村税费改革对于财政造成的压力，乡镇财政收入反而稳中有升，收能抵支，并不存在收支缺口。税费改革没有给基层政权造成任何实际的困难。而对于经济欠发达的农业乡镇而言，乡镇受到了税费改革的巨大冲击。税费改革直接引起了财政危机。一方面，税费改革后乡级财政收入实质性减少；另一方面，伴随着乡级财政收入大幅度剧减的同时，乡级财政支出却难以减少甚至还有增长。财政缺口远大于财政收入使基层政权难以为继，乡村治理和公共品提供受到很大的影响。并由此得出以下结论：由于我国区域经济发展的不平衡，东、中、西部地区农村税费改革的影响程度并不一致，在这种“不平衡”短期内不能矫正的情况下，就要求根据农村税费改革的不同效应采取相应的措施，而不是简单的“一刀切”，同时也说明了农村税费改革要取得切实效果和进一步改革的艰巨性和渐进性。基于乡镇财政与政权的内在密切关系，农村税费改革对农村基层政权也产生的影响，表现在乡镇政权运行的社会环境改善；乡镇政权的汲取财政能力下降；乡镇政权的财政职能弱化；乡镇政权的行为选择；乡镇政权对村级组织的控制增强等方面。 四尽管乡镇政权作为农村基层政权的地位和职权已为我国法律明确规定，但在现实中，乡镇政府无论从机构设置上，还是从职权的行使上都已经不是完整意义上的一级政权，而更类似于一个上级政府的派出机构。在这种情况下，乡镇财政也不可能构成完整的一级财政，其职能必定被肢解。正是由于乡镇政府在履行职能方面发生了严重的异化、泛化情况，背离了其设置的初衷，从而导致越位与缺位情况并存，特别是在提供社区公共设施与服务方面缺位情况尤为突出。